殷仁勝

(三峽大學 法學與公共管理學院， 湖北 宜昌 443002)

宜昌市水污染防治的政策效應(yīng)與立法重構(gòu)

殷仁勝

(三峽大學 法學與公共管理學院， 湖北 宜昌 443002)

水是生命之源，生態(tài)之基?！笆蔽迤陂g，宜昌市出臺了一系列政策措施協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與水資源保護的矛盾。然而，防治水污染的政策措施雖在一定程度上遏制了水環(huán)境惡化的趨勢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策又導(dǎo)致了水污染的加重。實踐證明，政策本身具有諸多缺陷不能有效地解決經(jīng)濟發(fā)展與水環(huán)境保護的沖突。必須以地方立法的形式構(gòu)建水污染防治制度體系，建立水功能區(qū)制度、目標控制制度、生態(tài)補償機制及跨區(qū)域水生態(tài)保護合作機制。

水污染防治； 政策； 地方立法

水是生命之源，生態(tài)之基。2016年1月，習近平總書記在重慶召開的推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上強調(diào)：“推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展必須從中華民族長遠利益考慮，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路……要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)”。宜昌作為長江經(jīng)濟帶上重要的節(jié)點城市和三峽工程庫壩區(qū)所在地、長江流域中游水環(huán)境安全重要城市，保護水資源責任重大。如何保護宜昌市水生態(tài)環(huán)境？黨的十八屆三中全會《決定》明確要求：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系……用制度保護生態(tài)環(huán)境?！北疚囊砸瞬鞋F(xiàn)行政策實踐為依據(jù)，分析其在水污染防治方面的利弊得失，并從地方立法的角度探討水污染防治制度的構(gòu)建。

一、宜昌市政策實踐對水資源保護的效應(yīng)分析

在我國，政策即通俗所說的各類“紅頭文件”，屬于規(guī)范性文件范疇，表現(xiàn)形式包括計劃、措施、辦法、實施方案、考核標準、紀要、通知、意見甚至領(lǐng)導(dǎo)人的講話等。政策具有極大的靈活性和極強的針對性，在我國的政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活中都發(fā)揮著極為重要的作用。作為集政治、經(jīng)濟和社會生活于一體的環(huán)境保護，政策對其影響也莫不如是。

(一)政策實踐對水污染防治的正向效應(yīng)

(1)制定的政策及采取的措施。

政策是一事一議的結(jié)果，是具體行政行為的依據(jù)。2014—2015年期間，宜昌市委、市政府及職能部門制定了一批水資源保護的政策(見下表)。

表1 “十二五”期間宜昌市頒發(fā)的部分與水資源保護有關(guān)政策一覽表

這些政策既涉及水資源保護的全局性問題，也有專項性規(guī)定；既有全域性的一般規(guī)定，也有針對某一河流的特別規(guī)定。依據(jù)政策，相關(guān)職能部門采取了一系列積極措施防治水污染。這些措施主要有：組織聯(lián)合考核組，對各縣(市、區(qū))執(zhí)行政策情況進行評比；建立聯(lián)席會議、信息互通、日常聯(lián)合巡查、集中查處聯(lián)動、目標考核和責任追究等五大制度；強化三峽庫區(qū)秭歸水域綜合管理工作；組建黃柏河流域水資源保護綜合執(zhí)法局，加強黃柏河流域水資源的保護和管理；舉行“以同飲清江水、共護母親河”為主題的“清江保護日活動”，提高市民的環(huán)保意識；舉行跨域河流聯(lián)席會議，共同應(yīng)對水資源保護面臨的挑戰(zhàn)；全面推行“河長制”，加強流域生態(tài)保護等。上述政策及措施切合實際，對宜昌市水污染和水生態(tài)文明建設(shè)起到了重要的促進作用。

