梁銘豪++甘建文++劉小玲

摘要 集中留地安置具有較好的綜合效益，本文從4個方面剖析了其效益生成機理：通過優(yōu)化留用地資源的空間配置和提高留用地資產(chǎn)的地租水平來提高留用地的資源與資產(chǎn)效益；通過促進留用地經(jīng)濟效益的實現(xiàn)來提高留用地的經(jīng)濟效益；通過加快和諧農(nóng)村的建設(shè)步伐和保障地區(qū)的社會事業(yè)發(fā)展來提高留用地的社會效益；通過提高被征地農(nóng)民的資產(chǎn)性收入和增進被征地農(nóng)民的福利水平來提高農(nóng)民福利效益。

關(guān)鍵詞 集中留地安置模式；效益生成機理；資源與資產(chǎn)效益；經(jīng)濟效益；社會效益；農(nóng)民福利效益

中圖分類號 F321.1 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）20-0266-01

2014年中共中央國務(wù)院一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出，“因地制宜采取留地安置補償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長期受益”。這是留地安置作為征地補償安置的重要方式之一首次被正式寫入中央文件，進一步明確留地安置保護農(nóng)民土地發(fā)展增值收益權(quán)、持續(xù)提高被征地農(nóng)民生活水平的目標(biāo)取向。集中留地安置作為留地安置的具體制度安排之一，在基層實踐中逐漸出現(xiàn)并取得較好的效益。

留地安置是指在征地時為了使被征地村集體的生產(chǎn)發(fā)展和被征地農(nóng)民的生活水平得到長遠穩(wěn)定的保障，在符合規(guī)劃的建設(shè)用地范圍內(nèi)，依照征地面積的一定比例，安排相應(yīng)面積的建設(shè)用地，用以支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其村民從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的征地安置補償方式[1]。集中留地安置，即留用地集中安排在本區(qū)（縣級市）或本鎮(zhèn)（街）工業(yè)集聚區(qū)，或者集中安排在本區(qū)（縣級市）的留用地集中安置區(qū)內(nèi)；也可以是指在兌現(xiàn)落實留用地的時候，2個或者2 個以上的村集體（行政村或村聯(lián)社）經(jīng)過合法程序申請將留用地集中安置在同一幅符合規(guī)劃要求的留用地選址地塊單元上。

現(xiàn)有研究主要從留用地的經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)、政策完善、法律保障等方面開展[2]，關(guān)于集中留地安置的理論研究相對較少，出現(xiàn)了理論研究嚴(yán)重滯后于具體實踐的困局，導(dǎo)致具體的實踐缺乏深刻的理論指導(dǎo)。集中留地安置作為地方政府自下而上的誘致性制度變遷，其實踐模式、效益表現(xiàn)等方面亟須全面的理論探討，以期為后續(xù)的具體實踐提供具有普遍性和一般性的學(xué)術(shù)解釋，更好地指導(dǎo)實踐。為進一步深化該模式的效益內(nèi)涵，分別從資源與資產(chǎn)效益、經(jīng)濟效益、社會效益和農(nóng)民福利效益4個維度詳細剖析集中留地安置模式的效益生成機理。

1 資源與資產(chǎn)效益生成機理

1.1 提高留用地資產(chǎn)的地租水平

留用地作為農(nóng)村集體二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，具有城市建設(shè)用地的特征。根據(jù)理論基礎(chǔ)中提及的土地規(guī)模經(jīng)濟理論，只有留用地規(guī)模達到一定程度，才能提高其規(guī)模效益和集聚效益，顯著提高留用地的地租水平。資本和金融市場的經(jīng)驗顯示，土地開發(fā)經(jīng)營主體對具有一定規(guī)模的土地的經(jīng)濟評價會更高。只有達到一定的土地規(guī)模，才能使開發(fā)經(jīng)營主體按照留用地的最佳利用方式利用土地，才能充分挖掘留用地應(yīng)有的價值和資源效益。因此，通過集中留地安置的模式，使留用地得以成片化、規(guī)?；?，從而使留用地的資源效益表現(xiàn)在開發(fā)經(jīng)營主體對留用地的付租水平上。

1.2 優(yōu)化留用地資源的空間配置

加快土地要素資源在不同的生產(chǎn)主體、生產(chǎn)部門間科學(xué)配置，是充分釋放資源利用價值、提高土地要素利用效益的重要途徑。通過集中留地安置，細碎化的留用地資源得以整合、集中，既可以使留用地在空間上進行科學(xué)統(tǒng)一的規(guī)劃安排和高效合理的空間配置，糾正農(nóng)村集體建設(shè)用地資源空間與主體、空間與產(chǎn)業(yè)錯配現(xiàn)象，提高留用地資源要素的生產(chǎn)率；又可以使得留用地使用權(quán)在對留用地資源評價較高的生產(chǎn)主體和生產(chǎn)部門間流動，使得留用地流向效率較高的生產(chǎn)經(jīng)營主體。

