李志剛

摘 要：土地開發(fā)整理，是當(dāng)前我們國家關(guān)于耕地的一項(xiàng)重大惠民政策，該政策在實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和組合，不斷提升土地利用率，改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮著重要作用和意義。當(dāng)前國家制定和出臺(tái)了一系列土地開發(fā)整理政策，但是在實(shí)際實(shí)施過程中還存在很多阻力和難題，制約了土地開發(fā)整體工作的有序順暢開展，因此急需結(jié)合當(dāng)前我國土地開發(fā)整理的現(xiàn)狀找出存在的問題，并盡快完善和解決。本文對(duì)我國土地開發(fā)整理的基本特征和存在的問題進(jìn)行了全面分析和論述，提出了具體的解決對(duì)策，并從土地整理對(duì)生態(tài)的服務(wù)價(jià)值和農(nóng)村土地整理與扶貧的協(xié)調(diào)發(fā)展兩個(gè)方面進(jìn)行了深層次論述，以期為相關(guān)理論研究和實(shí)踐提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：土地開發(fā)整理；基本特征；問題；對(duì)策；農(nóng)村土地整理；扶貧

實(shí)施土地開發(fā)整理政策，是實(shí)現(xiàn)建筑占用耕地與補(bǔ)充耕地之間的均衡發(fā)展，改善土地利用現(xiàn)狀，提升土地利用價(jià)值，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步的重要舉措，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、促進(jìn)城市化進(jìn)程深入推進(jìn)的必要手段，是一項(xiàng)利民惠民的具體方式，所以要高度重視土地開發(fā)整理工作，結(jié)合不同的地區(qū)實(shí)際，實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)利用與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的平衡，按照科學(xué)規(guī)劃、循序推進(jìn)、因地制宜的原則，保障土地開發(fā)整理的效果。

一、土地整理儲(chǔ)備的必要性

近年來，為了實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用、提升土地利用率，確保耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，國家出臺(tái)相關(guān)政策，在全國范圍內(nèi)開展了以土地平整、農(nóng)田整合、溝渠道路擴(kuò)建完善、村莊設(shè)施更新、荒地開發(fā)利用等多種形式為主的土地開發(fā)整理工作，并取得了較大成效。開展土地整理儲(chǔ)備是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)，是必要的，也是急需開展的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。

1.開展土地整理儲(chǔ)備，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)之路

土地整理儲(chǔ)備是人類在土地開發(fā)和利用過程中對(duì)土地進(jìn)行重新分配、再建設(shè)和利用的過程，從我們國家土地發(fā)展改革歷程中可以看到，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化與土地整理具有緊密的聯(lián)系，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，城市建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大、工業(yè)化進(jìn)程深入推進(jìn)，在整個(gè)推進(jìn)和發(fā)展過程中就會(huì)影響土地使用的規(guī)模，導(dǎo)致可用的土地資源規(guī)模越來越少，土地質(zhì)量越來越差，開發(fā)程度越來越高，這樣難免會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然環(huán)境造成一定的破壞和影響。為了維護(hù)土地資源的可持續(xù)利用，更好地保護(hù)土地資源，國家提出了要保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求，從而更好地解決當(dāng)前土地開發(fā)要求不斷增加和現(xiàn)有可利用土地資源越來越緊張的矛盾。因此必須要依靠土地整理儲(chǔ)備手段來處理兩者之間的平衡?？梢哉f土地整理儲(chǔ)備是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)之路。

2.開展土地整理儲(chǔ)備，是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的有效舉措

實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡是國家當(dāng)前保護(hù)耕地的重要指示和基本要求，是為了更好地保護(hù)現(xiàn)有的耕地規(guī)模不被減少，耕地環(huán)境少受破壞。當(dāng)前人口不斷增長(zhǎng)，尤其是國家推行二胎政策、老齡化現(xiàn)象日益凸顯等，使人均耕地面積越來越少，所以不能為了過度地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而破壞可利用的耕地，加上受到自然災(zāi)害影響、生態(tài)退耕等因素影響，可利用的土地少之又少，國家對(duì)于非法利用和開發(fā)土地相關(guān)的監(jiān)管措施不力，很難推行下去，所以必須要從多渠道保護(hù)現(xiàn)有可利用土地， 并做好補(bǔ)充耕地管理，從而實(shí)現(xiàn)土地整理、土地開發(fā)、土地復(fù)墾等多種有力政策和局面。可見加強(qiáng)土地整理儲(chǔ)備，是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的重要手段。

3.開展土地整理儲(chǔ)備，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程深入推進(jìn)的重要途徑