(2)政策措施取得的成效。

對于宜昌市為保護水生態(tài)環(huán)境制定的政策和采取的措施效果，我們可以通過近年來水土流失、水資源供給、水環(huán)境質(zhì)量情況來考察。首先，從水土保持情況來看，截至2015年底，全市累計治理水土流失面積1007.9公頃，水土保持重點工程完成小流域治理面積385.95公頃。其次，從水資源供應(yīng)來看，由于貫徹落實最嚴格水資源管理制度到位，盡管近年來宜昌市經(jīng)濟社會發(fā)展速度在全省名列前茅，用水規(guī)模逐年增大，但水資源供應(yīng)平穩(wěn)有序，在全省2014年度實行最嚴格水資源管理制度的考核結(jié)果中，名列各地(市、州)第二名。再次，從水質(zhì)狀況來說，2015年，市域內(nèi)長江干流及主要河流水質(zhì)狀況較好，絕大部分達到地表水環(huán)境質(zhì)量標準(GB/T3838—2002)III類水質(zhì)；全市28個飲用水源地水質(zhì)評估結(jié)果顯示，合格水源地23個，達標率為88.9%；全市45個主要湖泊、水庫全年期水質(zhì)達到III類的有35個，占比77.8%；全市102個水功能區(qū)監(jiān)測評價結(jié)果顯示，水質(zhì)達標的有83個，達標率為81.4%①。被稱為宜昌市“母親河”的黃柏河，部分流域水質(zhì)曾退化到劣Ⅴ類，近年來由于采取各種措施取得初步成效，全流域基本恢復(fù)至Ⅲ類水質(zhì)。從2015年度各項檢測數(shù)據(jù)來看，宜昌市水生態(tài)保護總體達到《湖北省環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》涉及宜昌市水環(huán)境保護質(zhì)量約束型指標要求。

(二)政策對水污染防治的負向效應(yīng)

政策對水環(huán)境保護也會帶來負面影響，這是由水資源本身的雙重屬性所決定的。一方面，水資源是重要的生產(chǎn)要素，可以為人類提供物質(zhì)需求；另一方面，水自然環(huán)境又可以帶給人們巨大的精神享受，使人怡情于優(yōu)美如畫的山水之中。在經(jīng)濟發(fā)展不充分，甚至貧困依然不能遠離社會公眾時，凡夫俗子們對物質(zhì)利益的普遍追求就成為政策制定者承擔的實現(xiàn)這種“公意”下義不容辭的責任，“生態(tài)不經(jīng)濟，經(jīng)濟不生態(tài)”的二元悖論魔咒就會出現(xiàn)。從發(fā)達國家發(fā)展歷程來看，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)脫貧致富的唯一途徑，產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展和城鎮(zhèn)有序拓展，都需要政策導(dǎo)向，宜昌市也不例外。為了擴大產(chǎn)業(yè)，拓展城市發(fā)展空間，宜昌市出臺的一系列相關(guān)的支持政策，這些政策的實施，一方面促進了經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化率的提高，另一方面對水資源的保護也帶來負面影響。

(1)產(chǎn)業(yè)政策對水環(huán)境保護帶來的負面影響。

對水資源帶來最大負面影響的是工業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展政策。由于農(nóng)業(yè)污染難于統(tǒng)計，在此我們只討論工業(yè)水污染問題。宜昌市的工業(yè)發(fā)展速度近十多年來在全省一直名列前茅，即使與全國同等城市相比也是一直處在前列。宜昌市工業(yè)化水平最高且在全國占有重要地位的產(chǎn)業(yè)是精細化工和水電。精細化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要磷礦資源，宜昌磷礦資源非常豐富，是全國第三大礦區(qū)，儲量占湖北省的50%。正因如此，精細化工一直是宜昌市的支柱產(chǎn)業(yè)，政策上盡量給予其傾斜?！笆濉逼陂g，宜昌市委、市政府出臺《關(guān)于促進精細化工、食品生物醫(yī)藥、先進裝備制造等千億產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的意見》及《關(guān)于進一步加大產(chǎn)業(yè)政策扶持的指導(dǎo)意見》，2015年，宜昌市精細化工實現(xiàn)產(chǎn)值1558.3億元，比上年增長10.1%。就水電行業(yè)來說，宜昌是聞名世界的“水電之都”，市域內(nèi)除了聞名遐邇的三峽電站和葛洲壩電站外，裝機1000千瓦以上的水電站180多座，年發(fā)電量超過22.49億千瓦時。不可否認，宜昌工業(yè)發(fā)展的成績是令人驕傲的，對于提高宜昌市的綜合競爭力功不可沒。成績背后有眾多因素，其中政策引導(dǎo)與支持所起的作用同樣是巨大的和不可否定的。然而，這一經(jīng)濟成績的代價是包括水資源在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境的犧牲。首先，工業(yè)發(fā)展對水體的破壞是巨大的。近十多年來，由于磷礦被大量開采，小型水電站數(shù)量劇增，宜昌市域內(nèi)的河流水質(zhì)處在污染較嚴重的V類和污染嚴重的劣V類水河長380.6公里，占2015年全年期全因子評價河長的13.7%，主要污染項目為氨氮和總磷。再從湖泊和水庫情況看，2015年度全市45個主要湖泊及水庫全年期水質(zhì)達標情況不容樂觀，其中20個湖庫為中營養(yǎng)，17個湖庫為輕度富營養(yǎng)，8個為中度富營養(yǎng)。眾所周知，富營養(yǎng)化是由于水體中氮磷營養(yǎng)物質(zhì)的富集，引起藻類及其他浮游生物的迅速繁殖，使水體溶解氧含量下降，造成藻類、浮游生物、植物、水生物和魚類衰亡甚至絕跡的污染現(xiàn)象。也就是說，富營養(yǎng)化是由于水體含氮磷過高且處于相對不流動狀態(tài)造成的，開采礦產(chǎn)和攔水修壩正好解釋了宜昌市水質(zhì)富營養(yǎng)化的原因。雖然我們不能把開礦損壞土地及水質(zhì)變差的責任都強加在精細化工和水電產(chǎn)業(yè)上，但政策導(dǎo)向下的工業(yè)化的快速發(fā)展是水生態(tài)環(huán)境惡化最重要的原因這一事實是無可爭辯的。

