岑 迪 吳 軍 黃慧明 周 敏 CEN Di, WU Jun, HUANG Huiming, ZHOU Min

基于制度設計的廣州市舊廠房“微改造”探索
——以國際單位創(chuàng)意園為例

岑 迪 吳 軍 黃慧明 周 敏 CEN Di, WU Jun, HUANG Huiming, ZHOU Min

與全面改造相比，微改造提供了一種漸進式、低沖擊的改造方式，日益受到重視，但在實際操作層面還存在較多問題。從制度設計的角度出發(fā)，選擇舊廠房“微改造”作為研究對象，立足國際單位創(chuàng)意園的實證分析，剖析行政架構、運作流程和配套政策中不適應于制度設計的要素和環(huán)節(jié)；并結合廣州市相關制度的演進，提出有效的策略建議，以期為廣州市的舊廠“微改造”制度設計提供支撐，同時給其他地區(qū)的城市更新實施制度建設提供借鑒。

廣州市 | 舊廠房 | 微改造 | 制度設計 | 國際單位創(chuàng)意園

0 引言

廣州多年的城市更新（“三舊”改造）經驗表明，以拆除重建為主的“全面改造”具有一定的局限性，不利于歷史文化保護和城市記憶留存，且所需資金量大、改造時間長。在此背景下，廣州開展了“微改造”探索，尋找一條低沖擊、低碳化的城市更新之路。

2015年出臺的《廣州市城市更新辦法》將“全面改造”和“微改造”列為城市更新的兩種主要方式，并對“微改造”概念進行了界定：指在維持現(xiàn)狀建設格局基本不變的前提下，通過建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治改善、保護、活化，完善基礎設施等辦法實施的更新方式，主要適用于建成區(qū)中對城市整體格局影響不大，但現(xiàn)狀用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低、人居環(huán)境差的地塊。

“微改造”的對象包括舊城、舊廠和舊村3種類型。舊廠房作為微改造探索的重要類型，目前還面臨諸多制度性障礙。近年來，國內開展了較多關于“微改造”的研究，有學者通過剖析當前老舊小區(qū)的存在問題及產生原因，針對運作機制和具體內容提出策略建議[1-2]；另有學者通過構建“微改造”的分析框架，討論了社區(qū)“微改造”實踐的經驗和問題，并提出相關建議[3]。上述研究的對象以老舊小區(qū)居多，聚焦舊廠的研究較少；重點集中在改造方式、原則、實踐及成效的分析表述，針對制度設計的略顯不足。在此背景下，本文從制度設計的角度出發(fā)，分析廣州舊廠房“微改造”存在的問題，并提出相應的解決策略和建議。

圖1 國際單位創(chuàng)意園區(qū)位圖

圖2 國際單位創(chuàng)意改造總平面圖

1 研究框架和總體思路

1.1 研究框架

基于制度設計視角的城市更新由3個子系統(tǒng)組成，即行政體系、運作體系和政策體系；對應廣州的舊廠“微改造”，可分解為行政架構、運作流程和政策支持。權責清晰、整合聯(lián)動、運作高效和公平合理是評估制度設計成功與否的重要標準[5]。本文以問題和目標導向相結合，剖析行政架構、運行流程和配套政策中不適應于舊廠房“微改造”的要素和環(huán)節(jié)，結合國際單位創(chuàng)意園改造案例和廣州市城市更新制度演進的實證分析，針對具體問題提出策略建議。

1.2 總體思路

1.2.1 行政架構：權責清晰，部門協(xié)同

城市政府是實施城市更新的責任主體，要加強組織協(xié)調，確定相應的目標和任務，明確實施步驟和保障措施。當前，廣東省正在推進簡政放權、放管結合和優(yōu)化服務改革工作[6]，將城市更新涉及的行政審批、行政確認、行政服務、行政處罰等職權下放至區(qū)級政府，市級部門主要負責統(tǒng)籌協(xié)調和技術指導工作；并要求加強城市更新與相關部門的協(xié)同，形成常態(tài)化的信息溝通、協(xié)調聯(lián)動和議事決策機制。

