王鴻銘

（中國(guó)人民大學(xué) 國(guó)際關(guān)系學(xué)院，北京 100872）

改革開放以來中央與地方關(guān)系互動(dòng)對(duì)基層政權(quán)的影響
——以80年代以來財(cái)稅體制改革為例

王鴻銘

（中國(guó)人民大學(xué) 國(guó)際關(guān)系學(xué)院，北京 100872）

改革開放之前中國(guó)中央與地方之間的關(guān)系主要是以行政權(quán)力“收－放”之間的循環(huán)，來影響地方政府行為，改革開放后則是以中央向地方分權(quán)為起點(diǎn)，財(cái)政包干制下地方政府因地制宜結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定合理政策推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，給整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)起到相當(dāng)大的推動(dòng)作用。但是“地方政府公司化”的普遍現(xiàn)象使得國(guó)家權(quán)威逐漸在各地政府流失，呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，中央政府不得不通過一系列政治手段收回本已下放給地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展權(quán)力，分稅制改革和中央銀行改革都是中央政府“選擇性再集權(quán)”措施的產(chǎn)物。中央政府在90年代加強(qiáng)了中央對(duì)地方政府的財(cái)政汲取能力，同時(shí)也造成基層政府缺乏財(cái)力進(jìn)行基層社會(huì)公共服務(wù)建設(shè)，致使地方政府治理能力下降，基層政權(quán)逐步“懸浮”與基層社會(huì)之上，這是中央選擇性再集權(quán)改革后帶來的非預(yù)期結(jié)果。

中央與地方關(guān)系；分稅制；農(nóng)業(yè)稅；基層政權(quán)

我國(guó)中央與地方之間的關(guān)系一直是理解當(dāng)代中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵要素之一，中央與地方關(guān)系作為國(guó)家制度的組成部分，其運(yùn)作方式體現(xiàn)了國(guó)家結(jié)構(gòu)制度的構(gòu)建模式，而民族國(guó)家構(gòu)建過程中由于其背景和條件、主導(dǎo)力量和政治主體不同，對(duì)于國(guó)家構(gòu)建中制度選擇又會(huì)產(chǎn)生不同的變化，帶來對(duì)央地關(guān)系實(shí)際運(yùn)作的影響。大一統(tǒng)歷史文化，舊秩序在面對(duì)現(xiàn)代化國(guó)家威脅下引發(fā)社會(huì)總體性危機(jī)，通過社會(huì)革命走出以黨建國(guó)、以黨治國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)道路則構(gòu)成了中國(guó)由傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)變的實(shí)踐邏輯。尤其在傳統(tǒng)帝制轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代國(guó)家的過程中，社會(huì)中心力量由傳統(tǒng)的士紳轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的政黨，中國(guó)的整體制度就形成了以政黨國(guó)家為核心，以民主集中制為組織原則，貫徹中央集權(quán)與地方參與，形成富有中國(guó)特色的政治發(fā)展模式。

一、80年代的財(cái)政包干制和地方主義的興起

改革以來中國(guó)央地關(guān)系的發(fā)展可以20世紀(jì)90年代中期為界，劃分為前15年和后15年，90年代的分稅制改革可以作為這兩個(gè)階段的分界點(diǎn)。前15年，隨著財(cái)政權(quán)力的下放，政治行政權(quán)力的回縮，從農(nóng)村改革的成功開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的繁榮促使中國(guó)興起了改革開放后第一輪工業(yè)化浪潮，而財(cái)政權(quán)力下放的核心就是推行財(cái)政承包制，所謂“一包就靈”，說的就是80年代整體改革的思路，承包制從農(nóng)村開始由家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，中央政府分級(jí)“發(fā)包”給地方政府進(jìn)行目標(biāo)管理，地方政府包干后進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的各種嘗試，促使了80年代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展。財(cái)政承包，其具體思路就是中央對(duì)省級(jí)財(cái)政、省級(jí)財(cái)政對(duì)下面各級(jí)財(cái)政單位的財(cái)政收入和支出進(jìn)行包干，地方增收的部分可以按一定比例留下自用，但對(duì)收入下降導(dǎo)致的收不抵支則減少補(bǔ)助或者甚至不予補(bǔ)助。這與“大躍進(jìn)”時(shí)期和“文化大革命”時(shí)期的財(cái)權(quán)下移有著本質(zhì)上的區(qū)別，改革開放前的兩次財(cái)權(quán)下放過程是逐項(xiàng)下放國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要的物資配置權(quán)限和企業(yè)管理權(quán)限，中央政府可以通過對(duì)于這些權(quán)限的上收或者下放來調(diào)整對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的控制。所以在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，以地方政府為主的“塊塊”系統(tǒng)在多數(shù)情況下處于被中央直屬的“條條”系統(tǒng)分割的狀態(tài)，因?yàn)榈胤秸緹o法得到維護(hù)自身地方利益的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力。

