閻力婷 YAN Liting

社區(qū)主導的城市更新探索
——以倫敦硬幣街社區(qū)為例

閻力婷 YAN Liting

當前，我國特大城市的更新探索主要側重物質(zhì)層面，對社會層面的問題則關注較少。聚焦英國近年興起的社區(qū)主導更新模式，通過深入剖析單個案例，探討社區(qū)自下而上的更新是否比開發(fā)商主導的更新更具有可持續(xù)性，以期為我國特大城市的存量優(yōu)化找到內(nèi)生動力。選取位于倫敦市中心的硬幣街社區(qū)，解讀在社區(qū)治理下的更新歷程、機制、成效以及其采取的住房合作社運營方式，分析對硬幣街居民進行訪談的結論，總結社區(qū)主導更新和住房合作社模式的優(yōu)劣勢，最后提出對我國城市更新和住房發(fā)展的借鑒意義。

城市更新 | 社區(qū)更新 | 自下而上 | 住房合作社 | 可負擔住房 | 英國

0 引言

近年來，我國發(fā)展較為成熟的一線城市從增量時代進入存量時代，在城市更新方面都做了一些探索。這些探索對于改善老城區(qū)的物質(zhì)環(huán)境可謂效果明顯，而對于相關的社會問題則關注較少，開發(fā)商往往在土地二次開發(fā)后取得高額收益，原住民則被邊緣化了。在已有50多年城市更新歷史的英國，社區(qū)主導的更新被認為比開發(fā)商主導的城市更新更具有可持續(xù)性，更能滿足本地社區(qū)的需求。因此，本文將聚焦位于倫敦中心城的硬幣街社區(qū)，闡述其在居民成立的“硬幣街社區(qū)建設者”的帶領下，讓破敗的工業(yè)社區(qū)煥然一新的歷程，并結合其采用的住房合作社模式和實證研究結果來探討其可持續(xù)性，以期為我國推進社區(qū)更新和解決住房問題提供一些值得借鑒的經(jīng)驗。

1 二戰(zhàn)后英國城鄉(xiāng)規(guī)劃背景

20世紀60年代以前，英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃側重于物質(zhì)空間。1947年修訂的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將開發(fā)權從土地所有權中剝離，并規(guī)定所有的開發(fā)項目都必須申請規(guī)劃許可，奠定了二戰(zhàn)后英國規(guī)劃體系的基礎。開發(fā)權的獨立意味著土地所有者在沒有獲得規(guī)劃許可的情況下，無法對自己的土地進行開發(fā)；地方政府則被賦予了較大的自由裁量權，根據(jù)實際情況對規(guī)劃申請進行審批。1960年代以來，社會沖突與貧窮問題成為阻礙城市發(fā)展的重要因素，規(guī)劃師的關注點逐漸從物質(zhì)空間維度拓展到了社會和經(jīng)濟維度。規(guī)劃是個動態(tài)過程這一思想被越來越多的人認可，公眾參與也逐漸被納入規(guī)劃編制過程。

圖1 英國戰(zhàn)后住房建成情況（單位：套）

進入21世紀，本地化運動愈演愈烈。隨著英國城鄉(xiāng)規(guī)劃向可持續(xù)社區(qū)建設的進一步聚焦，社區(qū)在城市更新的合作伙伴關系中也扮演著越來越重要的角色。英國政府在2011年通過了《本地化法案》（Localism Act），賦予地方政府更多的自由和靈活性，同時在規(guī)劃體系中正式引入社區(qū)規(guī)劃環(huán)節(jié)，為自下而上的社區(qū)更新提供了政策依據(jù)。該法案允許社區(qū)成立治理機構以及制定自己的鄰里發(fā)展方案，并要求地方政府給予技術支持，社區(qū)規(guī)劃審批通過后將由地方政府加以實施[1]。