(2)城鎮(zhèn)化發(fā)展政策對水環(huán)境保護帶來的負面影響。

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的載體，是現(xiàn)代化的必由之路，更是經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。在持續(xù)的國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的指引下，宜昌市城鎮(zhèn)化進程穩(wěn)步推進，城鎮(zhèn)化率不斷提高。截至2014年底，宜昌市城鎮(zhèn)化率為56.5%，高于全國及湖北省平均水平②。當下，宜昌正在實現(xiàn)從大城市向特大城市的轉(zhuǎn)變。按照《宜昌市城市總體規(guī)劃(2011—2030年)》的構(gòu)想，到2030年，宜昌市城鎮(zhèn)化率達到70%，中心城區(qū)人口377萬?！按蟪菈簟钡膶崿F(xiàn)對城市水生態(tài)系統(tǒng)保護帶來難題。城市發(fā)展的顯著特征是工業(yè)聚集和人口集中，造成污染也同步集中。2016年10月，宜昌市環(huán)保局組織環(huán)保監(jiān)測站對全市17條河流32個考核斷面水質(zhì)進行了監(jiān)測，其中水質(zhì)超過水環(huán)境功能區(qū)要求的斷面8個，超標率為25%。宜昌市城區(qū)內(nèi)5條河流都存在不同程度總磷和氨氮超標現(xiàn)象，其中4條河流水質(zhì)退化到劣V類?？偭缀桶钡瑯说脑蛴卸喾N，其中一個重要的原因是大量的工業(yè)廢水、生活污水排入造成。

