朱永林+孟寶亮

中圖分類號： D631.43 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2017）09-0-01

電梯管理人員“積分管理制”已試行近四年時間，在電梯監(jiān)管中取得了較好的成效。而電梯作為特種設備其中之一類，目前，只能在電梯管理人員存在違章行為時，采用“扣分”的執(zhí)法方式予以警示教育，而在其他類設備，管理人員、作業(yè)人員中，僅能針對使用單位是否配備了持證人員進行監(jiān)督管理，而“持證”人員是否履職到位則沒有行之有效的監(jiān)管方式，因此，在近幾年落實電梯管理人員“積分管理制”的執(zhí)法活動中，引發(fā)了幾點思考。

一、證后監(jiān)管存在缺陷

近年來培訓單位、考試機構和發(fā)證部門的工作日趨科學規(guī)范，理論考試、實際操作等環(huán)節(jié)逐步向電腦化、智能化方向邁進；但與之形成鮮明對比的是，特種設備作業(yè)人員取證后，在實際工作中并不是按照所學內容或考試要求來實際操作，大都存在“偷懶”“變通”，對他們的后續(xù)監(jiān)管難以跟進，證后監(jiān)管存在缺陷。

1.相關法律層面的缺陷

現行的特種設備法律、法規(guī)和規(guī)章，非常重視企業(yè)的安全主體責任，但對作業(yè)人員的證后管理工作，缺少相關的條文。翻開現行的法律、法規(guī)和規(guī)章，我們很少找到可以直接對持證作業(yè)人員進行查處的規(guī)定。《特種設備安全法》第九十二條：“特種設備安全管理人員、檢測人員和作業(yè)人員不履行職責，違反操作規(guī)程和有關安全規(guī)章制度”，只有在“造成事故的”情況下，才“吊銷相關人員的資格”。

《特種設備安全監(jiān)察條例》也僅在第九十條規(guī)定，“特種設備作業(yè)人員違反特種設備的操作規(guī)程和有關的安全規(guī)章制度操作，……，由特種設備使用單位給予批評教育、處分”。在“情節(jié)嚴重的”情況下，才由特種設備安全監(jiān)察部門“撤銷特種設備作業(yè)人員資格”。

又如《特種設備作業(yè)人員監(jiān)督管理辦法》（總局第140號令）第三十一條，“作業(yè)人員違反特種設備的操作規(guī)程和有關的安全規(guī)章制度操作，……”，只有在“用人單位未給予批評教育或者處分的”情況下，才“責令用人單位改正，并處1000元以上3萬元以下罰款”。除了少數“情節(jié)嚴重的”極端情況須撤銷作業(yè)資格外，《辦法》同樣沒有關于特種設備安全監(jiān)察部門對取證后的作業(yè)人員違法違規(guī)行為直接處理的明確規(guī)定。

2.企業(yè)管理方面的缺陷

那么對于特種設備使用單位，內部管理情況也是不容樂觀的，據不完全數據統(tǒng)計：特種設備安全事故中，由于違章作業(yè)所引發(fā)的事故占比可達到70%以上。現階段，確實有相當一部分使用單位，對特種設備作業(yè)人員的管理不夠重視，認為有了持證人員就萬事大吉，對特種設備作業(yè)人員不進行教育培訓或重視不夠，對違章作業(yè)視而不見或根本看不見；有的單位甚至盲目追求經濟效益，忽視安全，存在較大的僥幸心理，這種情況下如果單位的管理不到位、而又沒有其他部門對他們進行有效監(jiān)管的話，勢必會埋下較多安全隱患。

3.行政執(zhí)法方面的缺陷

由于法律法規(guī)賦予的監(jiān)管手段有限，特種設備安全監(jiān)察人員現場檢查時，對作業(yè)人員一般僅限于看有沒有特種設備作業(yè)人員證，無證則有法可依，有證就一帶而過；至于有證人員是否違章作業(yè)、有沒有得到必要的培訓等，往往不太關心。一是企業(yè)在面對執(zhí)法檢查時，大都停止規(guī)范作業(yè)，不會將違規(guī)操作的行為暴露在執(zhí)法人員眼前，隱蔽性較強。二是即使發(fā)現了違章行為，最多也就是責成企業(yè)批評教育，其作用大小值得商榷?？傆幸恍┢髽I(yè)或人員，對安全監(jiān)察部門的現場檢查虛與委蛇、對執(zhí)法人員的善意提醒和批評教育不以為然，檢查過后依然我行我素。特種設備安全監(jiān)察執(zhí)法人員對證后監(jiān)管缺乏行之有效的抓手，威懾力不足。