1.2.2 運作流程：寬進嚴定，加強事中事后監(jiān)管

為順應市場經濟背景下政府治理模式的改革方向，參考浙江“特色小鎮(zhèn)”的創(chuàng)建思路和機制，建立寬進嚴定、動態(tài)管理的運行機制。堅持質量導向，從“事先給予”改為“事后結算”。這一思路簡化事前審批制度，能大幅度壓縮項目審核的時限，提高行政審批效率，加快項目實施進度，激勵多元主體的積極性，更好適應城市更新推進產業(yè)提升的目標，實現(xiàn)“多贏”局面。

1.2.3 政策支撐：守住底線，放權讓利

應改革阻礙通過城市更新推進城市升級和產業(yè)轉型的配套政策。首要明確政策底線，須符合地區(qū)現(xiàn)行規(guī)劃和產業(yè)發(fā)展導向，通過產業(yè)準入機制和負面清單，防范系統(tǒng)性風險。對于優(yōu)質的舊廠“微改造”項目，可考慮給予地價計收和稅費優(yōu)惠，綠色通道辦理相關手續(xù)。通過“放水養(yǎng)魚”，以政府讓利換取市場紅利，激發(fā)市場主體的更大活力。

2 國際單位創(chuàng)意園微改造研究

2.1 基本情況

國際單位創(chuàng)意園用地產權較復雜，包括國有和集體兩部分，且未列入政府儲備計劃。其中一期前身為國有長征皮鞋廠，占地約2 hm2；二期前身是馬務村級工業(yè)園，占地約5.6 hm2。改造前為成片多層框架結構標準廠房，租金水平較低，每月不足10元/m2；存在土地利用率低、環(huán)境污染嚴重、消防安全隱患大等共性問題，迫使產業(yè)升級和空間轉型。該案例能反映早期廣州舊廠“微改造”的具體做法和共性問題（圖1-圖2）。

經過2年完成改造，實現(xiàn)了人居環(huán)境、產業(yè)經濟和社會民生“三位一體”的提升。產業(yè)提升方面，一期、二期共吸引逾485家創(chuàng)新創(chuàng)意企業(yè)進駐，獲“國家級科技企業(yè)孵化器”、“廣東省小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地”等稱號。其中，一期出租率95%，進駐20多家高新科技企業(yè)；二期出租率97%，每年創(chuàng)稅2.2億元。環(huán)境改善方面，改變舊廠環(huán)境，帶動周邊地區(qū)面貌更新。民生改善方面，建成黃石街政務中心、家庭服務中心等公服設施，改善周邊的治安環(huán)境（圖3-圖6）。

2.2 行政架構: 權責不清，缺乏聯(lián)動

國際單位創(chuàng)意園位于白云區(qū)，采用區(qū)政府主導的模式，采取整體策劃、分類指引、分片實施、功能置換、產業(yè)升級、建筑整飾、自行改造的做法，通過舊廠“微改造”來推進產業(yè)轉型升級。當時業(yè)主積極性較高，推進速度較快。

早期廣州市尚未健全城市更新協(xié)調機制，2009年成立的“三舊”辦雖為獨立部門，但實際工作通常依托于國土、規(guī)劃、城建等部門。市和區(qū)“三舊”辦大多沒有實際的行政審批權限，需協(xié)調國土、規(guī)劃、工商、消防等多部門聯(lián)審；一旦“三舊”項目認定通過后，其后的工作又回到各職能部門按常規(guī)程序辦理，基本處于“力不從心”、“小牛拉大車”的狀態(tài)。

2.3 運作流程: 審批缺位, 無證運行

2.3.1 一期（國有用地）運作流程

改造前為國有舊廠，用地和建筑均合法有證。項目始于2007年，“三舊”政策出臺之前，主要依托廣州市《推進市區(qū)產業(yè)“退二進三”工作的意見》（穗府[2008]8號）（簡稱《“退二進三”意見》）推進“微改造”：①企業(yè)持相關建筑改造方案圖紙、土地及房產權屬證明、投資項目批準文件等資料，向市規(guī)劃主管部門申請將原有合法工業(yè)建筑在主體框架不改動的情況下進行適當改造并臨時改變使用功能，用于除房地產開發(fā)以外的第三產業(yè)。②市規(guī)劃主管部門審查、核發(fā)原有工業(yè)建筑改造并臨時改變使用功能的《建設工程規(guī)劃許可證》。③企業(yè)到國土房管部門繳納臨時年限的土地有償使用費。④市國土房管部門出具辦妥土地有償使用手續(xù)的意見，并在原產權證上作相應臨時使用功能注記。⑤企業(yè)持上述批文到有關部門辦理開工、工商等相關手續(xù)和交繳相關稅費。

