楊毅棟 洪田芬 YANG Yidong, HONG Tianfen

城市雙修背景下杭州城市有機(jī)更新規(guī)劃體系構(gòu)建與實(shí)踐

楊毅棟 洪田芬 YANG Yidong, HONG Tianfen

當(dāng)前中國(guó)大城市較為成熟的有機(jī)更新模式，是以用地更新為核心、由規(guī)土合一的城市更新部門(mén)來(lái)推動(dòng)的。杭州尚未規(guī)土合一，但在城市建設(shè)和更新歷程的經(jīng)驗(yàn)積累中逐漸走出了一條多層次、多主體、多價(jià)值更新的新路徑，也成為了“城市雙修”的先行者。針對(duì)國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市尚未規(guī)土合一的現(xiàn)實(shí)，力求在整合杭州城市有機(jī)更新體系與實(shí)踐的基礎(chǔ)上形成一種更具現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、戰(zhàn)略思維和推廣意義的新模式，為其他城市的有機(jī)更新工作提供借鑒和參考，積極推動(dòng)中國(guó)城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

城市雙修 | 有機(jī)更新 | 轉(zhuǎn)型發(fā)展 | 杭州

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，要“嚴(yán)控增量，盤(pán)活存量”，“城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開(kāi)發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤(pán)活存量為主，不能再無(wú)節(jié)制擴(kuò)大建設(shè)用地”，即宣告中國(guó)城市建設(shè)，尤其是大城市、特大城市的建設(shè)發(fā)展，開(kāi)始從單純以增量擴(kuò)張為主向以存量?jī)?yōu)化更新為主的模式轉(zhuǎn)型?！俺鞘须p修”，即生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)，是存量規(guī)劃時(shí)代空間治理的新方法、城市更新的新模式。杭州依托天賦優(yōu)美的自然山水和厚重的歷史文化遺存，一直在積極地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)的探索實(shí)踐，是“城市雙修”的先行者，構(gòu)建了比較完整的城市有機(jī)更新規(guī)劃體系。

1 城市有機(jī)更新理論與模式

西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)舊區(qū)改造的理論研究經(jīng)歷3個(gè)階段：第一個(gè)階段是基于形體規(guī)劃思想的拆舊建新式改造階段，即在大規(guī)模清除重建的基礎(chǔ)上進(jìn)行的舊城重新規(guī)劃和建設(shè)；第二個(gè)階段是對(duì)上階段的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)進(jìn)行反思，進(jìn)入基于人本主義思想的局部整治改造階段，著重研究如何通過(guò)整治手段來(lái)改善復(fù)蘇城市中心區(qū)，重現(xiàn)活力；第三個(gè)階段是基于可持續(xù)發(fā)展理念的多目標(biāo)和諧更新階段，政府、市場(chǎng)和社區(qū)“三力合一”，維修、新建、改造3種更新手段并重，把投資從富裕地區(qū)引入舊城區(qū)的開(kāi)發(fā)與建設(shè)中。如英國(guó)自1980年頒布《地方政府、規(guī)劃和土地法案》后，城市更新政策逐步發(fā)展為以市場(chǎng)為主導(dǎo)、以引導(dǎo)私人投資為目的的社區(qū)規(guī)劃方式；荷蘭圍繞舊城中心區(qū)或邊緣區(qū)大量廢棄和退化的工業(yè)用地更新，重組整合區(qū)域功能，推動(dòng)城市綜合開(kāi)發(fā)，并且鼓勵(lì)建筑師參與設(shè)計(jì)來(lái)激發(fā)城市活力；法國(guó)則是公私合營(yíng)成立一個(gè)舊城改造的專(zhuān)業(yè)化投資公司，依靠私人投資和公共部門(mén)決策共同推動(dòng)城市更新。這些都是這一階段城市更新的實(shí)踐。