二、宜昌市政策調(diào)整缺陷導(dǎo)致水污染防治的困境

1.流域發(fā)展定位糾結(jié)不清，政策實施中相互矛盾

生態(tài)與經(jīng)濟的沖突是一個不爭的事實，“生態(tài)不經(jīng)濟、經(jīng)濟不生態(tài)”構(gòu)成了一道生態(tài)經(jīng)濟鴻溝[1]。到底是把生態(tài)保護放在優(yōu)先位置還是把經(jīng)濟發(fā)展放在更突出的位置，一直困擾著宜昌市各級政府。一方面宜昌地處生態(tài)脆弱、地質(zhì)狀況敏感的長江中上游交界處，守土護水責任重大；另一方面，經(jīng)濟社會發(fā)展尚不充分，部分山區(qū)縣仍屬國家級貧困縣，民生問題并未解決，發(fā)展壓力巨大，需要不斷壯大產(chǎn)業(yè)。因此，在確定經(jīng)濟社會發(fā)展目標時，把經(jīng)濟增長和生態(tài)保護有機融合起來成為政策難題。作為資源型城市，宜昌經(jīng)濟發(fā)展依托化工、電力、食品醫(yī)藥等支柱產(chǎn)業(yè)的情況短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)，以重工業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對資源、能源需求量大，污染物排放壓力依然較大。以黃柏河為例，黃柏河是宜昌市城區(qū)及夷陵區(qū)各集鎮(zhèn)工業(yè)、生活水源地和東風渠灌區(qū)150萬畝農(nóng)田的灌溉水源地，也是國家一級保護動物中華鱘的棲息繁衍試驗基地，承載著宜昌市重要的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活及生態(tài)用水功能。近年來，由于受葛洲壩水庫蓄水的影響，水體常年流動性差，流域內(nèi)一些污水均未經(jīng)任何處理直接排入，造成水體營養(yǎng)物質(zhì)N、P等富集，加上流域內(nèi)水土流失嚴重和大量超標工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，黃柏河水質(zhì)急劇惡化，嚴重影響沿岸區(qū)域供水質(zhì)量和葛洲壩水庫水體生態(tài)系統(tǒng)安全，成為流域內(nèi)經(jīng)濟進一步發(fā)展的主要障礙。然而，如果將其定位為飲用水源地，對其進行治理，很多產(chǎn)業(yè)就要關(guān)停，勢必影響宜昌市的經(jīng)濟發(fā)展和民生問題。所以，對于黃柏河流域的定位問題一直困擾著宜昌市政府。再以水電站為例，水電是清潔能源，宜昌市水資源豐富，發(fā)展水電是宜昌市綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。然而，在枯水期間，到底是發(fā)電重要還是生態(tài)保護重要，一直困擾著政策的制定者。如果以水庫及周邊的生態(tài)保護為第一位，就應(yīng)當保證水體的充分流動性，這勢必影響發(fā)電功能。由于定位不清，實踐中也只能是盡量以犧牲生態(tài)為代價，因為每座水電站僅人員供養(yǎng)就需要大筆資金，必須賣盡量多的電來維持水電企業(yè)運轉(zhuǎn)。盡管“十八大”以來，生態(tài)文明建設(shè)成為我國的一項基本國策，經(jīng)濟發(fā)展要與生態(tài)保護相協(xié)調(diào)也是我國《環(huán)境保護法》的一項基本原則，而且，《宜昌市生態(tài)文明建設(shè)先行示范區(qū)建設(shè)實施方案》中也確定了生態(tài)保護優(yōu)先原則，但是，在具體的實施過程中，各部門由于職責不同，為了完成各自的既定目標任務(wù)，仍然不能一致貫徹生態(tài)保護優(yōu)先的政策，在生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的政策之間，“鐘擺效應(yīng)”經(jīng)常出現(xiàn)。

2.市場調(diào)整機制不健全，政策實施中缺乏配套法律制度

環(huán)境容量是有限的，由于產(chǎn)業(yè)的聚集和發(fā)展，即使單個項目在各個環(huán)節(jié)都符合標準，沒有違法行為，也會造成生態(tài)環(huán)境的進一步惡化，社會公眾的環(huán)境權(quán)益受損，因此，總量控制制度成為保護生態(tài)環(huán)境不惡化的唯一選擇。我國目前的總量控制基本上是目標總量控制，即在一定區(qū)域內(nèi)對污染物的排放總量進行控制，以確保環(huán)境控制指標。要實施這一制度，必須界定并保護產(chǎn)權(quán)，通過市場機制達到資源配置的最優(yōu)化。2015年宜昌市人大常委會審議通過《宜昌市環(huán)境總體規(guī)劃(2013—2030年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)，成為國內(nèi)首個由地市級人大常委會審議通過并頒布實施環(huán)境的總體規(guī)劃?！兑?guī)劃》將宜昌市29.99%的國土劃定為水環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)，實施生態(tài)環(huán)境總量控制，分級管控?！兑?guī)劃》的重點在于要破解磷礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展與水污染防治的矛盾。但是，由于缺乏配套的諸如納污總量制度、排放量統(tǒng)計制度、排放量初始分配制度、排污權(quán)交易制度、排放監(jiān)管制度和超額排放責任制度的規(guī)定，總量控制只能是紙上規(guī)劃的空中樓閣，沒有落地生根的基礎(chǔ)。

3.水污染防治措施不力，很多政策缺乏剛性責任規(guī)定和公民參與權(quán)規(guī)定

宜昌市與全國一樣，環(huán)境保護政策現(xiàn)狀是“紅頭文件”通常比法律條款更具影響力，政策的制定經(jīng)常與法律原則和法律條款相沖突[2]，政策的實施也經(jīng)常與相應(yīng)的立法要求不一致。政策的制定完全是自上而下的，缺少社會的充分參與。