在住房方面，英國住房主要由私營部門、注冊社會房東（Registered Social Landlord）和地方政府提供。其中，注冊社會房東包括住房協(xié)會、住房合作社和信托基金等[2]。在20世紀80年代以前，公共部門曾長期在住房建設和維護中扮演著重要角色，尤其是二戰(zhàn)后的近30年里，英國各級政府投入大規(guī)模的公共住房發(fā)展中（圖1）。1980年，公屋套數(shù)達到全英住宅總量的1/3（表1），巨額養(yǎng)護費用讓政府不堪重負，于是撒切爾政府推出了購買權政策（Right to Buy），允許在公共住房租住3年以上的租客以大幅折扣價購買其承租的房屋，租齡越長，折扣越大[3]。同時，地方當局開始縮減公共住房開支并逐漸淡出住房建設，私營部門成為主要的住房開發(fā)者和供應者。政府亦開始扶持非盈利性質(zhì)的住房協(xié)會，向其撥付保障資金，將大量公屋低價轉讓給住房協(xié)會。近年新建的公屋多為住房協(xié)會建設。

表1 英國住房類型存量變化（單位：千套）

圖2 倫敦南岸地區(qū)住房租賃價格區(qū)間

2 硬幣街社區(qū)更新

2.1 泰晤士河南岸轉型

硬幣街社區(qū)位于倫敦泰晤士河南岸滑鐵盧橋和黑衣修士橋之間的區(qū)域，跨越蘭貝斯（Lambeth）與南華克（Southwark）自治市鎮(zhèn)的邊界。這里在19世紀時是工業(yè)社區(qū)，坐落著倫敦諸多工廠、倉庫和工人住房，鄰里間形成了無堅不摧的情誼。因二戰(zhàn)期間遭到轟炸，房屋毀壞嚴重，南岸在戰(zhàn)后十分蕭條，工業(yè)崗位大幅減少，居住人口由頂峰時的5萬人減少至不足5 000人，學校和商店也相繼關閉[4]。為了應對衰退，當時的大倫敦議會決定通過城市更新來重塑南岸形象，將該地區(qū)轉變?yōu)槲幕蜕剔k中心。20世紀60年代以來，南岸中心、英國國家劇院、倫敦眼、泰特現(xiàn)代美術館等大型文化休閑設施相繼落成開放；公共交通設施也得到了顯著提升，地鐵朱比利線延伸段通車、千禧橋（步行橋）架設和新增的水上巴士路線都讓南岸獲益良多。

今天的南岸成為居住和商辦的理想地址，房價和租金日漸走高，高檔住宅項目蓬勃發(fā)展。根據(jù)英國Foxtons地產(chǎn)代理的最新數(shù)據(jù)，當前南岸地區(qū)住宅的平均出售價格為83萬英鎊，自2000年以來翻了約3.5倍；該地區(qū)住宅的平均租金更是高達每周655英鎊，最便宜的一居室房屋租金也達到了每周300英鎊，紳士化現(xiàn)象明顯[5]（圖2）。

圖4 硬幣街住宅片區(qū)

2.2 硬幣街運動

1977年，共13英畝的硬幣街地塊（約5.26 hm2）一半由大倫敦議會（Greater London Council）持有，另一半由開發(fā)商維斯蒂公司（Vestey Company）持有。維斯蒂公司提交了規(guī)劃申請，希望在該地建設一座歐洲最高的酒店和逾13萬m2的辦公空間[6]。硬幣街居民擔心這一開發(fā)項目會讓他們流離失所，于是成立了“硬幣街行動小組”（Coin Street Action Group），并準備了一套社區(qū)自己的更新方案來對抗維斯蒂公司的方案。行動小組的方案中包括可負擔住宅、公園和社區(qū)設施。

起初，保守黨領導下的大倫敦議會站在開發(fā)商一側，而當1981年工黨贏得大倫敦議會選舉后，大倫敦議會轉而支持硬幣街行動小組，并會同蘭貝斯議會、南華克議會設立了聯(lián)合咨詢委員會，向硬幣街行動小組提供技術指導和融資建議。經(jīng)過7年的抗議活動以及兩次公眾質(zhì)詢，1984年開發(fā)商選擇退出紛爭，將其持有的土地賣給大倫敦議會。同年，為了合法地持有地塊并實施社區(qū)的更新方案，硬幣街行動小組演化為社會企業(yè)“硬幣街社區(qū)建設者”（Coin Street Community Builders，簡稱CSCB），以百萬英鎊從大倫敦議會手上接收整個地塊。這標志著硬幣街社區(qū)的自主更新正式拉開帷幕（圖3）。