在財(cái)政包干制制度實(shí)行下，各地方有充分的權(quán)力“因地制宜”實(shí)行適合本地區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式，“諸侯經(jīng)濟(jì)”與政治制度壓力型體制下的“錦標(biāo)賽模式”一起催生出各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，一時(shí)間給中國(guó)經(jīng)濟(jì)特別是地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入強(qiáng)大的活力，不同的省級(jí)環(huán)境構(gòu)建出不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，也構(gòu)建出了省級(jí)政府與中央政府不同的動(dòng)態(tài)關(guān)系模式，所謂的廣東模式、溫州模式和蘇南模式都是在這一制度下孕育而生的。各省級(jí)政府之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上以自身地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要導(dǎo)向展開一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革，在改革中則較為突出各地方自身的利益，當(dāng)與中央利益相沖突時(shí)大多數(shù)采取談判討價(jià)還價(jià)的方式加以解決。在有的學(xué)者看來，“發(fā)展型地方主義”的興起強(qiáng)力推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并為地方政府權(quán)力的擴(kuò)張?zhí)峁┝藦?qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且隨著地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的擴(kuò)張?！胺謾?quán)放利”的財(cái)政包干逐步培養(yǎng)起地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本邏輯，由于各地區(qū)發(fā)展千差萬別，所以基本上每年年底都會(huì)出現(xiàn)中央與地方各級(jí)政府之間的討價(jià)還價(jià)、協(xié)商談判的局面。

在“中央－地方－企業(yè)”三者的關(guān)系中，在財(cái)政包干制以及晉升“錦標(biāo)賽”的壓力下，地方政府和地方企業(yè)緊密地聯(lián)系在一起，形成了一定程度上的利益共同體。于是出現(xiàn)地方政府幫助地方企業(yè)獲得銀行貸款，企業(yè)固定資產(chǎn)和生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大后帶來的稅收幫助地方政府完成上級(jí)指派下來的稅收任務(wù)。當(dāng)?shù)胤狡髽I(yè)拖欠款項(xiàng)的時(shí)候，地方政府往往還會(huì)利用自己對(duì)地方司法部門的影響力幫助地方企業(yè)“逃廢債”，這在地方會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)“銀行放款、企業(yè)用款、財(cái)政還款”的局面。這樣地方政府和企業(yè)的密切關(guān)系加強(qiáng)了地方政府對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)資源的控制能力，這樣的地方發(fā)展模式直接導(dǎo)致中央政府的再分配能力下降與中央－地方關(guān)系的財(cái)政緊張狀態(tài)。

國(guó)家在汲取、調(diào)控能力方面的下降直接影響到中央權(quán)威的合法性，使得80年代后期中央政府的權(quán)威處于碎片化狀態(tài)，國(guó)家能力嚴(yán)重受到制約。正如王紹光教授認(rèn)為，財(cái)政“分權(quán)讓利”政策的結(jié)果便是使得中央政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控和行政管理能力大大下降，從而導(dǎo)致“國(guó)家能力”被嚴(yán)重削弱，已經(jīng)超過了“分權(quán)的底線”。我們用國(guó)家財(cái)政收入占GOP的比重與中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重即所謂的“兩個(gè)比重”的可以明顯的看出，中央調(diào)控能力的下降。

表1 國(guó)家財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重

表2 中央和地方財(cái)政收入比重

這樣在財(cái)政包干制的制度下，中央－地方關(guān)系由以前的“集中地方財(cái)力由中央支出”的局面改變到“就地收入、就地支出”的局面，在這種局面下，中央收入和支出的比重呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，而地方的收入和支出比重在逐漸上升，在財(cái)政包干制下，全國(guó)財(cái)政增量的大部分留在了地方，中央財(cái)政逐漸失去對(duì)地方收入的控制，中央控制的經(jīng)濟(jì)資源大為縮小。隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)，各省特別是富裕省份開始不斷地通過各種形式“挑戰(zhàn)”中央的財(cái)政政策，政治強(qiáng)人的老去使得中央政府利用高層權(quán)威協(xié)調(diào)各地區(qū)發(fā)展的能力減弱，客觀上也造成了各省、各地區(qū)之間的發(fā)展不平衡，富裕省份不愿意貢獻(xiàn)自己的優(yōu)勢(shì)資源去幫助窮省份發(fā)展，欠發(fā)達(dá)省份也不愿意為富裕省份的發(fā)展承擔(dān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的代價(jià)，中央政府面對(duì)如此的窘境自己卻沒有足夠的財(cái)力加以解決，這就構(gòu)成了中央推出分稅制改革、結(jié)束財(cái)政包干制的基本背景。