二、電梯管理人員“累計積分制”行之有效

“累積記分”是指對違法違規(guī)行為分別記以分值，在一定的時間周期內進行累加，再按照累加的分值作出相應的處理。類似于道路交通安全領域對駕駛員駕照的“扣分制”。2013年6月底，南京市質監(jiān)局出臺了《關于在江寧區(qū)試行電梯管理人員“積分管理制”工作的通知》（寧質監(jiān)規(guī)字〔2013〕3號），決定自2016年8月1日起開始試點工作。目前，累積開具了21份“罰單”，扣49分，有效遏制了電梯管理人員的失職行為，并已初見成效，主要體現在：

一是電梯管理人員“累積記分制”試行以來，江寧區(qū)電梯投訴舉報數量明顯減少。二是強化了住宅電梯使用單位的安全主體責任，對“三落實、兩有證、一檢驗”的規(guī)定普遍得以落實，將電梯管理工作推給維保單位的現象明顯減少。三是進一步明確了電梯安全管理職責，規(guī)范了管理行為，遏制了電梯管理的各種違法違章現象，改善了電梯安全管理人員的服務態(tài)度，增強了服務意識。四是對電梯安全隱患的督促整改，具有很好的促進作用，體現了由“設備監(jiān)管”向“人員監(jiān)管”思路的轉變。

三、“累積記分”的幾點思考

筆者認為：在特種設備行政執(zhí)法中，可以考慮借鑒對機動車駕駛人道路交通安全違法行為實施“累積記分制”的成功經驗，來加強對特種設備作業(yè)人員的監(jiān)督管理。

1.填補了對一般違法違規(guī)行為無法有效監(jiān)管的空白

現行的特種設備法律法規(guī)，沒有針對不夠“撤銷”的情形賦予安全監(jiān)察部門行之有效的監(jiān)管手段?，F實中“撤銷特種設備作業(yè)人員資格”的情形總是極少數，大量的是 “中輕度”的違法違規(guī)行為?！袄鄯e記分制”的實行，可以填補這一空白，使特種設備持證人員自認為無足輕重的一般違法違規(guī)行為，產生“疊加效應”，有效防止和糾正“大錯不犯、小錯不斷”的現象，提升特種設備安全監(jiān)察效能。

2.行政執(zhí)法與行政處罰靈活兼容，充分發(fā)揮安全監(jiān)察的威懾作用

“累積記分制”無論是對作業(yè)人員“中輕度”違法違規(guī)行為，還是對需要進行行政處罰的嚴重違法違規(guī)行為，都具有較強的預防遏制作用。它本身不是行政處罰手段，但可以通過與行政處罰手段的靈活兼容，更好的發(fā)揮行政執(zhí)法的威懾力。我們可以針對不同的記分分值，制定不同的處理措施，從而促使特種設備作業(yè)人員自覺的將不同力度的處罰手段，與簡單明了的記分數字掛鉤，這相當于無形中架設了“數字高壓線”，極大的強化了安全監(jiān)察的威懾作用。

3.充分體現了管理的科學性和合理性

“累積記分制”賦予不同程度的違法違規(guī)行為以不同的分值，并且可以對多次違法違規(guī)行為的記分進行累加，這樣不僅考慮了單個違法違規(guī)行為的嚴重程度，還兼顧了特種設備作業(yè)人員長期的“小錯不斷”的行為，體現了管理的合理性?！袄鄯e記分制”也為評定企業(yè)安全管理水平和作業(yè)人員作業(yè)能力提供了更科學的依據，特種設備安全監(jiān)察部門可以依據記分情況合理分配資源，實施動態(tài)監(jiān)管和分類監(jiān)管，從而體現管理的科學性。

特種設備危險性較大，對使用和管理的要求較高。加強特種設備作業(yè)人員的監(jiān)督管理，是特種設備安全監(jiān)察工作的一個重要環(huán)節(jié)。筆者認為，作為一種富有成效性和創(chuàng)新性的管理方法和執(zhí)法手段，“累積記分制”正好可以彌補當前在特種設備作業(yè)人員證后監(jiān)管方面存在的嚴重不足，是特種設備安全監(jiān)察實踐所急需的有效抓手。endprint