2.3 硬幣街社區(qū)更新成就

在過去30多年里，硬幣街社區(qū)建設者（CSCB）身兼土地所有者、規(guī)劃者、開發(fā)者和管理維護者四重角色，建設了220套可負擔住宅、2個商業(yè)場所和1個鄰里中心，同時打造了高質(zhì)量的公共空間。在日常運營中，CSCB負責監(jiān)督社區(qū)安保、管理商業(yè)租賃、照看公共花園與鄰里設施、組織社區(qū)活動及節(jié)慶活動等。

在更新過程中，硬幣街社區(qū)建設者（CSCB）與南岸雇主聯(lián)盟、蘭貝斯議會、南華克議會就重振南岸一事達成共識，建立了良好的合作伙伴關系。南岸雇主聯(lián)盟幫助CSCB提升濱水開放空間的環(huán)境設計，并給CSCB提供了一個與鄰近雇主（例如IBM）溝通的平臺。蘭貝斯議會和南華克議會資助了硬幣街的住宅開發(fā)，獲得了部分租客指名權。除了地方政府的援助，硬幣街社區(qū)更新的資金來源還包括大倫敦議會的社區(qū)保護專項資金和中央政府的單項再生預算專項資金。其中，“單項再生預算”（Single Regeneration Budget）是梅杰政府創(chuàng)立的專項資金，旨在通過競標程序讓地方政府彼此競爭，撬動私營部門投資（圖4）。

為了滿足多樣化的居住需求，硬幣街社區(qū)建設者迄今一共開發(fā)了4個住宅片區(qū)：桑樹片區(qū)（Mulberry，1988年建成）、棕櫚樹片區(qū)（Palm，1994）、紅杉片區(qū)（Redwood，1995）和伊洛可片（Iroko，2001），囊括了從單間公寓到五室獨棟房的各種類型。所有住房都以完全共有的合作社模式管理，只租不售，租金是可負擔得起的。住房被優(yōu)先配給倫敦市中心的低收入社會工作者，比如護士和公交車司機。桑樹住宅項目包括56套聯(lián)排房屋，每戶都有迷你前院和后院，并共享圍合在街區(qū)中心的花園。高設計標準的棕櫚樹住宅由一棟9層小樓和一排聯(lián)排房屋構成，總計27戶，底層住宅帶有后花園。紅杉住宅項目坐落在OXO碼頭大樓，大樓為混合用途，商店、餐廳和工作室開在1層、2層及頂層；78套公寓則分布在3層至7層，公寓擁有單獨的入口。伊洛可項目由59套公寓和帶有265個車位的地下停車場組成，也是一個圍合小區(qū)，面向街道和庭院的立面采用不同的材質(zhì)。底層住宅帶有后花園，2層及以上住宅配備了陽臺和走廊，街區(qū)中心的共享庭院安裝有兒童游樂設施。由于桑樹住宅完全由蘭貝斯議會資助建成，因此第一批租戶也全部由蘭貝斯議會指定。棕櫚樹、紅杉、伊洛可住宅片區(qū)50%的租戶來自蘭貝斯議會和南華克議會指名[7]。

為了資助住房項目，硬幣街社區(qū)建設者分別于1988年和1996年完成了加百列碼頭（Gabriel’s Wharf）和OXO碼頭大樓（OXO Tower Wharf）這兩個商業(yè)空間的再開發(fā)利用，通過出租店面收取租金，吸引了眾多高消費游客，拉動了本地經(jīng)濟的增長。作為社會企業(yè)，硬幣街社區(qū)建設者進行商業(yè)活動產(chǎn)生的所有利潤都要用于反哺社區(qū)。加百列碼頭和OXO碼頭大樓的經(jīng)營利潤主要用于保證高標準的住宅設計和建設，維護設施和舉辦活動（圖5）。