當(dāng)前國家對(duì)“三農(nóng)”問題高度重視，大力扶持農(nóng)村建設(shè)，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，想要鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，就要在土地利用和開發(fā)方面不斷創(chuàng)新和探索，實(shí)施土地儲(chǔ)備整理，是當(dāng)前解決農(nóng)村非建設(shè)用地用地資源利用率不高，改變低產(chǎn)低收的落后面貌重大舉措，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)治久安和繁榮發(fā)展。

4.開展土地整理儲(chǔ)備，是促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要突破口

當(dāng)前各省市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，想要全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，就要從基礎(chǔ)做起，提升農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)水平，通過開展土地整理儲(chǔ)備，能夠?qū)Υ迩f現(xiàn)狀進(jìn)行分析，整合村落、集結(jié)資源、調(diào)整耕地面積，既能改善農(nóng)村居住環(huán)境，也有利于促進(jìn)農(nóng)村精神文化建設(shè)和物質(zhì)文化建設(shè)水平的不斷提升，從而增強(qiáng)農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，更好地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)。

5.開展土地整理儲(chǔ)備，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方式

通過進(jìn)行土地整理，能夠?qū)ν恋刭Y源進(jìn)行合理規(guī)劃，提升土地資源利用率，擴(kuò)大土地生產(chǎn)規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入，從而變廢為寶，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)開發(fā)和利用，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和進(jìn)步，帶動(dòng)更多的農(nóng)民致富。

二、土地整理中存在的問題及解決方法

1.存在的問題分析

當(dāng)前在土地開發(fā)整理過程中還存在很多的困難和阻力，具體問題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）項(xiàng)目立項(xiàng)關(guān)注多，具體實(shí)施關(guān)注少?？梢钥吹胶芏嗍∈卸挤浅Ｖ匾曂恋亻_發(fā)整理工作，積極響應(yīng)國家政策，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際開展土地整理項(xiàng)目立項(xiàng)，積極協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)的規(guī)劃、國土、水利、統(tǒng)計(jì)等部門對(duì)土地利用現(xiàn)狀和整體情況進(jìn)行調(diào)研、摸底、排查，前期立項(xiàng)工作準(zhǔn)備充分，對(duì)土地整體規(guī)模和現(xiàn)狀等詳細(xì)情況全面了解和掌握，希望順利完成項(xiàng)目立項(xiàng)審批，爭(zhēng)取國家政策支持。但是在具體項(xiàng)目立項(xiàng)審批通過之后，對(duì)具體實(shí)施階段的關(guān)注程度不夠，因?yàn)榫唧w實(shí)施過程中需要面臨很多的協(xié)調(diào)、拆遷、補(bǔ)償、設(shè)計(jì)變更溝通等問題，一方面希望爭(zhēng)取更多的資金，另一方面希望少投入精力盡快完成整個(gè)項(xiàng)目，但沒有具體情況進(jìn)行全面落實(shí)，從而導(dǎo)致進(jìn)展緩慢，影響了推進(jìn)進(jìn)程。

（2）考核評(píng)價(jià)體系不完善、不科學(xué)。對(duì)于土地開發(fā)整理工作，國家的初衷是提升土地資源利用率，確保土地資源的可持續(xù)利用和發(fā)展，所以需要處理好經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益發(fā)展之間的平衡，但是對(duì)于各省土地開發(fā)整理工作的評(píng)價(jià)體系不科學(xué)，過于重視土地耕地的數(shù)量考核，對(duì)于土地開發(fā)整理的質(zhì)量沒有有效的評(píng)價(jià)方式來進(jìn)行考核，所以就會(huì)造成過于重視開發(fā)數(shù)量而忽視質(zhì)量提升和生態(tài)環(huán)境改善等方面的問題，以此影響了土地開發(fā)整理工作成效，違背了土地開發(fā)整理的基本要求和原則。endprint

（3）土地開發(fā)整理工作管理不深入、監(jiān)管不到位。土地開發(fā)整理是土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容之一，土地開發(fā)整理的成效直接影響到土地資源利用率，決定土地管理的成敗，該工作涉及到很多部門，多個(gè)層級(jí)，需要加強(qiáng)溝通，但是在實(shí)際操作過程中存在很多的溝通不暢，影響辦事效率，在管理方式上，組織機(jī)構(gòu)不完善，人員配置不科學(xué)，人員素質(zhì)技能無法滿足工作要求，加上責(zé)任落實(shí)不到位、管理手段單一、監(jiān)管不嚴(yán)等，造成該項(xiàng)工作進(jìn)程緩慢、資金利用不到位等情況。