就宜昌市來說，由于政策本身具有的缺陷，對水污染防治存在以下問題。一是剛性不足，柔軟有余。宜昌市水污染防治政策基本是以規(guī)劃、意見或?qū)嵤┓桨傅男问匠雠_的，僅具有參考指導(dǎo)作用，缺乏剛性指引和對不良后果的否定。二是位階不高，綜合效力難現(xiàn)。政策或出自市政府辦公室文件，或出自各職能部門，主要是針對特定問題而制定的臨時性解決問題的意見，缺乏出臺前的程序性保障，部門政策存在本位主義思想，很難客觀綜合平衡其他各方利益，難免顧此失彼，而水污染防治涉及眾多利益群體，需要多方參與，廣泛吸納各方意見，綜合協(xié)調(diào)。三是很多政策主要是規(guī)定政府部門的監(jiān)管行為，對于公眾的權(quán)利和義務(wù)沒有明確規(guī)定，也不可能體現(xiàn)公眾的訴求。如《宜昌市實施水污染防治行動計劃工作方案》通篇規(guī)定的是職能部門如何管理，沒有社會公眾的參與規(guī)定。四是正向引導(dǎo)內(nèi)容多，責任追究規(guī)定少，執(zhí)法力度缺乏嚴厲性，操作空間大，不足以對破壞水生態(tài)環(huán)境的行為或執(zhí)法者執(zhí)法不力現(xiàn)象起到警戒作用。如《關(guān)于加強黃柏河?xùn)|支流域磷礦開發(fā)利用環(huán)境監(jiān)督管理的意見》(以下簡稱《意見》)規(guī)定：“對違法情節(jié)嚴重的企業(yè)，由縣(區(qū))政府責令關(guān)閉。”問題是這里的“法”是指何種法，是國家法律還是《意見》規(guī)定的情況？實踐中，縣(區(qū))政府可能會從發(fā)展經(jīng)濟方面考慮而不認定有違法行為存在。導(dǎo)致這種狀況的原因，除了政策的靈活性和應(yīng)急性、缺乏相應(yīng)的上位法規(guī)定外，最主要的原因恐怕是因為宜昌市當時沒有取得地方立法權(quán)，只能采用政策規(guī)范形式。

三、以地方立法構(gòu)建宜昌市水污染防治制度

從前面的分析可以看出，宜昌市在水污染防治問題上主要是通過制定一系列層級不同的政策達成目標?？陀^地說，這些政策一定程度上對水污染防治起到了積極作用，遏制了水生態(tài)進一步的惡化，基本達成了政策設(shè)定的階段性目標。我們無意否定這些政策的積極效用，更不能因噎廢食。畢竟，政策本身具有不穩(wěn)定性和不周全性。何況，在經(jīng)濟利益面前，很少有人能抵擋誘惑的力量，采取理性行為，即使政策制定者也不可能完全擺脫利己主義的窠臼。對此，朱迪·麗絲毫不諱言人類的短視：“人類天生就目光短淺，根深蒂固地偏向于已知的當前，而不顧不確定的未來。這意味著社會、政治和經(jīng)濟的決策不可避免地要傾向于當代人的需要，其結(jié)果就是不管后代人的潛在需求”[3]。在當前依法治國和生態(tài)文明建設(shè)背景下，如果我們依然墨守成規(guī)，篤信政策的力量，無疑會應(yīng)驗孫中山先生的那句名言：“世界潮流，浩浩蕩蕩，順之則昌，逆之則亡！”因此，我們必須探尋一種更加恒定有力的制度來調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的沖突，這就是法律。以法律為中心的制度建設(shè)是促進生態(tài)利益不斷增進的制度保障。中國唐代大詩人白居易早在一千多年前就指出：“仁圣之本，在乎制度。”值得慶幸的是，在新的《中華人民共和國立法法》實施后，宜昌市享有了地方立法權(quán)，將水污染防治行政政策措施法律化，既是法治的需要，也是防治的必要。