在公共空間方面，硬幣街社區(qū)建設者（CSCB）整飭開放了泰晤士河濱水空間，使先前被工廠分隔的沿河步道得以貫通。自1997年起，CSCB參與主辦倫敦市長的泰晤士河節(jié)慶（Mayor’s Thames Festival），來此游憩、消夏的倫敦人和外地游客的數(shù)量大幅增加。此外，CSCB建成的伯尼西班牙花園（Bernie Spain Gardens）成為硬幣街居民最喜愛的休憩場所，花園中開辟了一塊社區(qū)農(nóng)場，每當周末便能看到父母帶著孩子們勞作的身影。

1999年，Ipsos MORI公司代表硬幣街社區(qū)建設者和南岸雇主聯(lián)盟，就居民、雇員、游客對南岸的滿意度做了調(diào)查。結果表明，該地區(qū)缺乏可負擔的游泳場館、托兒所、青年及家庭支持、學習及就業(yè)支持等[8]。硬幣街社區(qū)建設者（CSCB）響應調(diào)查，建設了一座多功能的鄰里中心，于2007年落成，涵蓋了托兒所、青年俱樂部、學習與創(chuàng)業(yè)指導中心、社區(qū)活動場所、CSCB辦公室等。鑒于調(diào)查中居民和雇員最不滿意的一項是缺少游泳場館，CSCB提出了包含公共游泳池和室內(nèi)運動設施在內(nèi)的敦恩街規(guī)劃方案。該方案因提供大面積辦公空間和可售公寓而受到廣泛爭議，其規(guī)劃的329套商品房數(shù)量遠遠超過現(xiàn)有的220套可負擔住宅。對此，硬幣街社區(qū)建設者解釋為新建的可負擔康樂中心需要花費近2 500萬英鎊，這將由商品房開發(fā)所得收益（每年約41.2萬英鎊）來補貼[9]。目前敦恩街方案已經(jīng)獲得規(guī)劃許可，并在2013年建成一個舞蹈工作室，其余開發(fā)項目尚未動工。

圖5 硬幣街的商業(yè)項目

2.4 硬幣街的住房合作社模式

硬幣街的住房合作社是一種特殊的住房租賃形式，房子只租不售，租客經(jīng)過挑選，都作為合作社的成員共同擁有產(chǎn)權，并共同管理其住宅片區(qū)。1987年，硬幣街社區(qū)建設者（CSCB）設立了“硬幣街二級住房合作社”（Coin Street Secondary Housing Co-operative）。隨著4個住宅片區(qū)的落成，CSCB依次設立了4個一級住房合作社。二級合作社把租契授予一級合作社，并對所有的住宅片區(qū)進行周期性維修。一級合作社負責維護各自的住宅片區(qū)，收取租金和選擇新租戶。當有房屋空出時，因現(xiàn)租戶家庭成員增加而產(chǎn)生的換房需求首先被滿足，然后才會考慮候補名單上的申請人。

硬幣街社區(qū)建設者采用合作社的形式管理住房，主要出于兩點考慮：一是以這種形式讓所有租戶參與進來，花更多的時間和精力維護房屋和花園，從而維系強烈的社區(qū)紐帶；二是合作社租戶無法購買自己的房屋，確保硬幣街能以相對低廉的租金將房子出租給真正需要的人。

硬幣街不要求住房申請人擁有合作社經(jīng)驗，但每位成年新租客在搬入硬幣街前都被強制要求參加11節(jié)培訓課程，每節(jié)課3小時，內(nèi)容包括合作社運營的基本知識以及溝通和團隊合作技能訓練。作為合作社成員，每位成年居民都有義務參加其所在住宅片區(qū)合作社的季度會議，并以投票的方式做出重要決議。一級合作社的管理委員會由選舉產(chǎn)生，負責各住宅片區(qū)的日常管理和維護，每隔4—6周舉行一次會議。

3 實證研究結果

作者在2014年7月以半結構化訪談方式隨機采訪了20位硬幣街居民，每個住宅片區(qū)有 5位居民，分散在該片區(qū)的各個方位/樓層。作者通過按門鈴的方式直接接觸樣本住戶，經(jīng)同意后在住宅片區(qū)的公共空間或居民家中進行訪談。每位居民接受約20分鐘的訪談。訪談基于作者設計的以多選題和開放式問答題為主的問卷，圍繞居民感知到的社會可持續(xù)性展開，由基本信息、對當?shù)氐臐M意度、可負擔性、不同收入混合居住、社區(qū)歸屬感等幾部分組成。訪談結束后，作者將受訪人按照R1到R20進行編碼，列表統(tǒng)計其社會經(jīng)濟特征。對多選題采用定量分析，對居民給出觀點、原因、例子的開放式問答題則采用定性分析。下文將呈現(xiàn)樣本特征和訪談的主要結果。