2.3.2 二期（集體用地）運作流程

改造前為村級工業(yè)園，用地和建筑合法有證。項目始于2009年，“三舊”政策出臺之后，但由于其為集體物業(yè)超出《“退二進三”意見》的適用范圍。由企業(yè)提出申請，審批流程由區(qū)經貿局牽頭辦理，白云區(qū)政府專門召開區(qū)常務會議，解決了稅務、環(huán)保和衛(wèi)生等前置的行政許可問題，并采用有效期為3年的《臨時經營場使用證明》落實商業(yè)登記（圖7）。

2.3.3 存在問題

（1）國土、規(guī)劃的問題

早期“微改造”對舊廠房活化利用、產業(yè)提升的政策支撐不足，造成了這類項目多處于“無證駕駛”的灰色狀態(tài)。根據(jù)廣州市更新局的摸查，“微改造”項目與現(xiàn)行控規(guī)不符的情況并非國際單位創(chuàng)意園的個案，而是普遍存在的，約有超過80%的舊廠房微改造項目與控規(guī)不符。項目缺乏規(guī)劃部門的用地功能改變許可，將影響后續(xù)的商事登記和消防驗收；國土層面的用地手續(xù)也無法完善，影響招商引資，僅有中小微企業(yè)將其作為起步型的過渡性經營場所（圖8）。

（2）商事登記（稅務、環(huán)保、衛(wèi)生許可前置）的問題

此類項目一方面得到區(qū)政府的支持；另一方面存在與現(xiàn)行控規(guī)不符、違法用地、違章建筑、消防間距不足等問題，國土規(guī)劃、住建、工商和消防等部門難以按照法律法規(guī)辦理正規(guī)手續(xù)。根據(jù)《關于推進市區(qū)產業(yè)“退二進三”和舊廠房改造工作中臨時建設工程有關規(guī)劃管理要求的通知（穗規(guī)〔2010〕1077號）》、《關于解決生產經營場所場地證明若干問題的意見（穗府辦〔2012〕1號）》相關規(guī)定，國際單位一期國有舊廠不符合現(xiàn)行控規(guī)，二期屬于集體物業(yè)，不能辦理正規(guī)的工商營業(yè)執(zhí)照，只能辦理3年一簽的臨時經營場所許可。

圖3 一期園區(qū)入口改造前后對比

圖4 一期園區(qū)內部改造前后對比

圖5 二期園區(qū)入口改造前后對比

圖6 二期園區(qū)內部改造前后對比

由于這類項目大多證照不齊，充其量作為“三創(chuàng)”企業(yè)的“孵化器”，難以吸引規(guī)模企業(yè)落戶，也不能匹配中小企業(yè)的發(fā)展壯大，從而限制了舊廠“微改造”的實施效果。

圖7 國際單位創(chuàng)意園改造的主要流程

圖8 已完成改造的舊廠項目現(xiàn)行控規(guī)情況

圖9 辦公用地基準地價（2015年）

圖10 產權受限示意

圖11 舊廠“微改造”項目與同區(qū)寫字樓月租金對比

2.4 政策支撐：激勵缺失，風險增大

2.4.1 改造成本高，增加項目改造運營風險

微改造屬于“微利”項目，收益主要來源于改造后產業(yè)升級所帶來的租金收益[7]。從靜態(tài)成本看，微改造的土地成本并不低于全面改造。國際單位創(chuàng)意園承包租金為每月20—25 元/m2，按20年期使用費用為4 800—6 000 元/m2（40年為9 600—12 000 元/m2），高于周邊辦公用地基準地價（辦公使用期限40年）6 500—6 800 元/m2。