1.建立水生態(tài)功能區(qū)制度

水功能區(qū)劃涵蓋了水資源利用及水污染防治，是全面貫徹落實《水法》和《水污染防治法》，加強水資源保護的重要舉措，也是對水資源合理開發(fā)實施監(jiān)督和管理的依據(jù)。依據(jù)國務(wù)院2003年制定的《水功能區(qū)管理辦法》規(guī)定，水功能區(qū)劃的內(nèi)容包括水功能區(qū)的范圍、現(xiàn)狀水質(zhì)、功能及保護目標等。水功能區(qū)劃從宏觀層面確定了水資源保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系。2015年1月9日，宜昌市第五屆人民代表大會常務(wù)委員會審議通過了《宜昌市環(huán)境總體規(guī)劃(2013—2030年)》議案，成為在全國率先由市人大常委會審議通過的環(huán)境總體規(guī)劃。《規(guī)劃》將占全市國土面積29.99%的區(qū)域劃為水環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)，包括飲用水源地匯流區(qū)域和水源保護區(qū)的源頭、珍稀水生生物物種保護等地區(qū)，紅線區(qū)內(nèi)禁止新增廢水工業(yè)項目和采礦?！兑?guī)劃》只是綱要性質(zhì)的文件，缺乏具體的操作性。在水資源保護與經(jīng)濟發(fā)展普遍沖突的背景下，應(yīng)由立法機關(guān)以法規(guī)的形式將規(guī)劃的內(nèi)容具體化，確定每條河流的功能及保護目標。正在市人大常委會擬議的《黃柏河流域保護條例(草案)》正是依據(jù)水功能區(qū)保護制度，將黃柏河流域劃分為不同的功能區(qū)域，確定保護目標，防治因經(jīng)濟利益的驅(qū)動而隨意變更功能定位。

2.建立目標(總量)控制制度

該制度是對水污染治理的新模式，是對我國長期以來通過單個項目治理而不能解決環(huán)境污染問題的否定。宜昌市雖出臺了眾多的防治水污染政策并采取了相應(yīng)的措施，但仍然不能有效防治水質(zhì)惡化，重要的原因也是因為越來越多達標排放主體的聚集。目前，宜昌市雖然政策層面提出了目標(總量)控制的治理模式，但缺乏剛性操作層面的配套制度。如2014年宜昌市政府頒發(fā)的《黃柏河?xùn)|支流域水環(huán)境綜合治理實施方案(2016—2020)》工作目標部分規(guī)定了黃柏河?xùn)|支流域水環(huán)境保護實施流域納污總量控制和磷礦開采總量控制制度，但具體怎么落實該制度沒有規(guī)定。建議以立法的形式對全市磷礦開采總量及各流域水質(zhì)標準作出規(guī)定，并同時規(guī)定責任追究制度，再由市人民政府以政府規(guī)章的形式將開采總量分配辦法以及納污總量、排放量統(tǒng)計、排放量初始分配、排污權(quán)交易、排放監(jiān)管和超額排放責任等問題加以明確規(guī)定。

3.建立生態(tài)補償機制

一般來說，水污染主要是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人為破壞生態(tài)植被造成的。宜昌水污染物主要是因礦產(chǎn)資源開發(fā)而導(dǎo)致的磷、氮超標，以及流域沿岸生態(tài)植被的破壞導(dǎo)致水土流失造成的。有效控制磷礦開采、保護生態(tài)植被不被破壞是減少水質(zhì)污染的途徑。然而，控制磷礦開采勢必導(dǎo)致飲用水源地經(jīng)濟發(fā)展受損，保護源頭區(qū)生態(tài)植被的完整性同樣阻止了該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。解決這一矛盾的有效途徑就是建立科學的生態(tài)補償機制，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值、生態(tài)保護的成本以及區(qū)域發(fā)展機會成本，以地方立法調(diào)整相關(guān)利益方生態(tài)及經(jīng)濟利益的分配關(guān)系，促進區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。宜昌市現(xiàn)有政策雖對生態(tài)補償問題有規(guī)定，但主要是依據(jù)中央和湖北省有關(guān)退耕還林、扶貧及三峽庫區(qū)對口支援政策給予補償，如宜昌市人民政府出臺的《關(guān)于認真做好2014年全市對口支援三峽工程移民工作的意見》，該意見只是就貫徹落實《省人民政府辦公廳關(guān)于進一步深化三峽庫區(qū)對口支援促進移民安穩(wěn)致富工作的意見》的精神提出的指導(dǎo)性意見，既缺乏穩(wěn)定性又沒有強制性。應(yīng)當根據(jù)水功能區(qū)規(guī)劃，建立穩(wěn)定的、可預(yù)期的對飲用水源地和源頭區(qū)政府財政補償機制，促進飲用水源地與其他地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展；建立礦產(chǎn)禁開區(qū)與準采區(qū)之間市場化生態(tài)補償機制，由準采區(qū)從采礦受益中部分補償禁采區(qū)；建立對退耕還林、封山育林作出貢獻者政府生態(tài)獎勵基金，通過生態(tài)經(jīng)濟補償激勵生態(tài)利益的生成和增長。