2 集中留地安置模式的經(jīng)濟效益生成機理

一是由于城市生產(chǎn)部門對土地的規(guī)模性要求極高，零散土地經(jīng)濟規(guī)模小，金融機構(gòu)考慮到自身效益和風(fēng)險[3]，市場資本對留用地的金融支持行之謹(jǐn)慎，導(dǎo)致了市場對留用地的經(jīng)濟評價較低，留用地土地價值低。然而對于有一定規(guī)模效益和成本效益的留用地，加之村集體間集中留地安置模式“捆綁信用”的保障，信用機構(gòu)更樂意向集中留地安置模式的開發(fā)項目放貸。這樣，得到金融機構(gòu)的資本激勵，有一定運營經(jīng)驗的大型開發(fā)主體會更樂意充分利用村集體留用地投資較大的開發(fā)項目，從而快速實現(xiàn)留用地的經(jīng)濟效益。二是集中留地安置模式使得村集體之間、村民之間的自組織化程度提高，具有一定組織化程度的村集體或村民可以有效抵御侵蝕農(nóng)民利益的不合理因素，提高村集體甚至生產(chǎn)經(jīng)營主體在市場中的談判能力和市場主體地位。三是集中留地安置發(fā)生后，一方面可以統(tǒng)一對外招商引資或者交付開發(fā)，減少分散個體到市場上信息搜集、談判、協(xié)商、契約和監(jiān)督的交易費用；另一方面留用地集中到統(tǒng)一的地塊單元上，土地資產(chǎn)的地理區(qū)位專用性降低，從而可以減少因用途變更或者用地主體變更所產(chǎn)生的交易費用[4]。

3 社會效益生成機理

3.1 加快和諧農(nóng)村的建設(shè)步伐

留用地的價值實現(xiàn)長期處于“低水平的困局”，使得被（下轉(zhuǎn)第273頁）

（上接第266頁）

征地農(nóng)民難以分享土地增值收益。通過集中留地安置模式，一方面被征地農(nóng)民可以通過留用地合理利用來提高農(nóng)民的資產(chǎn)收益水平，從而縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距，破解階層固化困境。另一方面可以通過尊重被征地農(nóng)民靈活利用留用地的意愿，迎合被征地農(nóng)民使用留用地來提高生活水平的心理預(yù)期，順應(yīng)被征地農(nóng)民的理性價值追求，充分體現(xiàn)了留用地補償制度更加注重對被征地農(nóng)民心理疏導(dǎo)和心理滿足的改革目標(biāo)取向。從而，有利于化解社會矛盾，實現(xiàn)和諧農(nóng)村建設(shè)的社會目標(biāo)。

3.2 保障區(qū)域社會事業(yè)發(fā)展

一方面，以集中留地安置為契機，根據(jù)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，引進地區(qū)重點發(fā)展的新型產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮留用地資源的土地載體功能，培育新的經(jīng)濟增長點，提高經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性水平，從而實現(xiàn)政府稅收的持續(xù)性增長，為保障地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高公共服務(wù)水平奠定堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)，最終實現(xiàn)加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和提高工業(yè)現(xiàn)代化水平的目標(biāo)。另一方面，集中留地安置模式有利于農(nóng)村發(fā)展的整體規(guī)劃和統(tǒng)籌推進，打破鄉(xiāng)村建設(shè)用地?zé)o序混亂格局，有效抑制違法用地，對于提高地區(qū)的土地管理水平、推進新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展大有裨益。endprint

4 農(nóng)民福利效益生成機理

4.1 提高被征地農(nóng)民的資產(chǎn)性收入

農(nóng)村集體建設(shè)用地的經(jīng)營收益是農(nóng)民資產(chǎn)性收入的重要來源，而留用地作為被征地農(nóng)民重要的生活保障，提高其生產(chǎn)經(jīng)營收入成為壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟規(guī)模、提升農(nóng)民資產(chǎn)性收入的重要途徑。要達到以上目的，目前較佳的路徑是使零碎分散的留用地集中合并，合理利用留用地資源從而實現(xiàn)留用地資產(chǎn)的收益價值。集中留地安置模式，不僅可以促進市場主體對留用地的投資開發(fā)，通過物業(yè)出租等措施增加資產(chǎn)性收入，而且可以通過開發(fā)項目提供大量的勞動崗位、增加就業(yè)機會來提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的勞務(wù)性收入，具有雙重收入效應(yīng)。

4.2 提升被征地農(nóng)民的福利水平

農(nóng)民被征地后的生活狀態(tài)和外在環(huán)境均發(fā)生了變化，很大程度上會降低個人的活動能力、機會的可得性等，從而降低人民的福利水平。而且，現(xiàn)實中留用地的福利效用并沒有得到充分釋放。因此，把閑置的留用地充分利用有助于充分發(fā)揮留用地的價值，增加農(nóng)民的福利。集中留地安置模式是把閑置留用地整合并盤活的可行舉措之一。一方面，可以解決被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。目前，村集體和絕大部分農(nóng)民仍需承擔(dān)一定比例的養(yǎng)老保險費用，集中留地安置可以解決農(nóng)村集體資金不足的問題，可為達到一定年齡的村民發(fā)放養(yǎng)老金。另一方面，作為農(nóng)民利益的代表，聯(lián)合起來的農(nóng)村集體可以積極開展與政府機構(gòu)的對話，反映被征地農(nóng)民的意愿和利益訴求，也有利于增加與政府博弈的籌碼，增強農(nóng)民自我提高福利的能力，促使政府出臺一些有利于增進被征地農(nóng)民社會福利的制度，使被征地農(nóng)民的社會福利得到政府自上而下強有力的制度保障和政策支撐[5-6]。

5 結(jié)語

綜上所述，集中留地安置具有較佳的資源與資產(chǎn)、經(jīng)濟、社會、農(nóng)民福利效益。在效益分析的基礎(chǔ)上，對被征地農(nóng)民展開微觀調(diào)查，從被征地農(nóng)民的視角出發(fā)，持續(xù)研究農(nóng)民集中留地安置意愿，以期為集中留地安置以及留地安置制度的進一步調(diào)整提供基層信息。

6 參考文獻

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