3.1 樣本特征

除OXO碼頭大樓坐落于南華克自治市鎮(zhèn)，硬幣街社區(qū)其他部分均位于蘭貝斯自治市鎮(zhèn)，故而作者將樣本信息與蘭貝斯自治市鎮(zhèn)和大倫敦的人口數(shù)據(jù)進行了對比，發(fā)現(xiàn)硬幣街樣本具有這些特點：與孩子同住的家庭住戶更多，年齡結構偏大，人種更為混合，經(jīng)濟上較不活躍（圖6）。

圖6 樣本特征

圖7 受訪者對硬幣街配套設施的滿意度

圖8 8位全職工作的受訪者的年收入?yún)^(qū)間

樣本住戶占硬幣街社區(qū)220戶的1/11，17名樣本住戶住在硬幣街超過10年，其中的7名已經(jīng)居住20余年。在住戶家庭組成上，過半數(shù)的 受訪者是與孩子同住的家庭戶，此外，夫妻家庭和單身家庭各占20%。相對地，蘭貝斯自治市鎮(zhèn)的有子家庭僅占31%，單身家庭則高達34%[10]。

在16歲以上居民的年齡結構方面，中年人群（35—64歲）組成了樣本的大多數(shù)；青年人（25—34歲）僅占樣本的10%，低于蘭貝斯自治市鎮(zhèn)的34%和大倫敦的25%[11]。結合住戶家庭組成分析，可以推測居住在硬幣街社區(qū)的年輕單身專業(yè)人士要少于倫敦市中心其他地區(qū)。此外，由于硬幣街社區(qū)自落成以來流動性很小、少有居民搬出，隨著時間的推移，居民的平均年齡呈自然增長。

硬幣街社區(qū)的人種混合度高，20位受訪者中的10位是白人，占比低于蘭貝斯自治市鎮(zhèn)的71%和大倫敦的64%[11]；6位是黑人，占比高于蘭貝斯自治市鎮(zhèn)和大倫敦；1位來自混合種族背景，另有1位印度裔、1位華裔和1位拉美裔。盡管許多居民來自不同的種族背景，一個住房合作社的居民通常都相處得很好。

關于經(jīng)濟活躍情況，20位受訪者中的9位參加全職工作，2位參加兼職工作；其中，1位居民在本地就業(yè)，6位在內(nèi)倫敦其他地區(qū)工作，還有4位需要通勤至外倫敦。同時，6位受訪者已經(jīng)退休，2位是全職學生，1位女士因工傷無法工作。由此可見，硬幣街社區(qū)16歲以上人群的經(jīng)濟活躍比例低于蘭貝斯自治市鎮(zhèn)（78%）和大倫敦（67%）的平均水平[11]。

3.2 對當?shù)氐臐M意度

在這一部分，作者針對硬幣街社區(qū)的住房、公共空間和配套設施進行了提問（圖7）。從結果統(tǒng)計來看，90%的受訪者十分滿意他們的住房，表示作為社會住房而言其品質(zhì)極高，生活在硬幣街很幸福；濱河步道以及伯尼西班牙花園也大受歡迎；多數(shù)受訪者對當?shù)氐墓步煌?、社區(qū)設施、醫(yī)療和教育設施等都感到滿意。商店是不滿意得票率最高的一項，多數(shù)受訪者提到加百列碼頭和OXO碼頭大樓的商店超出了他們的消費能力。此外，有過半受訪者提出，鄰里中心及共享庭院主要是供孩子們而不是成年人使用。