從中國(guó)大城市現(xiàn)階段的有機(jī)更新實(shí)踐來(lái)看，基本體現(xiàn)第三階段更新的特點(diǎn)：即以保持政府公益、市民權(quán)益、市場(chǎng)利益的博弈平衡為準(zhǔn)則，采用漸進(jìn)式的插入置換手法，以點(diǎn)狀、塊狀更新帶動(dòng)片區(qū)整體更新。國(guó)內(nèi)城市比較成熟的更新體系主要有兩種模式：一是以廣州、上海為代表的用地分類(lèi)更新模式，如廣州2009年即提出基于舊廠、舊村和舊城的“三舊”的城市更新，上海目前的城市更新也集中于舊區(qū)改造、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型和城中村改造3種類(lèi)型；二是以深圳為代表的策略分類(lèi)更新模式，依據(jù)更新力度分為綜合整治、功能改變和拆除重建3種形式，以城市更新單元來(lái)明確某一區(qū)塊的具體運(yùn)作方式。深圳也是最早出臺(tái)城市更新相關(guān)政策法律的國(guó)內(nèi)城市，堅(jiān)持從2009年以來(lái)以《深圳市城市更新辦法》為核心的法制化管控思路。從實(shí)施層面來(lái)看，首先需要在規(guī)土局下設(shè)有專(zhuān)門(mén)主管城市更新的部門(mén)，以審批管控的方式來(lái)操作實(shí)施。而國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市尚未規(guī)土合一，不具備設(shè)置專(zhuān)業(yè)部門(mén)管理推進(jìn)的條件，難以復(fù)制這些城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。相比而言，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，杭州走的是一條多層次、多主體、多價(jià)值更新的創(chuàng)新路徑，可以為其他城市的有機(jī)更新工作提供更多借鑒和參考。

2 杭州城市有機(jī)更新歷程與實(shí)踐總結(jié)

改革開(kāi)放后杭州城市的建設(shè)和更新歷程，走過(guò)了一條世界“城市更新三階段”教科書(shū)式的范本道路，在新時(shí)期同樣成為了以“城市雙修”為導(dǎo)向的城市有機(jī)更新的踐行者，以更新模式的轉(zhuǎn)變引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2.1 舊城改造階段（1978—1999年）：大規(guī)模清除重建

1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后，杭州集中了大量財(cái)力用于舊城改造，啟動(dòng)了中東河改造工程、慶春路改造工程、延安新村改造等城市建設(shè)大項(xiàng)目，部分舊城區(qū)人口被疏散到近郊新建的小區(qū)。杭州老城區(qū)大規(guī)模拆遷，以古蕩、朝暉、采荷、大關(guān)、景芳等10余個(gè)小區(qū)的建設(shè)為序幕，新城區(qū)逐步建立。

1990年代初期，杭州市政府提出了2000年前全面完成舊城改造的目標(biāo)。由于以舊區(qū)更新改造、改善居民的生活居住條件、提升城市整體形象的指導(dǎo)思想相對(duì)單一，尚未對(duì)老城區(qū)的歷史文化遺存保護(hù)有足夠的重視，這階段的舊城改造對(duì)歷史文化遺產(chǎn)造成較大破壞。如在清泰街道路拓寬過(guò)程中，有相當(dāng)歷史文化價(jià)值的薦橋洋樓被拆除，中東河邊成片歷史城區(qū)被拆除等。

2.2 局部改善階段（1999—2013年）：遺產(chǎn)保護(hù)帶動(dòng)小規(guī)模更新改造

1999年以后，杭州主要針對(duì)六七十年代甚至更早時(shí)期建設(shè)的老舊小區(qū)進(jìn)行房屋、道路、基礎(chǔ)設(shè)施、物業(yè)管理的改善，相繼開(kāi)展了背街小巷改善、危舊房改善、庭院改善、物業(yè)管理改善等綜合改造工程，提高了公共設(shè)施服務(wù)水平，改善了居住環(huán)境，提升了城市形象，已形成較為成熟的模式和機(jī)制。

這一時(shí)期，杭州市政府以危舊房改造工程為抓手，以1999年10月通過(guò)居民外遷全面保護(hù)清河坊歷史文化街區(qū)為契機(jī)，實(shí)施了大量的歷史文化街區(qū)（地段）的保護(hù)和更新整治工程。自2005年的小河直街歷史文化街區(qū)保護(hù)工程開(kāi)始，實(shí)行居民的“鼓勵(lì)外遷、允許自?！闭?，探索政府、市場(chǎng)、居民等多方共同參與的保護(hù)模式，在之后的五柳巷、拱宸橋西、留下、中山路等歷史街區(qū)的保護(hù)實(shí)施中，該政策得以延續(xù)和發(fā)展。在歷史文化名城保護(hù)理念提升的引導(dǎo)下，強(qiáng)調(diào)以遺產(chǎn)保護(hù)帶動(dòng)城市的更新改造，提升區(qū)域發(fā)展價(jià)值。