4.建立跨區(qū)域水生態(tài)保護合作機制

由于生態(tài)系統(tǒng)的整體性和環(huán)境污染的負外部性特征，有必要加強區(qū)域間生態(tài)環(huán)境保護的地方法治合作，尤其是水生態(tài)環(huán)境的保護，更需要上下游的合作，護山保水聯(lián)動。宜昌市在長江干流與上游的重慶及下游的荊州毗鄰，在清江流域與恩施共飲一江水，香溪河發(fā)源于神龍架，黃柏河流經(jīng)?？悼h；同時，宜昌的長陽、秭歸兩縣，同屬武陵山區(qū)，可謂與周邊地區(qū)山水相連。保護好三峽庫區(qū)及武陵山區(qū)的生態(tài)環(huán)境，必須加強區(qū)域間的合作，尤其“在地方政府可能對于區(qū)域內(nèi)生態(tài)治理政策的整體目標存在根本的偏好差異或者說存在著根本的利益沖突”[4]的背景下，更應(yīng)當加強合作。目前，宜昌市已與恩施自治州合作編制了《清江流域水污染防治規(guī)劃》，與神龍架林區(qū)合作編制了《香溪河流域水污染防治規(guī)劃》。規(guī)劃的效力低，操作性不強。應(yīng)當以地方立法的形式對聯(lián)防同治作出規(guī)定，并以地方協(xié)議的形式對區(qū)域/流域立法目的達成一致，對流域生態(tài)環(huán)境保護措施、保護標準、信息共享、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、區(qū)域生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管機制、流域水污染預(yù)警應(yīng)急機制、流域生態(tài)補償機制、生態(tài)環(huán)境在地方官員政績考核體系中的權(quán)重等作出明確的規(guī)定。

四、結(jié)語

法治是文明的體現(xiàn)，又是推動社會文明進步的工具。生態(tài)文明是更高形態(tài)的文明，是人類社會進入后工業(yè)時代的普羅大眾追求。建設(shè)生態(tài)文明是建設(shè)美麗中國的重要組成部分。宜昌市提出的奮斗目標是在未來十余年內(nèi)把宜昌市建設(shè)成為“既大又強、特優(yōu)特美”可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化區(qū)域中心城市。要實現(xiàn)這一目標，必須以法治保障經(jīng)濟發(fā)展，城市發(fā)展與生態(tài)資源的承載力相適應(yīng)，必須依法保障全體市民享有越來越充分的生態(tài)權(quán)益。

注釋：

① 以上數(shù)據(jù)來源宜昌市水利水電局《2015年度宜昌市水資源公報》。

② 數(shù)據(jù)來源：《宜昌年鑒2015》。

[1] 丁四保，王曉云．我國區(qū)域生態(tài)補償?shù)幕A(chǔ)理論與體制機制問題探討[J]．東北師大學報：哲學社會科學版，2008(4)．

[2] 杜 群．生態(tài)保護法論——綜合生態(tài)管理和生態(tài)補償法律研究[M]．北京：高等教育出版社，2012：188．

[3] 單平基．水資源危機的私法應(yīng)對——以水權(quán)取得及轉(zhuǎn)讓制度研究為中心[M]．北京：法律出版社，2012：200．

[4] 李金玉，雷麗平．區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治化治理障礙及破解[J]．人民論壇，2016(1)．

2017-07-03

湖北省教育廳人文社科基金重點項目“宜昌市水資源保護地方立法研究”( 8000603)。

殷仁勝，男，三峽大學法學與公共管理學院副教授。

10.13393/j.cnki.1672-6219.2017.06.021

D 912.6

A

1672-6219(2017)06-0091-05

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