當被問及生活在硬幣街最讓受訪者愉快的地方時，倫敦市中心的區(qū)位被提及的次數(shù)最多，即使由于物價關系他們通常需要去遠一點的超市和餐廳消費；而最讓居民頭疼的是附近施工產(chǎn)生的噪音，其次是過多的游客。與10年前相比，南岸地區(qū)變得更有人氣，一些居民享受現(xiàn)時的繁華，另一些人則更懷念從前安靜的日子，擔心該地區(qū)的商業(yè)開發(fā)今后會給他們帶來更大的影響，適合他們的設施會越來越少（圖7）。

3.3 可負擔性

對大多數(shù)受訪者來說，硬幣街的房租開銷在其家庭收入的30%以內(nèi)，是可負擔的。但是房租逐年增長，一些貧窮家庭仍在苦苦掙扎，有3位受訪者認為其房租超過了他們的負擔能力。一位育有孩子的黑人女性提到，雖然她在伊洛可片區(qū)的房租只有每周186英鎊，在南岸地區(qū)可以算是極度低廉的（該地區(qū)住宅的平均租金高達每周655英鎊[5]）；但自從她摔傷腿后，僅僅依靠丈夫每周288英鎊的薪水，一家人生活得很困難。

3.4 不同收入混合居住

在20位受訪者中，有8位全職工作者回答了他們的年收入?yún)^(qū)間（圖8），其中5人的年收入低于2013年大倫敦全職工作者的年工資中位數(shù)3.28 萬英鎊和蘭貝斯自治市鎮(zhèn)的年工資中位數(shù)3.36 萬英鎊[12]，這反映出硬幣街在倫敦仍然是一個相對貧窮的社區(qū)。通過城市更新，當原先的工廠被新興的文化藝術產(chǎn)業(yè)所替代時，一些居民的技能與新出現(xiàn)的崗位尚不能匹配。

雖然樣本規(guī)模不大，受訪者年收入的離散分布從側面印證了該社區(qū)客觀存在不同收入人群混合居住的現(xiàn)象。據(jù)一位1995年入住紅杉片區(qū)的受訪者所言，硬幣街居民的流動性很小，20年來紅杉的住戶幾乎沒有變化，只是一些人抓住機會變得富有起來，社區(qū)內(nèi)部兩級分化了。盡管90%的受訪者認為混合居住是好事，窮人可以通過其他方式回報富人的幫助，這并不意味著他們習慣與不同收入水平的群體交往。另一方面，由于硬幣街還存在不同種族混合居住的現(xiàn)象，大多數(shù)受訪者提到他們與其他膚色的居民成為了朋友。因此，或許收入是比種族更強有力的區(qū)隔要素。

3.5 社區(qū)歸屬感

總的來說，訪談結果表明，硬幣街社區(qū)給予了居民真正意義上的歸屬感。人們在日常生活、社區(qū)活動、參與合作社工作的過程中，或多或少地滿足了個體需求，并且形成共同的情感聯(lián)系，相互扶持。

在訪談中，75%的受訪者表示，在碰到問題時他們能夠獲得適當?shù)闹С?，雖然這些支持更多來自家庭、朋友和鄰居。多數(shù)受訪者很少與硬幣街社區(qū)建設者接觸，他們認為官方援助會比較遲緩；另一些在社區(qū)事務中活躍的居民則表示，他們能夠從合作社管委會以及硬幣街社區(qū)建設者那里得到及時、有效的指導和幫助。

然而，當被問及如何看待住房合作社的時候，人們的觀點呈兩極分化態(tài)勢，或是極度擁護，或是極度厭煩。兩位受訪者是合作社管委會成員，一位負責監(jiān)督社區(qū)道路、杜絕停車亂象，另一位在住房分配小組管理租賃協(xié)議。他們坦言，合作社的工作經(jīng)驗讓他們擁有了更積極的人生態(tài)度：“作為合作社的一部分，你承擔一些工作，也擁有了一定的發(fā)言權?！薄白≡谝粋€合作社的人們像個大家庭，建立了互幫互助的文化?！?/p>

