熊皓+張雷

摘 要：隨著涉法涉訴信訪案件化解工作逐步納入法治軌道，律師作為第三方身份參與的司法作用不斷深化，檢察環(huán)節(jié)的律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度亦日益完善。通過對重慶市檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)律師參與化解涉法涉訴信訪案件工作的司法實(shí)踐進(jìn)行實(shí)證調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，在改革的實(shí)踐中還存在著律師參與工作于法無據(jù)，參與的質(zhì)量和效率有待提升，配套輔助機(jī)制不夠健全等現(xiàn)實(shí)問題。所以，應(yīng)當(dāng)從強(qiáng)化立法，保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，提升參與律師的整體素質(zhì)，完善律師參與工作配套保障機(jī)制等方面進(jìn)行改進(jìn)，務(wù)求完備，力臻實(shí)效。

關(guān) 鍵 詞：檢察環(huán)節(jié)；律師；涉法涉訴；信訪案件制度

中圖分類號：D632.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）10-0071-07

2015年11月，中央政法委正式發(fā)布了《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》（下稱《意見》），將律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件正式納入司法改革軌道，其中又以化解工作更為重要。自《意見》發(fā)布以來，各地區(qū)檢察機(jī)關(guān)按照最高人民檢察院的部署安排，積極開展律師參與化解涉法涉訴信訪案件工作，但在新形勢下，檢察機(jī)關(guān)如何扎實(shí)推進(jìn)此項(xiàng)制度的落實(shí)需要不斷的探索與完善。筆者通過對重慶市試點(diǎn)區(qū)縣檢察機(jī)關(guān)的工作實(shí)踐進(jìn)行調(diào)查分析，試圖找出檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度的掣肘之由，并由此找出破解之道。

一、檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度的實(shí)踐探索

重慶市人民檢察院于2016年1月啟動了律師參與化解涉法涉訴信訪案件的試點(diǎn)工作，截止到2017年1月，全年的涉法涉訴進(jìn)市進(jìn)京非正常上訪數(shù)從2015年的314人次降到了2016年的65人次，效果顯著。全市范圍內(nèi)渝北、榮昌等7個試點(diǎn)區(qū)縣共計(jì)有58名律師參與到涉法涉訴信訪案件的化解工作中，全年共參與782件，成功化解率為75.1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于重慶市司法局所統(tǒng)計(jì)的2016年全市信訪案件54.2%的化解率。從中可以看出當(dāng)下檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪案件工作制度的主要特點(diǎn)和做法。

（一）重在參與——律師以第三方身份參與化解涉法訴訟信訪案件

以渝北、榮昌等7個試點(diǎn)區(qū)縣為例，其工作制度多是由檢察機(jī)關(guān)制定的《律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作方案》，而其中最主要的一條就是鼓勵律師廣泛參與。以江北區(qū)、渝北區(qū)等主城區(qū)縣為例，檢察機(jī)關(guān)采取了聯(lián)合當(dāng)?shù)厮痉ň种概煞稍蓭煹浇值郎鐓^(qū)進(jìn)行駐點(diǎn)巡回服務(wù)的方式，通過給予法律援助中心所屬律師配套工作經(jīng)費(fèi)和年終考評加分的方式，讓律師們到街道社區(qū)去貢獻(xiàn)自己的法律服務(wù)資源，更好地促進(jìn)了法律顧問下沉至基層。以往各區(qū)縣也曾或多或少地邀請過律師參與到涉法涉訴信訪案件的化解工作，但主要是積年大案要案，而檢察環(huán)節(jié)的范圍則更為合理。以重慶市檢察院第一分院的統(tǒng)計(jì)為例，2016年1至6月，轄區(qū)內(nèi)由律師參與化解的涉法涉訴信訪案件總計(jì)49件，占同時段由轄區(qū)檢察院接案的涉法涉訴信訪案件的27.5%，但卻涉及了土地承包糾紛、醫(yī)患矛盾糾紛、征地拆遷糾紛、鄰里傷害糾紛等多種易造成較為嚴(yán)重影響的信訪案件。