以橋西歷史街區(qū)為例，政府在更新改造中起著關(guān)鍵性的主導(dǎo)作用，以避免純市場(chǎng)化運(yùn)作的短期行為對(duì)街區(qū)最有價(jià)值的歷史風(fēng)貌產(chǎn)生損壞。具體做法是由政府出資，動(dòng)員住戶全部搬遷，住戶配合自愿回遷，最大程度地保留地方原有的“老街小巷”文脈與居民關(guān)系。在對(duì)橋西歷史街區(qū)的功能利用方面，形成圈層式的保護(hù)利用結(jié)構(gòu)：核心內(nèi)圈層功能以城市公共服務(wù)為主，對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)建筑進(jìn)行功能置換，建設(shè)中國(guó)傘博物館、扇博物館、刀剪劍博物館等一系列博物館群，留存人文氣息，突出公益性；中間圈層為商業(yè)圈層，即以工業(yè)遺產(chǎn)為核心，形成商業(yè)綜合體、商業(yè)街區(qū)，提升周邊城市區(qū)域土地價(jià)值，如以運(yùn)河船廠為核心，打造以影視文化為主題，集主題餐飲、IP體驗(yàn)店、時(shí)尚互動(dòng)體驗(yàn)區(qū)為一體的商業(yè)綜合體運(yùn)河七區(qū)；外圈層即產(chǎn)業(yè)圈層，以歷史街區(qū)周邊地區(qū)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，塑造特色業(yè)態(tài)品牌（中醫(yī)養(yǎng)生集聚區(qū)），帶動(dòng)更大范圍的都市產(chǎn)業(yè)提升（圖1）。

2.3 城市雙修階段（2013年至今）: 目標(biāo)多模式和諧更新

2012年黨的十八大提出“建設(shè)美麗中國(guó)”后，杭州以獨(dú)特魅力、別樣精彩的世界名城為發(fā)展目標(biāo)，大力推進(jìn)城市國(guó)際化，以《“美麗杭州”行動(dòng)規(guī)劃》為指引，以城市更新和環(huán)境整治提升為抓手，與城市功能完善、城市產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、城市風(fēng)貌特色塑造、公共服務(wù)設(shè)施完善、人民生活品質(zhì)提高、文化傳承和生態(tài)環(huán)境修復(fù)的多目標(biāo)相結(jié)合，奠定城市“雙修”的總體格局，努力“成為美麗中國(guó)建設(shè)的樣本”。

在更新實(shí)踐上，實(shí)行點(diǎn)狀更新、分類(lèi)更新和分區(qū)更新等多種更新模式：點(diǎn)狀更新如單一舊住宅區(qū)、舊廠房的改造；分類(lèi)更新如城村改造行動(dòng)，以某一類(lèi)別的城市空間改造為抓手，帶動(dòng)周邊區(qū)域的整體提升；分區(qū)更新如城北地區(qū)更新改造，以具有相似歷史特征為劃定更新范圍的依據(jù)，針對(duì)整個(gè)大區(qū)域進(jìn)行內(nèi)部空間優(yōu)化。在更新規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程中，遵循“城市雙修”的工作方針：即盡量避免大拆大建，既要保護(hù)原有肌理，又允許建設(shè)發(fā)生，新舊巧妙融合。以更新和織補(bǔ)的理念和方法，來(lái)修補(bǔ)城市空間和功能設(shè)施，修復(fù)城市生態(tài)環(huán)境，提升城市空間品質(zhì)。