合作社在社區(qū)政治方面最受詬病。一位棕櫚樹住宅片區(qū)的管委會成員提到：“從前住在公屋里的日子簡直安靜太多。搬到這里前我的期待值很高，可是你知道，大家庭有更多的矛盾沖突，人們不同意彼此的觀點，甚至不想和對方講話，每個人都有變得更加個人化的傾向，不好的打賭接二連三地發(fā)生，做決定從來都很困難?！绷硪晃患t杉合作社的成員分享了他的經(jīng)歷：“在1995年紅杉合作社成立之初，我們第一批租戶一起接受了培訓，形成了清晰的共同目標。但后來一些強勢的人逐漸控制了管委會，他們搞錯了優(yōu)先事項，不為社區(qū)的共同利益考慮。合作社在季度大會決定上與一家物業(yè)公司簽訂一年的合同。我們不認為這家物業(yè)公司懂我們的需求，它甚至讓一些不法租客住進來了?？墒枪芪瘯s在他們自己的會議上決定與物業(yè)公司續(xù)簽合同，這一點都不民主。但這就是你支付的價格，不管怎樣，管委會還是做事的?！?/p>

4 小結與討論

自1984年起，硬幣街社區(qū)建設者（CSCB）為了社區(qū)的利益而行動，為居民在倫敦中心區(qū)位提供可負擔住房和高水準的公共空間，讓這個破敗的社區(qū)煥然一新。CSCB亦持續(xù)響應居民的需求，修建了鄰里中心、舞蹈工作室等設施。同時，合作伙伴（包括南岸雇主聯(lián)盟、蘭貝斯議會、南華克議會等）重振南岸的目標也基本達成。

同開發(fā)商主導的城市更新模式相比，作者認為硬幣街社區(qū)的自主更新更加可持續(xù)。在開發(fā)商主導的城市更新模式中，開發(fā)商往往趨向于建設高級商務樓和高檔住宅以獲得高額利潤，使物質(zhì)環(huán)境得到明顯的改善，本地社區(qū)的需求則被邊緣化了。而在私營部門1980年代成為英國住房供應的主體、倫敦和英格蘭東南部可負擔住房嚴重不足的背景下，硬幣街住房合作社的嘗試顯得尤為可貴。基于訪談結果，硬幣街社區(qū)設施滿意度高、歸屬感強、除商店外可負擔性高，并且在不斷演進；阻礙其可持續(xù)發(fā)展的主要外因是南岸地區(qū)的紳士化進程，主要內(nèi)因是社區(qū)政治。

在這一部分，作者將由硬幣街社區(qū)案例引申開來，從社區(qū)主導更新、住房合作社模式、對我國城市更新和住房發(fā)展的啟示這3方面展開討論。

4.1 社區(qū)主導更新的特點

硬幣街在英國并非個例，許多社區(qū)更新項目在社會企業(yè)、開發(fā)信托、鄰里論壇等主導下展開。社區(qū)主導項目的特點包括在更新過程中喚醒居民的集體意識，創(chuàng)造工作崗位以促進社區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，能夠清晰了解本地居民的需求并及時響應。盡管社區(qū)組織的表現(xiàn)很大程度上依賴高層管理人員的能力和品格，但是一般成員通過參與決策及執(zhí)行過程，也可以獲得知識、技能和社會資本。

然而，這種模式可能出現(xiàn)的問題是社區(qū)組織也許不能代表社區(qū)內(nèi)的所有利益群體，沒有開發(fā)商作為外敵時，內(nèi)部沖突難免會顯現(xiàn)。另一方面，地方規(guī)劃當局對社區(qū)主導的城市更新項目的扶持程度各不相同，對規(guī)劃方案也可能抱持不同意見。此外，為了持續(xù)運營下去，社區(qū)組織必須要盈利，其行為也可能向盈利組織看齊；而如果接受外部資金，使用資金的方法可能會受到限制[13]。硬幣街更新成功的一個關鍵點在于，雖然硬幣街社區(qū)建設者建立了廣泛的合作伙伴關系并接受外界資金扶持，但是土地所有權和商業(yè)開發(fā)帶來的收益使其保持了獨立性。

4.2 住房合作社模式的特點

住房合作社減少了收入不平等現(xiàn)象，確保了低收入群體獲得住房和配套設施的權利。在住房合作社里，除租戶成員外沒有其他任何股東，這種模式可以有效遏制投機買房的現(xiàn)象。由于日常運營工作基本都由合作社成員自愿承擔，節(jié)省了經(jīng)費，使租金可以控制在較低的水平，同時也讓居民掌握他們的居住環(huán)境。除了獲得可負擔的住所之外，個體的社會收益也很高，承擔責任讓合作社成員發(fā)展了自信和能力[14]。在這層意義上，住房合作社促進了社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