（二）彰顯監(jiān)督——律師依法監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)提高公信度

⒈律師參與評議案件展現(xiàn)公正。依據(jù)重慶市人民檢察院出臺的《律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作方案（試行）》，各地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對重點(diǎn)疑難復(fù)雜涉法涉訴信訪案件進(jìn)行評議，并邀請相關(guān)律師以第三方的立場對其辦案流程、處理結(jié)果、信訪者回訪等情況進(jìn)行評議，并逐一出具《律師評議意見書》。以渝北區(qū)為例，全年所評議的9件重點(diǎn)疑難復(fù)雜案件中有6件進(jìn)入了糾錯程序，有關(guān)機(jī)關(guān)依法采納了4件，并據(jù)此作出了新的處理決定，更為全面地保障了信訪群眾的合理權(quán)益，同時也促進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)改進(jìn)自身的工作方式。

⒉聯(lián)合督查落實(shí)考核獎懲機(jī)制。律師在參與化解案件工作時可對檢察機(jī)關(guān)的辦案情況進(jìn)行監(jiān)督，但監(jiān)督制約是相對的，檢察機(jī)關(guān)也可定期對律師的參與工作進(jìn)行監(jiān)督考核，如此方能彰顯監(jiān)督之意。以試點(diǎn)地區(qū)的渝北和榮昌為例，當(dāng)?shù)卣ㄎ癄款^，由公檢法司這四家政法機(jī)關(guān)聯(lián)合成立督查小組，負(fù)責(zé)對律師參與化解案件工作進(jìn)行專項(xiàng)督查考核，同時也對政法機(jī)關(guān)的涉法涉訴信訪制度改革工作進(jìn)行督查。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年兩個試點(diǎn)區(qū)縣共對檢察環(huán)節(jié)的17件律師參與化解涉法涉訴信訪案件進(jìn)行了抽查，并對其進(jìn)行了評分，考核優(yōu)秀的案件參與律師會得到一定程度上的物質(zhì)性獎勵，年終考核亦可給予專項(xiàng)加分。

（三）突出幫助——化解矛盾，解決信訪問題

⒈律師“坐診”提供法律咨詢。以往的法律咨詢基本都是檢察機(jī)關(guān)和律師各做各的，檢察機(jī)關(guān)極少邀請律師參與，涉法涉訴信訪工作的參與度更低。但從2016年啟動律師參與工作以來，各區(qū)縣檢察機(jī)關(guān)均開始實(shí)行一個街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一名法律服務(wù)律師、一個社區(qū)或村委會有一個巡回法律診所的工作方式，其值班律師的主要工作便是提供法律咨詢，通過律師定期開展一對一的法律咨詢服務(wù)，及時解答并處理群眾的法律疑惑和訴求。

⒉宣傳普及法律知識。除了提供咨詢之外，經(jīng)常性的法制宣傳也是必不可少的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，7個試點(diǎn)區(qū)縣全年總計(jì)開展律師參與普法宣傳314次，舉辦法律知識講座24次。此外，通過到拆遷地送法上門、工地外來務(wù)工人員專項(xiàng)勞動法和合同法普及等方式，極大地增加了這些易發(fā)信訪群體的法律知識儲備，為他們依法合理的去表達(dá)自身的訴求打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度的科學(xué)定位

（一）檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度的概念和范圍

⒈律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度的概念。在不同的司法機(jī)關(guān)中，律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度具有不同的含義，而檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度是指信訪者對檢察機(jī)關(guān)所涉及的信訪事項(xiàng)的處理、決定和答復(fù)不服的，由檢察機(jī)關(guān)邀請法律服務(wù)律師參與案件的處理化解工作，為信訪者提供法律咨詢、法制宣傳等法律服務(wù)，為檢察機(jī)關(guān)辦案人員提供法律處理意見，以便對信訪者開展心理輔導(dǎo)、釋法說理等工作，從而達(dá)到息訴罷訪的工作制度。[1]

⒉律師參與化解涉法涉訴信訪案件的受理范圍。所謂涉法涉訴信訪案件是指涉及審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等政法機(jī)關(guān)法定權(quán)限和職能的一種特殊信訪案件。按照《意見》和最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》的規(guī)定，律師參與化解的應(yīng)當(dāng)包括訴訟監(jiān)督案件和涉檢信訪案件。訴訟監(jiān)督案件包括不服公安機(jī)關(guān)刑事處理的案件、不服審判機(jī)關(guān)裁判的案件、要求檢察機(jī)關(guān)依法對其所反映的公安機(jī)關(guān)偵查違法、審判機(jī)關(guān)裁判違法和刑事執(zhí)行活動違法進(jìn)行法律監(jiān)督的案件。涉檢信訪案件包括公民、法人或是其他國家機(jī)關(guān)通過信訪渠道反映的涉及檢察機(jī)關(guān)的下列案件：不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的案件，處理群眾舉報(bào)線索久拖不決的案件，反映檢察機(jī)關(guān)及其工作人員違法違紀(jì)的案件，檢察機(jī)關(guān)予以國家賠償或是賠償監(jiān)督的案件。