（1）點(diǎn)狀更新——以莫邪塘社區(qū)改造為例

莫邪塘社區(qū)是杭州一處被包圍在棚鋪、老工業(yè)廠房中的多層社區(qū)，由于環(huán)境不佳配套不足，年輕人逐步離去，社區(qū)活力漸失。規(guī)劃將莫邪塘社區(qū)劃分為內(nèi)部修補(bǔ)區(qū)和外圍更新區(qū)：內(nèi)部修補(bǔ)區(qū)現(xiàn)狀主要為多層住宅，沒(méi)有社區(qū)中心，社宅前后綠地全部被停車(chē)所侵占；外圍更新區(qū)是與區(qū)域發(fā)展定位不符的低端市場(chǎng)、工業(yè)以及夾雜其中的零散住宅。莫邪塘社區(qū)城市修補(bǔ)的本質(zhì)是新老融合與新老互補(bǔ)，外圍更新區(qū)用以補(bǔ)足莫邪塘社區(qū)的自主改造難以配建的設(shè)施，并吸引年輕人融入這個(gè)逐漸老齡化的社區(qū)；內(nèi)部修補(bǔ)區(qū)通過(guò)城市修繕與更新，復(fù)興杭州老里弄文化、生活氛圍，感染新生產(chǎn)業(yè)和新建空間，讓這里擁有社區(qū)凝聚力與吸引力。規(guī)劃在具體更新策略上包括道路修補(bǔ)、開(kāi)放空間修補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)修補(bǔ)、配套設(shè)施修補(bǔ)等。增加步行通道，并形成小而密的街道系統(tǒng)，成為一個(gè)步行優(yōu)先地區(qū)；重視小場(chǎng)所、小空間和街道空間設(shè)計(jì)，讓微空間成為社區(qū)日常交流的公共核心；補(bǔ)充商業(yè)、文化、社區(qū)配套和就業(yè)空間；形成新的社區(qū)公共服務(wù)核心，一站式提供社區(qū)文教體衛(wèi)、養(yǎng)老與社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)，通過(guò)居住區(qū)與商務(wù)樓錯(cuò)峰停車(chē)等策略，柔性解決社區(qū)停車(chē)問(wèn)題（圖2）。

（2）分類(lèi)更新——以城中村改造為例

杭州的城中村大多位于城市重要發(fā)展地區(qū)，城中村風(fēng)貌影響城市發(fā)展的整體面貌。2016年杭州市展開(kāi)主城區(qū)城中村改造5年攻堅(jiān)行動(dòng)，將杭州未改造的178個(gè)城中村分為拆除重建、綜合整治、拆整結(jié)合3種模式，其中拆除重建型城中村占77%?？傮w而言，這是一次以類(lèi)型更新為手段的大規(guī)模城市拆除重建行動(dòng)。通過(guò)城中村改造，挖掘出70.6 km2的存量用地，這些用地近半位于軌道交通站點(diǎn)800 m覆蓋范圍內(nèi)。其中1/3的存量用地再開(kāi)發(fā)用以落實(shí)“三公”用地（公共設(shè)施、公用市政設(shè)施、公共空間），提升了杭州城市形象和城市服務(wù)水平（圖3-圖4）。

圖1 橋西歷史街區(qū)的圈層式更新結(jié)構(gòu)

圖2 莫邪塘社區(qū)城市修補(bǔ)的界限分區(qū)

圖3 城中村改造涉及的城市重點(diǎn)地區(qū)、軌道交通站點(diǎn)800 m覆蓋范圍

圖4 白沙泉城中村改造

圖5 城北地區(qū)更新治理空間分類(lèi)

（3）分區(qū)更新——以城北地區(qū)空間優(yōu)化為例

圖6 杭州城市有機(jī)更新體系

圖7 更新改造彈性指標(biāo)選取表

城北地區(qū)是運(yùn)河文化的起源地，同時(shí)也是現(xiàn)代城市傳統(tǒng)工業(yè)化地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域，覆蓋135.5 km2。城北地區(qū)土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度只有主城區(qū)平均水平的1/3，是城市重要的潛力空間。規(guī)劃將城北地區(qū)的城市空間分為基礎(chǔ)空間、積極空間、問(wèn)題空間、低成本空間4種類(lèi)型，不同空間采取不同治理手段，在延續(xù)整體空間肌理的基礎(chǔ)上提升地區(qū)發(fā)展價(jià)值（圖5）。

對(duì)山水生態(tài)空間和基礎(chǔ)設(shè)施廊道等基礎(chǔ)空間，進(jìn)行保障控制和局部地區(qū)的特色塑造；對(duì)產(chǎn)業(yè)空間和公共設(shè)施、公共空間等積極空間，以環(huán)境和空間誘導(dǎo)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)公共設(shè)施、公共空間進(jìn)行完善和功能提升，強(qiáng)化對(duì)周邊區(qū)域的服務(wù)能力；對(duì)低價(jià)值、高影響的產(chǎn)業(yè)空間和設(shè)施嚴(yán)重缺乏空間等問(wèn)題空間，盡快轉(zhuǎn)型升級(jí)，充實(shí)新的城市功能，完善配套，轉(zhuǎn)化為積極空間。此外，適度保護(hù)和創(chuàng)新利用城北地區(qū)的舊廠房，整治保留的城中村等低成本空間，建立有利于小微企業(yè)的集聚環(huán)境，加快創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和智慧產(chǎn)業(yè)的培育。