目前，無論采用合作改造還是權屬人自主改造，由于產權殘缺，不具備擔保物權，大多舊廠用地不能融資抵押。企業(yè)需自行籌措資金，給改造主體設置了較高的準入門檻（圖9-圖10）。

另外，由于經營時間的不確定性，企業(yè)迫切希望提高租金短期內回收改造投資和實現(xiàn)盈利。以舊廠“微改造”的創(chuàng)意園為例，租金水平一般不低于同區(qū)傳統(tǒng)寫字樓和商業(yè)項目。國際單位創(chuàng)意園租金為每月60—65 元/m2，高于每月40 元/m2的同區(qū)傳統(tǒng)寫字樓。另外抽樣廣州市區(qū)主要地段的微改造項目，除越秀區(qū)黃花崗科技園的租金比周邊寫字樓低（約21.43%）外，其余項目的租金均比同區(qū)寫字樓高。其中琶醍啤酒文化創(chuàng)意藝術區(qū)、1850創(chuàng)意園的租金差距更高達1倍以上。成本和租金均缺乏競爭力，這亟待政府重新審視舊廠“微改造”的相關政策激勵機制（圖11）。

2.4.2 地價計收標準過高，打擊改造積極性

舊廠“微改造”項目必然涉及功能改變的土地確權和地價計收問題。根據(jù)《廣州市關于土地節(jié)約節(jié)約利用的實施意見》（穗府辦[2014]12號）：①原劃撥用地單位申請將土地用途改變?yōu)榻洜I性用途進行新建的，由政府收回土地使用權后公開出讓；②原劃撥用地單位申請將產權證登記的房屋用途改變?yōu)榻洜I性用途或進行改建、擴建經營性房屋的，需到國土房管部門補交土地出讓金額（改變用途后的市場評估地價—評估的原劃撥用地市場價）。③原協(xié)議出讓方式取得土地，用地單位申請調整土地用途的，由國土房管部門依據(jù)批復文件退回剩余年限的土地出讓價款、收回土地使用權。④原公開出讓土地，用地單位自行申請改變土地用途的，由國土房管部門依據(jù)批復文件退回剩余年限的土地出讓價款、收回土地使用權。

當時的用地確權和出讓金計收政策，極大地打擊了市場主體的積極性，導致舊廠“微改造”無法通過正規(guī)途徑順利開展，也不能匹配城市更新促進產業(yè)提升的總體目標。

3 廣州市制度演進與策略建議

3.1 項目完成至今的廣州市制度演進

3.1.1 行政探索：成立國內首個城市更新局

廣州市針對前期改造過程中出現(xiàn)的改造目標相對局限、效益較為短期、方式基本趨同、主體及效果相對單一等問題，整合了原市“三舊”改造工作辦公室以及市有關部門統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善的職能，2015年成立廣州市和各區(qū)城市更新局，有效應對過去舊廠“微改造”的存在問題和制度風險。

3.1.2 運作創(chuàng)新：舊廠“微改造”有“試水期”

2017年，廣州出臺了《關于提升城市更新水平促進節(jié)約集約用地的實施意見（》穗府規(guī)[2017]6號（）簡稱“6號文”），舊廠用地用于新型產業(yè)項目可享有“試水期”：納入城市更新年度計劃的國有土地上舊廠房項目，利用現(xiàn)有工業(yè)用地，興辦先進制造業(yè)、生產性及高科技服務業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺、現(xiàn)代服務業(yè)等國家支持的新產業(yè)、新業(yè)態(tài)建設的，經市政府批準，可允許不改變現(xiàn)有工業(yè)用地性質自行改造，試驗期為5年。5年試驗期滿后，經市政府批準，允許按新用途辦理用地手續(xù)。

該項新政解決了國土層面的用地手續(xù)問題。國際單位創(chuàng)意園的試驗期已過，社會經濟效益和環(huán)境效果得到廣泛認可，可向有關部門申請按新型產業(yè)用途辦理用地手續(xù)。

3.1.3 政策突破：地價計收有“優(yōu)惠”