2.提高土地開發(fā)整理工作水平的具體措施

（1）提高整體規(guī)劃水平。土地開發(fā)和整理工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，因此要結(jié)合國家政策要求，做好整體規(guī)劃，將所有可能影響的因素考慮全面，制定具體的行動(dòng)方案，明確部門職責(zé)和具體分目標(biāo)，分步實(shí)施，從而保證土地開發(fā)整理工作有序推進(jìn)。

（2）依靠科技創(chuàng)新手段，提高土地開發(fā)整理工作效率。在進(jìn)行土地開發(fā)過程中需要對(duì)土地現(xiàn)狀進(jìn)行摸底，為了提升工作效率，可以借助現(xiàn)代化計(jì)算機(jī)技術(shù)等手段，進(jìn)行信息采集、整理、設(shè)計(jì)和分析，從而提高調(diào)研效率。同時(shí)在具體項(xiàng)目實(shí)施過程中也可以運(yùn)用新的科學(xué)技術(shù)提高管理效率和協(xié)調(diào)效能。

（3）探索多元化的投資方式。當(dāng)前土地開發(fā)整理的資金來源主要是依靠國家扶持，但是隨著土地開發(fā)整理規(guī)模的不斷擴(kuò)大，人口不斷增多，必須要探究多元化投資模式，吸引社會(huì)投資、國際資金、財(cái)政信用機(jī)構(gòu)融資等多種方式，從而為土地開發(fā)整理工作的有序推進(jìn)提供資金保障和支撐。

（4）加強(qiáng)管理和監(jiān)督。國家對(duì)于土地開發(fā)整理都有明確的政策規(guī)定和法律法規(guī)要求，所以在實(shí)施過程中要加強(qiáng)管理和監(jiān)督，必須嚴(yán)格按照政策要求，從規(guī)劃編制、制定方案和具體政策、資金籌集、組織實(shí)施等方面都要嚴(yán)格按照流程進(jìn)行管理，同時(shí)要加強(qiáng)資金?？顚Ｓ脤彶榱Χ?，嚴(yán)查不作為、慢作為等現(xiàn)象，同時(shí)對(duì)于推進(jìn)過程中遇到的困難和阻力建立順暢的建議渠道，及時(shí)解決推進(jìn)過程中遇到的各種問題，對(duì)于項(xiàng)目開發(fā)和實(shí)施，每一個(gè)環(huán)節(jié)都要加強(qiáng)檢查、驗(yàn)收，從而全面保證推進(jìn)效果和實(shí)施進(jìn)度。

（5）加強(qiáng)宣傳，提高公眾對(duì)土地開發(fā)整理工作的理解程度，增強(qiáng)公眾的認(rèn)可和支持。土地管理部門要通過各種方式進(jìn)行宣傳，宣傳土地開發(fā)整理工作的重要性和積極意義，引導(dǎo)公眾理解、積極參與和支持土地開發(fā)整理工作，全程參與整個(gè)過程，讓農(nóng)民了解整個(gè)項(xiàng)目，并積極提出意見和建議，促使該項(xiàng)工作有序、順暢開展。

三、土地整理對(duì)生態(tài)的服務(wù)價(jià)值

土地整理是利國利民的重要舉措和戰(zhàn)略方針，在優(yōu)化土地資源配置中發(fā)揮著重要作用，能夠使土地資源得到最大化的利用，完善生態(tài)環(huán)境，全面提高土地使用率。土地開發(fā)整理不是一項(xiàng)短期活動(dòng)或者項(xiàng)目，需要長(zhǎng)期堅(jiān)持、循序漸進(jìn)推進(jìn)和科學(xué)有序開展，才能提升土地資源的地位，進(jìn)而發(fā)揮對(duì)生態(tài)的服務(wù)價(jià)值和作用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化建設(shè)。

土地整理對(duì)生態(tài)的服務(wù)價(jià)值因不同的土地利用類型會(huì)產(chǎn)生差異。具體可以體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.土地整理對(duì)物質(zhì)生產(chǎn)方面的影響。開展土地整理能夠提升土地的利用率，擴(kuò)大土地使用面積，增加農(nóng)作物種植種類和規(guī)模，同時(shí)通過土地整理還可以改變土壤結(jié)構(gòu)、質(zhì)地等，從而影響自然植被的覆蓋率和生長(zhǎng)，所以具有雙重方面的影響。