（二）檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度的設(shè)計(jì)功能

根據(jù)中央政法委《意見》和重慶市《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的實(shí)施意見（試行）》，檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪案件作為一項(xiàng)公益性的法律服務(wù)工作，其主要的工作職能和方式應(yīng)是：其一，如若信訪者對檢察機(jī)關(guān)司法案件的處理意見不服，由此以信訪方式來表達(dá)訴求，此時律師可應(yīng)檢察機(jī)關(guān)或上訪者的要求參與化解工作；其二，律師參與化解案件的主要工作職能是做好釋法說理、引導(dǎo)上訪者理性申訴、根據(jù)案件實(shí)際提出相關(guān)處理意見等方面；其三，律師參與化解案件的主要工作方式是聽取信訪者的訴求以及對信訪案件進(jìn)行評析等方面。總之，律師是以第三方的身份參與化解工作的，其主要職能是輔助產(chǎn)生涉法涉訴信訪案件的政法機(jī)關(guān)進(jìn)行矛盾化解工作。

（三）檢察環(huán)節(jié)律師參與涉法涉訴信訪案件制度是對檢察機(jī)關(guān)履職的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

⒈案件終結(jié)退出機(jī)制面臨挑戰(zhàn)。涉法涉訴信訪終結(jié)機(jī)制雖已施行多年，但司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)所涉及的信訪案件卻由于部分信訪者的法治理念缺失和對司法公信力的認(rèn)可度不足，加之相關(guān)配套機(jī)制的不健全，導(dǎo)致部分案件“終而不結(jié)”。律師參與化解工作雖有利于罷訪息訴，但對于一些司法機(jī)關(guān)處理決定基本正確，并且已然用盡法律救濟(jì)程序，當(dāng)事人仍不予接受卻需要終結(jié)退出的案件，如何發(fā)揮律師的參與作用而使終結(jié)退出機(jī)制有序進(jìn)行，還需要進(jìn)一步探討。[2]

⒉公正與效率并重面臨考驗(yàn)。當(dāng)下，基層檢察機(jī)關(guān)的信訪案件在法定期限內(nèi)未能受理移送、辦理、回復(fù)的現(xiàn)象仍然出現(xiàn)，雖有案多人少之故，但公正與效率的要求卻不能偏廢。律師參與化解工作，有利于對辦案人員進(jìn)行監(jiān)督，促使檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中堅(jiān)持公正與效率并重，進(jìn)一步簡化辦案流程，嚴(yán)守辦案期限，建立健全相關(guān)辦案機(jī)制。

三、檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度的現(xiàn)實(shí)困境

通過調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下律師參與化解工作不僅于立法無據(jù)，司法實(shí)踐中也存在許多問題，因此，應(yīng)對癥下藥，務(wù)求完備，力臻實(shí)效。

（一）律師參與化解工作于法無據(jù)

在調(diào)查中，91%的辦案檢察官和律師都認(rèn)為，當(dāng)下律師參與化解工作的最大問題是立法上尚未有律師參與化解工作的相關(guān)規(guī)定。雖然中央政法委出臺了《意見》，各地區(qū)也相繼出臺了相關(guān)規(guī)定，但從法理上來說，這既不是法律法規(guī)，也不屬于部門規(guī)章，不具有明確的法律作用。而且只在《意見》中對律師參與的方式和職能作用予以規(guī)定，卻沒有將配套機(jī)制、執(zhí)業(yè)保障、律師處理意見的法律效應(yīng)予以明確，導(dǎo)致實(shí)際操作中很多地方檢察機(jī)關(guān)的工作方式于法無據(jù)，難以充分得到信訪當(dāng)事人的信任。加之《意見》只明確了律師可以參與涉法涉訴信訪案件的化解工作，但何時參與、如何啟動卻無明文規(guī)定。同時，上訪者也無法自主委托律師參與，只能依靠檢察機(jī)關(guān)申請，或是由檢察機(jī)關(guān)自主啟動程序，這樣既限制了上訪者的申訴權(quán)利，又導(dǎo)致辦案人員嫌律師參與麻煩而不予啟動律師參與程序的情況出現(xiàn)。[3]