3 杭州“城市雙修”背景下的規(guī)劃體系構(gòu)建

3.1 總規(guī)引領(lǐng)層面

杭州市在城市總體規(guī)劃中列出專(zhuān)門(mén)章節(jié)，對(duì)城市更新提出了規(guī)劃指導(dǎo)意見(jiàn)，作為杭州“城市雙修”工作的總綱領(lǐng)?！逗贾菔谐鞘锌傮w規(guī)劃》中指出，杭州現(xiàn)階段的更新重點(diǎn)是在歷史文化遺存保護(hù)和延續(xù)下的棚戶區(qū)和城中村改造，并提出了具體的實(shí)施策略。在總規(guī)引領(lǐng)下，杭州以生態(tài)和城市為兩大更新對(duì)象，制定了一系列專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃來(lái)引導(dǎo)實(shí)施。

3.2 專(zhuān)項(xiàng)指導(dǎo)層面

在生態(tài)修復(fù)方面，包含生態(tài)格局修復(fù)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)和生態(tài)景觀修復(fù)3個(gè)層次空間的更新修復(fù)：通過(guò)《杭州市城市總體規(guī)劃》，開(kāi)發(fā)邊界實(shí)施規(guī)劃，劃定開(kāi)發(fā)邊界，提出具體實(shí)施方法，引導(dǎo)生態(tài)格局的保護(hù)和修復(fù)；編制防洪排澇規(guī)劃、河道整治規(guī)劃、治堵規(guī)劃、固廢綜合處理規(guī)劃等一系列專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，推動(dòng)水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境等生態(tài)環(huán)境修復(fù)；編制“四邊三化”專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，引導(dǎo)生態(tài)景觀修復(fù)等。

在城市修補(bǔ)方面，主要是歷史文化街區(qū)、城中村、城中廠、舊住宅區(qū)、微空間和小城鎮(zhèn)6種不同城市空間的更新改造，均遵循因地制宜，保護(hù)、利用、整治、改造多手段綜合平衡的方針：歷史文化街區(qū)有專(zhuān)門(mén)的街區(qū)保護(hù)規(guī)劃；城中村改造有《杭州市區(qū)城中村改造規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則》引領(lǐng)規(guī)劃實(shí)施；城中廠分為工業(yè)遺產(chǎn)和工業(yè)園區(qū)兩大類(lèi)型，針對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)編制了保護(hù)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，針對(duì)工業(yè)園區(qū)則編制工業(yè)園區(qū)提升改造規(guī)劃；在城市舊住宅區(qū)改造方面，編制了棚戶區(qū)改造、危舊房治理等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃；針對(duì)城市“微空間”的更新改造，制定了《杭州市環(huán)境提升與交通保障實(shí)施導(dǎo)則》；以小城鎮(zhèn)綜合整治規(guī)劃為引領(lǐng)，將 “城市更新”的內(nèi)涵延伸到 “城鎮(zhèn)更新”。

3.3 詳規(guī)實(shí)施層面

專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃里針對(duì)城市不同類(lèi)型空間的規(guī)劃策略，最終還是落實(shí)到地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃中指導(dǎo)實(shí)施。如城中村改造，在《杭州市區(qū)城中村改造規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則》的基礎(chǔ)上，區(qū)級(jí)層面制定“一區(qū)一規(guī)劃”，一方面為區(qū)內(nèi)各村改造提供思路，另一方面作為市級(jí)部門(mén)監(jiān)督考核的依據(jù)；村級(jí)層面，面向工程建設(shè)，編制“一村一規(guī)劃”。而歷史街區(qū)保護(hù)規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)提升改造規(guī)劃等，也要落實(shí)到控規(guī)調(diào)整中予以實(shí)施。此外，由分區(qū)為主體編制重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)，深化城市更新中對(duì)城市生態(tài)、建筑形態(tài)、景觀風(fēng)貌的細(xì)節(jié)要求（圖6）。