2.土地整理與生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)功能之間的互相影響。生態(tài)系統(tǒng)本身具有自我凈化和調(diào)節(jié)的作用，使動(dòng)植物按照食物鏈的要求不斷相互依存和發(fā)展。土地整理過程中能夠改變植被的形態(tài)、結(jié)構(gòu)和生存狀態(tài)，也會(huì)對(duì)空氣溫度、濕度、二氧化碳和氧氣等含量產(chǎn)生影響，進(jìn)而間接對(duì)生態(tài)系統(tǒng)氣候變化產(chǎn)生影響，所以土地整理具有雙向功能，既有有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)種植面積增大的作用，又能改變生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)功能的不利方面，所以要進(jìn)行權(quán)衡，盡可能找到有效的結(jié)合點(diǎn)，減少對(duì)生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)功能的破壞和影響。

3.土地整理能夠影響生態(tài)系統(tǒng)的支持功能。生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)穩(wěn)定的循環(huán)系統(tǒng)，為農(nóng)作物和植被生長(zhǎng)等提供土壤環(huán)境、營養(yǎng)資源等，開展土地整理，能夠?qū)ω汃さ耐恋匦阅苓M(jìn)行優(yōu)化和改善，從而提高土壤的保水護(hù)土能力，同時(shí)能夠減少水土流失造成的損害，最大限度地保護(hù)水土資源不受破壞。但是也要看到土地整理過程中使用機(jī)械設(shè)備對(duì)土壤結(jié)構(gòu)和表層造成的破壞，所以也要適度開展，結(jié)合不同的土壤類型進(jìn)行開發(fā)整理。

4.土地整理對(duì)生態(tài)系統(tǒng)文化功能的影響。人類賴以生存的空間，因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)的文化服務(wù)價(jià)值，使公眾的精神文化生活日益豐富。開展土地整理，能夠?qū)ι鷳B(tài)系統(tǒng)的景觀環(huán)境等進(jìn)行適當(dāng)?shù)馗脑臁⒋钆浜秃蛢?yōu)化，能夠提升區(qū)域的協(xié)調(diào)性和美觀性。但是如果過度地開發(fā)和利用，會(huì)導(dǎo)致很多具有歷史價(jià)值的原始文化被淡化和破壞。

所以想要提升土地整理與生態(tài)服務(wù)價(jià)值的有機(jī)協(xié)調(diào)性，就要從多方面入手，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和宣傳，適當(dāng)開發(fā)和整理，注重保護(hù)生物的多樣性，提高科學(xué)規(guī)劃性，最大限度地降低對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。

四、農(nóng)村土地整理與扶貧的協(xié)調(diào)發(fā)展

農(nóng)村土地整理，對(duì)于農(nóng)民而言，是脫貧致富的重要途徑，是改變當(dāng)前土地農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，增加耕地面積，提高耕地產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的重要手段，所以農(nóng)村借助國家利好政策開展土地整治，進(jìn)而走上脫貧致富奔小康之路。

在具體開展農(nóng)村土地整理過程中要堅(jiān)持總體規(guī)劃、系統(tǒng)推進(jìn)、因地制宜、分類整治的方針，根據(jù)項(xiàng)目總體安排和布局，結(jié)合具體的農(nóng)村土地現(xiàn)狀，差別化、多樣化開展土地整治工作，以生態(tài)整治為主要基調(diào)，最大限度地保護(hù)現(xiàn)有的耕地不被破壞，加大修復(fù)耕地的生態(tài)功能，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，爭(zhēng)取更多的資金支持，提升當(dāng)前土地貧瘠和利用率不高的現(xiàn)狀；健全土地整治工作機(jī)制，加強(qiáng)土地整治工作的監(jiān)督和考核，從而確實(shí)保證土地整治工作成果，同時(shí)充分尊重農(nóng)民的意愿，積極發(fā)揮農(nóng)村的積極性和創(chuàng)造性，加強(qiáng)權(quán)屬管理，最大限度地保護(hù)農(nóng)民的土地資源不被破壞，合法權(quán)益不受侵犯，從而建設(shè)成為現(xiàn)代化多樣化一體化生態(tài)型農(nóng)田服務(wù)體系。

總之，隨著土地改革的深入推進(jìn)，土地開發(fā)整理工作也將全面落實(shí)和進(jìn)一步深化完善，在具體開展土地開發(fā)整理過程中要始終堅(jiān)持以人為本、因地制宜、科學(xué)管理的原則，從而切實(shí)保證土地開發(fā)整理政策落地，鞏固生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)成果，讓廣大農(nóng)民享受到土地開發(fā)整理帶來的實(shí)惠，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。

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