（二）律師參與的質(zhì)量和效率有待提升

⒈律師的法律服務(wù)質(zhì)量難以得到保障。其一，無償服務(wù)影響了律師工作的積極性。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些律師在工作中顯出的不耐煩和積極性不足確有其緣由，律師作為一種帶有商業(yè)性的盈利型職業(yè)，獲取利潤是其工作的主要目的，長時間多次參與化解工作以及附帶的法制宣傳、法律咨詢工作無疑會影響其行業(yè)利潤，積極性不高不足為奇。其二，輪流坐班制度造成接訪律師的不穩(wěn)定性。接訪律師每個星期都頻繁更換值班，導(dǎo)致當(dāng)事人每次都要對不同的律師重復(fù)案情，且每次表述都有出入，接訪的值班律師難以在有限的時間內(nèi)對信訪問題作出全面而正確的審查和思考，因而每個律師的處理意見多有出入，使得當(dāng)事人因無所適從而重復(fù)上訪，影響了接訪的質(zhì)量。

⒉律師參與化解工作存在滯后性。長久以來，許多信訪者因?yàn)槎啻紊显L或其信訪訴求長時間得不到解決，而放棄依法信訪的途徑，轉(zhuǎn)而奉行“大鬧大解決、小鬧小解決”的信訪方式，使得律師難以在合適的時機(jī)與信訪者討論信訪合法性的問題。根據(jù)調(diào)查，司法實(shí)踐中通常只有久拖未決的涉法涉訴信訪案件，檢察機(jī)關(guān)才會去啟動律師參與機(jī)制，這也造成律師參與化解工作滯后的原因之一。

（三）配套輔助機(jī)制不夠健全

⒈缺乏律師參與選任機(jī)制?！兑庖姟穬H僅規(guī)定了當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇具備公道正派、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)足的律師參與到化解工作。但據(jù)調(diào)查，試點(diǎn)區(qū)縣基本都沒有建立公平、公正、公開的法律服務(wù)律師選任工作機(jī)制，其主要方式還是沿用法律援助律師的選擇方式，即由當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C(jī)關(guān)推薦執(zhí)業(yè)律師參與，再由檢察機(jī)關(guān)審核通過即可，這種律師選任方式不能保證選任的律師都具有綜合素質(zhì)高、善于處理復(fù)雜疑難涉法涉訴信訪案件的能力。

⒉律師參與化解工作保障機(jī)制有待完善。據(jù)調(diào)查，除了一些特邀專家和教授是通過與當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)簽訂合同的方式參與到化解工作外，絕大多數(shù)參與律師都是無償為檢察機(jī)關(guān)提供法律幫助，各試點(diǎn)區(qū)縣的檢察機(jī)關(guān)也沒有將其納入單位的財(cái)政預(yù)算，難以保障律師工作的積極性，同時也不利于律師為檢察機(jī)關(guān)提供法律幫助長效機(jī)制的構(gòu)建。加之當(dāng)下大多數(shù)的檢察機(jī)關(guān)還沒有設(shè)立專門的律師接待窗口或是工作室，律師參與缺乏良好的辦公環(huán)境和直接便利的閱卷、會見渠道，信訪者也無法進(jìn)行預(yù)約會見，影響了律師參與的工作效率。[4]

⒊未健全考核獎懲機(jī)制。雖然一些試點(diǎn)區(qū)縣通過政法委牽頭的方式確立了督查領(lǐng)導(dǎo)小組的工作方式，但督查小組并不是一個健全的常設(shè)機(jī)構(gòu)，如何督查、如何考核尚未有可供推廣的完善制度。據(jù)調(diào)查，69%的值班律師希望參與化解工作能夠得到一定的獎勵，也希望有明確的考核獎懲機(jī)制來約束政法機(jī)關(guān)和律師的辦案工作。在律師參與化解涉法涉訴信訪案件越來越多的情況下，如何進(jìn)行督查考核也是一項(xiàng)必須完善的配套機(jī)制。

（四）檢察機(jī)關(guān)的工作思維和工作方式有待改進(jìn)