3.4 政策推動(dòng)層面

杭州目前的有機(jī)更新政策同樣集中于分類(lèi)的政策引導(dǎo)。如涉及內(nèi)容比較多的城市產(chǎn)業(yè)用地的更新政策、城中村改造規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則、工業(yè)遺產(chǎn)建筑保護(hù)規(guī)劃管理規(guī)定等，全市性針對(duì)城市有機(jī)更新全面系統(tǒng)的政策法規(guī)尚未推出。杭州在產(chǎn)業(yè)用地更新政策上有較大創(chuàng)新，《杭州市推進(jìn)“空間換地”實(shí)施“畝產(chǎn)倍增”規(guī)劃管理意見(jiàn)》等創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)政策即提出以容積率指標(biāo)提升倒逼轉(zhuǎn)型的思路：一般工業(yè)用地出讓時(shí)約定容積率1.2—2.4，工業(yè)用地（標(biāo)準(zhǔn)廠房）出讓時(shí)約定容積率1.8—2.0，創(chuàng)新型工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地出讓時(shí)約定容積率2.0—4.0。規(guī)劃創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地在區(qū)域交通、市政承載力能夠負(fù)荷的基礎(chǔ)上可以提升容積率，功能也可以應(yīng)對(duì)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特征相應(yīng)改變。以現(xiàn)狀不同類(lèi)型產(chǎn)業(yè)用地的容積率提升帶動(dòng)存量空間改造、節(jié)地挖潛，充分提高用地效率（圖7）。

4 杭州城市有機(jī)更新規(guī)劃體系存在問(wèn)題與優(yōu)化思考

4.1 內(nèi)涵優(yōu)化

從現(xiàn)行杭州城市更新規(guī)劃體系來(lái)看，更強(qiáng)調(diào)工作效能而相對(duì)忽視對(duì)上階段城市工作成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和批判繼承，在城市更新的內(nèi)涵上少有深化與突破。如名城保護(hù)還相對(duì)局限于文化遺產(chǎn)的修復(fù)，而對(duì)文化認(rèn)知的傳承較少；危舊房改造依然以點(diǎn)狀的修繕為主，還缺乏對(duì)以點(diǎn)帶面推動(dòng)城市更新的模式的研究。杭州應(yīng)當(dāng)對(duì)城市更新進(jìn)行從個(gè)體到整體、物質(zhì)到文化的內(nèi)涵進(jìn)行深化研究，豐富和擴(kuò)大城市更新的理論基礎(chǔ)。

4.2 手段優(yōu)化

在更新手段的選擇上，杭州需要更加慎重。一方面在G20杭州峰會(huì)、2022年亞運(yùn)會(huì)等一系列城市國(guó)際化大事件助推下，杭州需要采取拆除重建的方式來(lái)嵌入更高級(jí)別的城市功能；另一方面，隨著杭州人口增長(zhǎng)和用地?cái)U(kuò)張，大型制造業(yè)外溢搬遷和產(chǎn)業(yè)提升轉(zhuǎn)型，非核心功能的外遷成為城市更新的內(nèi)生動(dòng)力?？傮w而言，杭州城市建設(shè)將迎來(lái)新一輪的高潮，拆除重建的經(jīng)濟(jì)效益逐漸高于維修改善更新的純成本支出。采取什么樣的更新手段，才能在空間更新的同時(shí)做好社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化體系的修復(fù)與更新，延續(xù)城市文化傳承，展現(xiàn)獨(dú)特韻味，是新時(shí)期杭州城市更新面對(duì)的核心問(wèn)題。杭州如何把握“大更新”和“微更新”之間的尺度選擇，也有待于進(jìn)一步深化。

4.3 保障優(yōu)化

杭州對(duì)重要的分類(lèi)工作，如G20杭州峰會(huì)的整體提升、城中村改造、歷史文化街區(qū)保護(hù)更新、運(yùn)河綜合保護(hù)等，都設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，以多主體來(lái)推動(dòng)多類(lèi)型的更新。但統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地、財(cái)稅、商貿(mào)、規(guī)劃、房管等多部門(mén)，推動(dòng)全市性城市更新工作的體制機(jī)制有待建立，在城市更新的過(guò)程中主要依靠多部門(mén)合作推動(dòng)實(shí)施，導(dǎo)致實(shí)施效率不夠高。一方面應(yīng)當(dāng)推動(dòng)規(guī)土合一的城市更新機(jī)構(gòu)的建立，另一方面應(yīng)完善政策覆蓋，把握容量、功能和產(chǎn)權(quán)的“更新三要素”，推出相應(yīng)政策以促進(jìn)政府、市場(chǎng)和社區(qū)的“三力合一”來(lái)驅(qū)動(dòng)更新。