2016年，市國規(guī)委、科創(chuàng)委聯(lián)合出臺了《關于科技企業(yè)孵化器建設用地的若干規(guī)定》（穗國土規(guī)劃[2016]278號），針對微改造科技孵化器項目的土地出讓金計收給予大力優(yōu)惠。對工業(yè)用地由權屬人自行改造的、其房屋不可分割轉讓的孵化器項目，可不增收工業(yè)用地土地出讓金；對分割轉讓的孵化器項目，按相應地段商業(yè)辦公用地市場評估地價的20%，并扣減原已繳期限的地價，計收土地出讓金。

2017年出臺的“6號文”將優(yōu)惠擴展到所有舊廠“微改造”項目：①改造前后用途均為工業(yè)用途的，按補辦土地有償使用手續(xù)時工業(yè)用途市場評估地價的40%計收土地出讓金。②改造后科研類產業(yè)項目可按照相應地段辦公用途市場評估地價的20%計收土地出讓金；③其余商務類產業(yè)項目原自有部分可按照辦公用途市場評估地價的40%、增容部分按70%計收土地出讓金。

對于國際單位創(chuàng)意園這類項目，該項新政避免了舊政策規(guī)定的“將土地用途改變?yōu)榻洜I性用途進行新建的由政府收回土地使用權后公開出讓”的困境；地價計收方面也有大幅度的減免，降低了企業(yè)的資金壓力。

圖12 “臨時+長效”規(guī)劃許可機制

表1 分類銜接現(xiàn)行控規(guī)的適用情形

3.2 基于制度設計的策略建議

廣州的新政符合了前述制度設計的3個基本思路，但主要集中在國土層面，而針對城市更新與其他相關部門的實施機制尚在研究和制定中。因此，進一步提出以下策略建議。

3.2.1 優(yōu)化架構：放權強區(qū)，部門聯(lián)動

積極推進“放管服”改革，實現(xiàn)抓大放小、管理下沉。將區(qū)政府作為城市更新第一責任主體，加快項目推進落實。涉及融資地塊、全面改造、動用更新資金的項目由市更新局領導小組審定，其他項目由區(qū)政府審定。市更新局并會同國土規(guī)劃、住房建設等部門，將“微改造”相關審批事項全面下放到區(qū)政府。同時，以區(qū)政府牽頭，理順城市更新與工商、稅務、消防和衛(wèi)生等部門的審批聯(lián)動關系。

3.2.2 理順流程：建立“臨時+長效”機制

規(guī)劃作為“微改造”前置的審批環(huán)節(jié)，為后續(xù)相關行政審批提供依據(jù)。針對舊廠“微改造”項目，建議建立“臨時+長效”的規(guī)劃許可機制，明確涉及用地功能改變和建筑工程的審批辦法。在符合地區(qū)現(xiàn)行規(guī)劃和產業(yè)發(fā)展導向的政策底線下，為降低改造門檻、簡化行政程序、充分發(fā)揮市場積極性，采取建設用地和建設工程的“臨時”許可機制。以尊重權屬主體和現(xiàn)實功能需求為核心，先擱置各種矛盾，發(fā)展優(yōu)先產業(yè)。臨時性的試驗期后，城市更新會同國土規(guī)劃主管部門對項目的實施效果進行評估，效果良好的方可進入“長效”許可和正式確權環(huán)節(jié)（圖12）。

項目實現(xiàn)“優(yōu)勝劣汰”，分類銜接現(xiàn)行控規(guī)，避免對控規(guī)的反復修改，是更加嚴肅地尊重了法定規(guī)劃。①涉及融資地塊的或容積率增加的，應按照國土規(guī)劃部門的要求修改控規(guī)。②涉及非重大沖突的，對控規(guī)進行修改論證，強調連片成片。③涉及重大沖突的，不涉及近期建設的，允許其臨時使用；一旦列入儲備計劃或近期重點建設項目，應主動配合政府公益收儲。推進優(yōu)化更新控規(guī)調整流程。經廣州市城市規(guī)劃委員會下屬的城市更新委員會審議的片區(qū)（項目）控規(guī)方案可直接上報市政府，市政府批準后納入法定控規(guī)、面向實施，從而降低方案反復修改的風險，提高審批時效（表1）。