根調(diào)查，辦案檢察官、律師等法律職業(yè)群體普遍認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在處理涉法涉訴信訪案件和律師參與工作時存在以下幾個問題：其一，對律師參與化解工作積極性不高。由于一些檢察官對涉法涉訴信訪案件的認(rèn)識不夠，導(dǎo)致其重視不足，工作中研究信訪問題不及時，不能適時引導(dǎo)律師參與涉法涉訴信訪案件的化解工作，甚至造成一些案件久拖不決，成為陳年積案。其二，對于群眾的信訪訴求理解不夠。一些檢察官在司法實(shí)踐中經(jīng)常會對于一些復(fù)雜疑難案件感到畏懼，因此對信訪者的訴求消極應(yīng)對，有的甚至是置之不理，導(dǎo)致信訪者反復(fù)上訪。其三，接待律師和信訪者的水平有待提升。一些檢察官因其職業(yè)的特殊性，有時會對律師和信訪者產(chǎn)生一種逆反心理，接待過程中仍存在語氣生硬、問詢不夠耐心等問題，不能切實(shí)聯(lián)系好律師與信訪者之間的溝通關(guān)系，影響了律師參與化解工作的實(shí)際效果。

四、檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度的完善路徑

（一）強(qiáng)化立法，完善律師參與化解工作的法律依據(jù)

中央政法委的《意見》以及各試點(diǎn)地區(qū)制定的有關(guān)規(guī)定基本都只在各政法機(jī)關(guān)之間提出了相關(guān)工作要求，并沒有從宏觀層面，從全局著眼進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，只能算一個初期工作方案，雖是受限于律師參與化解涉法涉訴信訪案件工作才剛剛起步，但從長遠(yuǎn)考慮，進(jìn)行完整的立法保障已迫在眉睫。其一，應(yīng)當(dāng)完善《律師法》的實(shí)體法規(guī)定?！堵蓭煼ā返谒恼轮械穆蓭煒I(yè)務(wù)雖然規(guī)定了可接受委托，提供非訴訟方面的法律服務(wù)和代理訴訟類案件的申訴，但并不包括涉法涉訴信訪案件。按照《意見》的相關(guān)規(guī)定，檢察環(huán)節(jié)的涉法涉訴信訪案件屬于當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)管轄，律師僅僅是在檢察機(jī)關(guān)有需要時才能參與。所以，應(yīng)當(dāng)在《律師法》第四章第二十八條中加入一款，即“律師可接受委托，參與涉法涉訴信訪案件”，如此方能解決律師參與化解工作于法無據(jù)的問題。其二，應(yīng)當(dāng)完善律師參與化解涉法涉訴信訪案件的程序法規(guī)定。此項(xiàng)程序法規(guī)定應(yīng)當(dāng)通過人大立法，在刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法中分別加入有關(guān)于律師參與化解工作的程序性規(guī)定，將律師參與的流程和權(quán)利進(jìn)一步完善、固化，如此方能充分調(diào)動起律師參與化解工作的主動性和積極性，也有利于司法實(shí)踐效率的提升。

（二）保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，提升參與化解工作律師的整體素質(zhì)

⒈保障律師的執(zhí)業(yè)權(quán)利，確保其能夠依法履職。要提升律師參與化解工作的服務(wù)質(zhì)量和效率，首先應(yīng)保障其作為第三方的合法權(quán)利。一是保障參與律師的知情權(quán)、發(fā)表意見權(quán)、申請調(diào)查取證權(quán)、閱卷權(quán)等權(quán)利，使得律師在參與化解工作的過程中能夠全面的了解案情的有關(guān)進(jìn)展，并及時獲取案件的第一手證據(jù)材料。二是要保障律師的發(fā)表意見權(quán)。律師參與化解工作最重要的一個環(huán)節(jié)是提出律師處理意見書，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對律師的處理意見及時反饋，根據(jù)信訪案件的特點(diǎn)，給出一周或是兩周時間的答復(fù)期，期間辦案人員應(yīng)認(rèn)真研究處理意見，合理的應(yīng)予以采納，不予采納的應(yīng)在答復(fù)期內(nèi)給予書面回復(fù)并寫明詳細(xì)緣由。