然而，如果成員不愿意花費時間和精力來參與，合作社模式的益處就很有限，合作社成員之間也會產(chǎn)生意見分歧。盡管重要決議是在多數(shù)投票的基礎上產(chǎn)生的，管委會有可能忽視一般成員關心的問題，獨自做出判斷。

4.3 對我國城市更新和住房發(fā)展的啟示

英國的城市更新天然地與經(jīng)濟、社會問題聯(lián)系在一起，即使經(jīng)歷了開發(fā)商主導更新、忽視本地需求的階段。進入新世紀后，政府日漸重視可持續(xù)社區(qū)建設，出臺了政策指導社區(qū)規(guī)劃。硬幣街作為社區(qū)更新的先驅者，得到了政府在低價轉讓土地、專項資金分配、技術和融資咨詢等方面的支持，以硬幣街社區(qū)建設者為核心，建立了一套自己的更新運作機制，獲得了成功。

相較于英國謹慎的、漸進的城市更新活動，我國的城市更新在物質(zhì)環(huán)境改善上節(jié)奏快、效果明顯，以被動式的公眾參與為主，在更新完成后對相關社會問題的跟蹤研究不多。在社區(qū)更新方面，以規(guī)劃師引導下的社區(qū)場所營造試驗為主，鮮見社區(qū)治理下的自主更新。需要注意的是，并非所有地區(qū)都有社區(qū)主導更新的土壤，政府支持、資金來源、社區(qū)意識都是需要考量的因素[15]。政府支持是首要前提，政府制訂指導意見和規(guī)范，設立專項資金，喚起社會投資的興趣，發(fā)動公民和社區(qū)力量，缺一不可。目前財政預算中尚無可用于社區(qū)更新的專項資金，完善財政政策、形成合作伙伴機制、拓寬投資渠道才能保證社區(qū)更新長遠的發(fā)展。此外，居民的素質(zhì)和組織性也直接影響自主更新的成效，如果居民形成的社區(qū)組織能保持獨立性并協(xié)調(diào)好內(nèi)外關系，社區(qū)主導更新中的風險就會大大降低。

在住房方面，公共部門在英國住房建設和維護中曾長期扮演著重要角色，當公共部門淡出住房供應之后，多元的供應主體和供應形式長期存在。我國在邁入市場經(jīng)濟后，形成了商品房獨大的局面，住房供應主體單一，房地產(chǎn)開發(fā)商壟斷了經(jīng)濟適用房的開發(fā)管理和定價，可負擔住房缺口較大。在一線城市供需不平衡的情況下，解決支付能力不足的中低收入群體的住房問題，可以借鑒英國，充分發(fā)揮政府的主導作用，鼓勵非盈利機構供應部分住房。政府在用地劃撥、資金信貸、房屋分配等環(huán)節(jié)進行規(guī)范，同時出臺優(yōu)惠政策比如稅收減免、低息建房貸款等，探索社會住房的有效建設方式。發(fā)展住房合作社也是途徑之一。

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Community-Led Urban Regeneration: A Case Study of Coin Street, London

Urban regeneration initiatives in China mainly focus on the physical environment, while paying less attention to relevant social problems. In order to find endogenous impetuses for metropolis in China,this article learns from community-led regeneration experience in the United Kingdom, and takes single-case study approach to examine whether the community-led mode is more sustainable than developer-led regeneration. This article chooses Coin Street in central London as the case, analysing its communityled regeneration mechanism, achievements, and the co-operative housing it develops. Combining with the results of co-operative residents interview, then the article discusses advantages and disadvantages of community-led regeneration as well as housing cooperatives, and finally puts forward its enlightenment.

Urban regeneration | Community renewal | Bottom-up | Housing co-operative | Affordable housing | United Kingdom

1673-8985（2017）05-0070-07

TU981

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閻力婷上海市城市規(guī)劃設計研究院助理工程師，碩士