5 結(jié)語(yǔ)

從城市更新的廣度來(lái)看，杭州市的“城市雙修”工作基本上實(shí)現(xiàn)了空間層面和類(lèi)型層面的全覆蓋，更新的內(nèi)容和類(lèi)型不斷完善、愈加精細(xì)化；從城市更新的深度來(lái)看，杭州以分類(lèi)更新為主要手段，重視宏觀層面的指導(dǎo)和微觀層面的措施相結(jié)合；從城市更新的力度來(lái)看，杭州出臺(tái)了一些城市更新的相關(guān)政策措施，設(shè)立了一些專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，以多主體來(lái)推動(dòng)更新工作；從城市更新的目標(biāo)上看，城市更新與城市功能完善、城市產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、城市風(fēng)貌特色塑造、公共服務(wù)設(shè)施完善、人民生活品質(zhì)提高、文化傳承和生態(tài)環(huán)境修復(fù)的多目標(biāo)相結(jié)合，積極推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。

總體而言，杭州城市有機(jī)更新的規(guī)劃體系與實(shí)踐體現(xiàn)了多層次、多主體、多價(jià)值的特點(diǎn)。當(dāng)然，城市有機(jī)更新工作涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃建設(shè)、政策制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置、城市治理等方方面面，尚有待于進(jìn)一步的探索和實(shí)踐。

References

[1]唐燕. 城市更新制度的轉(zhuǎn)型發(fā)展——廣州、深圳、上海三地比較[Z]. 2017.TANG Yan. The transformation and development of urban renewal system: comparison of Guangzhou, Shenzhen and Shanghai[Z]. 2017.

[2]杭州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院. 杭州市城中村改造技術(shù)導(dǎo)則[Z]. 2016.Hangzhou Urban Planning and Design Institute.Technical guidelines for urban village renovation in Hangzhou[Z]. 2016.

[3]張曦. 杭州市拱宸橋橋西歷史街區(qū)保護(hù)與更新研究[D]. 杭州：浙江大學(xué)，2013：34-35.ZHANG Xi. Preservation and renewal of the historic district west of the city of Hangzhou Gongchenqiao[D]. Hangzhou: Zhejiang University, 2013: 34-35.

[4]杭州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院. 杭州市城北地區(qū)空間優(yōu)化行動(dòng)規(guī)劃[Z]. 2016.Hangzhou Urban Planning and Design Institute.Hangzhou city north area spatial optimization action plan[Z]. 2016.

[5]杭州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院. 杭州上城區(qū)電子機(jī)械工業(yè)功能區(qū)更新改造規(guī)劃[Z]. 2017.Hangzhou Urban Planning and Design Institute.Planning and upgrading of function zone of electronic machinery industry in Shangcheng District of Hangzhou [Z]. 2017.

[6]杭州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院. 杭州市上城區(qū)望江地區(qū)城市設(shè)計(jì)[Z]. 2016.Hangzhou Urban Planning and Design Institute.Urban design of Wangjiang District, Hangzhou City[Z]. 2016.

[7]杭州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院. 杭州市環(huán)境提升與交通保障實(shí)施導(dǎo)則[Z]. 2016.Hangzhou Urban Planning and Design Institute.Hangzhou environmental improvement and traffic support implementation guidelines[Z]. 2016.

Planning System and Practice of Urban Organic Renewal in Hangzhou under the Background of City Double Repair

At present, the organic renewal model of Chinese cities is driven by the urban renewal department. In the process of urban construction and renewal, Hangzhou has gradually stepped out of a new path of multi-level, multi subject and multi value renewal,and has become the forerunner of ‘city double repair’. Based on the integration of city organic renewal system and practice,Hangzhou strives to form a new model with more realistic basis, strategic thinking and promotion significance, and provides reference for other domestic cities' organic renewal work, and actively promotes the transformation of Chinese cities.

City double repair | Organic renewal | Transformation | Hangzhou

1673-8985（2017）05-0035-05

TU981

A

楊毅棟杭州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總工程師，教授級(jí)高級(jí)工程師

洪田芬杭州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院高級(jí)工程師，碩士