⒉提升參與化解工作律師的整體素質(zhì)，確保其能夠服務(wù)到位。司法實(shí)踐中律師的服務(wù)質(zhì)量亦參差不齊，其主要原因是律師本身的業(yè)務(wù)能力不足，因此應(yīng)當(dāng)內(nèi)外合力進(jìn)行全面提升，以適應(yīng)化解工作的需要。一是律師應(yīng)積極面對新形勢下的挑戰(zhàn)，在接受信訪案件委托時不能畏懼推諉，要以敢于擔(dān)當(dāng)?shù)男拍钆μ嵘陨淼臉I(yè)務(wù)水平，在實(shí)踐中鍛煉自己，提高辦案能力。二是司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會、律師事務(wù)所應(yīng)加強(qiáng)對律師參與化解涉法涉訴信訪案件的業(yè)務(wù)培訓(xùn)?？梢酝ㄟ^疑難復(fù)雜信訪案件集中研討、專家輔助指導(dǎo)案件辦理、定期舉辦案件處理技能業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方式幫助相關(guān)律師提升化解疑難復(fù)雜信訪案件的業(yè)務(wù)能力，如通過模擬實(shí)踐來提升辦案經(jīng)驗(yàn)等，以夯實(shí)律師參與化解工作的基礎(chǔ)。

（三）完善律師參與化解工作配套保障機(jī)制

⒈建立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)制度，加大考核獎勵。據(jù)調(diào)查，目前律師參與化解工作的費(fèi)用主要包括律師咨詢服務(wù)費(fèi)、車旅費(fèi)、資料費(fèi)等，一件信訪案件的化解工作往往需要多日的埋頭苦干，有時還需要多次去當(dāng)事人家中進(jìn)行情況調(diào)查，其費(fèi)用花銷若讓律師單方面承擔(dān)無疑會嚴(yán)重影響其工作積極性，所以相關(guān)經(jīng)費(fèi)必須全面予以保障。一是建立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)制度。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將律師參與化解工作的經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算之中，同區(qū)域的政法機(jī)關(guān)可以聯(lián)合設(shè)立專項(xiàng)資金以供處理涉及多單位的涉法涉訴信訪案件，對于選任專家咨詢的費(fèi)用則可列入單位當(dāng)年購買的公共服務(wù)費(fèi)用目錄中。二是加大考核獎勵的力度。除了對參與律師日常辦公費(fèi)用的補(bǔ)貼之外，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)對在值班接訪、提供法律咨詢、撰寫律師處理意見書等工作中表現(xiàn)優(yōu)異的律師給予一定的物質(zhì)獎勵，以激勵其更加努力的去化解復(fù)雜疑難信訪案件。[5]

⒉完善律師參與化解工作的硬件設(shè)施建設(shè)。所謂的硬件設(shè)施既包括律師參與化解工作所必須的接待室、辦公室等窗口硬件設(shè)施，也包括會見、閱卷等硬性工作渠道。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重視律師接待窗口的配套設(shè)施建設(shè)，設(shè)立專門的會見室和閱卷室；暢通律師參與化解工作的渠道。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)注重與各信訪責(zé)任單位進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，保證律師可以及時預(yù)約會見當(dāng)事人，以便其能夠及時閱卷和會見，同時加強(qiáng)對于律師人身和財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)，保障參與律師的執(zhí)業(yè)尊嚴(yán)。[6]

⒊強(qiáng)化監(jiān)督，構(gòu)建責(zé)任追究機(jī)制。一是加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)辦案工作人員的執(zhí)法監(jiān)督。鑒于司法實(shí)踐中出現(xiàn)的推諉懈怠以及損害律師執(zhí)業(yè)權(quán)利等情況，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將律師參與化解工作納入本單位年度考核范圍內(nèi)，對參與律師所反映的有關(guān)于辦案工作人員的問題，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真組織調(diào)查核實(shí)，確認(rèn)屬實(shí)的應(yīng)給予嚴(yán)厲處分。二是加強(qiáng)對參與律師的執(zhí)業(yè)監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)辦案人員在工作中如有發(fā)現(xiàn)律師違法違紀(jì)辦理信訪案件，應(yīng)當(dāng)及時上報(bào)給單位分管領(lǐng)導(dǎo)，核實(shí)的應(yīng)及時與律師協(xié)會和司法行政機(jī)關(guān)取得聯(lián)系，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)取消其參與化解的工作資格，以保證化解工作的良性發(fā)展。