另外，其他部門應加強與城市更新的制度銜接。住建部門研究近年來危房修繕的成果經驗和存在問題，出臺專門的危房改造和建筑修繕工程技術標準，規(guī)范舊廠“微改造”的各項工程技術要求。工商、稅務部門應主動對接國土規(guī)劃部門的“臨時+長效”行政許可和產權登記制度，規(guī)范相應年限的商事登記和國稅、地稅登記制度。消防部門針對“微改造”項目，應以消防安全“整體性能評估”取代現(xiàn)行的“逐一條款審查”，解決辦理消防登記前置條件不足的問題。衛(wèi)生部門應加強舊廠“微改造”涉及餐飲、食品和醫(yī)療行業(yè)等經營場所和設備設施運行情況的檢查。

3.2.3 完善政策：獎懲并舉，全生命周期管理

轉變政策支持方式，實施“獎懲并舉”，形成“落后者出、優(yōu)勝者進”的評定機制。借鑒上海市產業(yè)用地“全生命周期管理”的思路，以土地出讓合同為抓手，建立舊廠“微改造”項目的用途管制、功能設置、業(yè)態(tài)布局和項目退出等機制。對于符合地區(qū)現(xiàn)行規(guī)劃和產業(yè)發(fā)展導向的舊廠“微改造”項目，政府應在政策底線之內主動放權，給予政策試驗期并防范系統(tǒng)性風險。對于試驗期后效果良好的項目，給予優(yōu)先納入控規(guī)調整計劃、減免地價計收、強化稅收優(yōu)化等獎勵，讓利市場。對于未在規(guī)定時間內達到預期效果的，實施項目退出機制；對造成消極影響的項目實施“追懲制”，給予取締。

4 結語

制度設計在破解舊廠“微改造”發(fā)展瓶頸中扮演著關鍵角色。制度設計的本質是圍繞具體工作任務，對組織架構、運作流程和相關政策的綜合部署；圍繞舊廠“微改造”，重點是處理好政府、市場與社會參與的關系。通過構建權責清晰、部門協(xié)同的行政架構，建立寬進嚴出、加強事中事后監(jiān)管的運作流程，完善守住底線、放權讓利的政策支撐；從而達到激勵市場力量的發(fā)揮和多元主體的參與，提高行政審批效率，保障改造的公平性與可實施性的作用。

國內不少城市已步入存量時代，基于廣州的實踐和探索，本文研究運用制度設計的分析框架和總體思路，剖析了舊廠“微改造”在行政架構、運作流程和支撐政策上的存在問題和制度演進，并提出相關策略建議。制度設計提供了一種新的研究思路，對于破解城市更新中各類實施機制問題，具有較強的理論研究價值和實踐推廣意義。

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Exploration on ‘Micro – transformation’ of Old Factory in Guangzhou Based on Institutional Design: A Case Study of International Unit Creative Park

Compared to comprehensive-transformation, micro-transformation provides a gradual connotation-enhancing mode of transformation, which is widely concerned. But micro-transformation of old factories is facing many institutional barriers. Based on the analysis framework of institutional design, this paper chooses the micro-transformation of old factory as the research object.According to the empirical analysis of International Unit Creative Park, it analyzes the elements and links of administrative structure,operation process and supporting policies which are not suitable for institutional design. Combining with the latest institutional evolution in Guangzhou, it is proposed to put forward effective strategy recommendations of the old factory micro-transformation in order to provide support for the institutional design in Guangzhou, and also to provide reference for the implementation institutional construction of urban renewal in other cities..

Guangzhou city | Old factory | Micro-transformation | Institutional design | International Unit Creative Park

1673-8985（2017）05-0045-06

TU981

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岑 迪廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院 區(qū)域規(guī)劃設計所工程師，碩士

吳 軍廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院 區(qū)域規(guī)劃設計所所長，高級工程師，碩士

黃慧明廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院總規(guī)劃師，教授級高級工程師，博士

周 敏廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院 區(qū)域規(guī)劃設計所高級工程師，碩士