（四）改善檢察機(jī)關(guān)工作模式和執(zhí)法方式

檢察環(huán)節(jié)的涉法涉訴信訪案件終究還是屬于檢察機(jī)關(guān)的責(zé)任事務(wù)，不能完全依賴于律師的參與，其自身的工作模式和執(zhí)法方式也應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際予以改進(jìn)。對此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)從以下幾個方面著手：首先是創(chuàng)新工作模式。根據(jù)最高檢所發(fā)布的新聞數(shù)據(jù)，以下一些較為典型的工作模式可供選擇：一是當(dāng)?shù)爻闪⒁粋€律師顧問團(tuán)，由其“打包”處理涉法涉訴信訪案件，便于節(jié)省司法資源；二是擴(kuò)大第三方的范圍，吸收包括心理咨詢師等其他第三方參與，更廣闊的整合社會資源，提高涉法涉訴信訪案件的主動受理率。三是在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部直接設(shè)立一個律師工作室，以直接受理當(dāng)事人的信訪案件委托申請。其次是規(guī)范檢察機(jī)關(guān)信訪接待工作人員的執(zhí)法方式。檢察機(jī)關(guān)信訪接待工作人員作為涉法涉訴信訪案件的第一責(zé)任人，更需要從源頭開始做好化解工作，創(chuàng)新執(zhí)法方式。一是要改進(jìn)執(zhí)法理念，自覺將理性文明執(zhí)法和嚴(yán)格公正執(zhí)法結(jié)合起來，樹立強(qiáng)化法律監(jiān)督與人權(quán)保障并重的理念，依法為據(jù)、以理服人，增強(qiáng)辦案的透明度和公信力。二是要規(guī)范執(zhí)法行為。內(nèi)部監(jiān)督部門要加強(qiáng)對于辦案活動的監(jiān)督，堅(jiān)決禁止不依法聽取律師意見、對當(dāng)事人合法要求無故推諉乃至于以權(quán)謀私辦理人情關(guān)系案等行為。三是要加強(qiáng)業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提升執(zhí)法能力。在內(nèi)可以通過深入開展崗位練兵活動、模擬實(shí)訓(xùn)活動等方式增強(qiáng)檢察官的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；在外可以通過加大培訓(xùn)力度、去先進(jìn)單位學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、掛職鍛煉等方式培養(yǎng)提高檢察官的執(zhí)法能力及業(yè)務(wù)素養(yǎng)。

（五）完善涉檢信訪案件終結(jié)制度

一是建立并完善案件信息網(wǎng)上管理制度。應(yīng)探索建立上下級檢察機(jī)關(guān)之間，同級政法機(jī)關(guān)之間的信訪案件信息管理系統(tǒng)，凡是到檢察機(jī)關(guān)信訪申訴的，應(yīng)首先查詢系統(tǒng)內(nèi)的案件資料。如是初訪，經(jīng)審查合理后可受理；如已在其他政法機(jī)關(guān)登記受理，并有明確處理結(jié)果的，本次信訪又無新證據(jù)和理由，應(yīng)不予受理，以節(jié)約司法資源，提高工作效率。[7]二是建立并完善公開聽證制度。聽證組成人員應(yīng)注重其合理性和廣泛性，聽證程序應(yīng)注重其公開性和規(guī)范性。聽證效率應(yīng)注重保障信訪者的合法權(quán)益，以彰顯司法的公正性與公平性。三是建立并完善信訪案件司法救助制度。應(yīng)積極探索將涉法涉訴信訪案件救助程序納入司法救助范圍，通過擴(kuò)大救助內(nèi)容，不斷豐富救助形式，使信訪者感受到檢察機(jī)關(guān)的人文關(guān)懷。

【參考文獻(xiàn)】

[1]凡俊.應(yīng)建立律師代理涉法涉訴信訪案件制度[J].人民檢察，2014，（08）：54.

[2]李敏.涉檢信訪終結(jié)制度及其完善[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（02）：65.

[3]張梁.律師參與化解涉法涉訴信訪機(jī)制研究[A].全國檢察機(jī)關(guān)第十五屆學(xué)術(shù)討論會論文集[C].2016.22.

[4]盛大友.涉檢信訪類型化終結(jié)機(jī)制研究[J].鹽城師范學(xué)院學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版），2015，（04）：78.

[5]吉媛媛.涉檢信訪終結(jié)機(jī)制研究[J].法制與社會，2013，（08）：76.

[6]朱明華.基層檢察機(jī)關(guān)如何妥善處理涉檢信訪[J].中國檢察官，2016，（09）：34-35.

[7]秦新承.涉檢信訪終結(jié)制度若干問題研究[J].法學(xué)雜志，2015，（03）：17-18.

（責(zé)任編輯：徐 虹）