二、分稅制改革和中央選擇性再集權(quán)

中央政府于1994年開始推行的分稅制改革可以看作是對(duì)財(cái)政包干制的制度性改造，財(cái)政包干制使地方積累了大量的財(cái)力，而中央的財(cái)政收入比重過小，這不但降低了中央政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的能力，而且中央政府的權(quán)威也受到影響，在這種背景下，分稅制的出臺(tái)是中央重新集權(quán)的必然要求。事實(shí)上，鄧小平“南方談話”后的92年和93年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率分別達(dá)到了14.2%和14%，這不但是90年代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的年份，也是改革開放以來至今經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的兩年，但這個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)雖然迅速，但是仍然延續(xù)著80年代以各政府主導(dǎo)地方投資規(guī)模帶動(dòng)的增長(zhǎng)模式，地方政府與企業(yè)在財(cái)政包干制下迅速結(jié)合在一起，中央政府在人事調(diào)配上又沒有進(jìn)行相應(yīng)的管控。在干部人事制度方面，干部管理由“下放兩級(jí)”改為“下放一級(jí)”之后，地方政府在干部人事任免上獲得了更多的空間，地方政府利用自己擴(kuò)大的人事任免權(quán)在更大程度上激勵(lì)了自己向“地方政府公司化”的方向發(fā)展，只有不斷追求所謂的指標(biāo)政績(jī)，在不同的發(fā)展模式中獨(dú)占鰲頭，他們才能脫穎而出贏得“政治錦標(biāo)賽”的勝利。

正是中央政府看到中央與地方關(guān)系中中央財(cái)政的被動(dòng)局面，地方政府與地方企業(yè)的依賴關(guān)系，中央政府不得不通過一系列的改革手段解決自身權(quán)力的滲透性危機(jī)，力圖通過新的財(cái)政體制改革重塑自己的滲透能力，這也就是分稅制改革出臺(tái)的基本背景。廣義的分稅制主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一個(gè)是稅制改革，即稅種的重新劃分和調(diào)整；另一個(gè)是財(cái)政體制改革，即中央和地方重新劃分和調(diào)整各自的財(cái)權(quán)和事權(quán)。根據(jù)中央和地方支出責(zé)任的劃分，按稅種來劃分中央和地方的收入，并實(shí)行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，并分設(shè)國(guó)稅和地稅兩套稅務(wù)系統(tǒng)分別收稅，這旨在保證中央財(cái)政收入隨著地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)。這樣明顯有利于增強(qiáng)中央財(cái)政汲取能力的措施在推行過程中顯然會(huì)遇到了地方政府強(qiáng)烈的反對(duì)，中央政府不得不一一與地方政府進(jìn)行“談判”，商討稅種劃分、轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的基數(shù)，但如果這樣的“談判”進(jìn)行不順利的時(shí)候，中央政府不得不采取選擇性再集權(quán)手段，通過強(qiáng)化干部人事制度，利用人事任免權(quán)力這個(gè)“大棒”來解決地方政府的抵觸行為。

通過觀察我們可以發(fā)現(xiàn)在1997年十五大之后，通過對(duì)省級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)人員的重新調(diào)配，80年代全國(guó)的“地方主義”有了有效的遏制，并且中央政府通過在行政體制上推行職位目標(biāo)責(zé)任制、98年推行中央銀行改革，重新塑造了自身對(duì)各地方的政治影響力。下表反映了改革開放之后省委書記和省長(zhǎng)的平均任期。

表3 改革期間省委書記和省長(zhǎng)的平均任期

在牢牢掌握政治權(quán)力的基礎(chǔ)上，中央推行的分稅制才能順利展開。分稅制改革無疑是改革年代中央推動(dòng)的最大規(guī)模的財(cái)政集權(quán)改革，1998年推行的中央銀行制度改革都是在分稅制之下中央政府推動(dòng)的改革運(yùn)動(dòng)。通過分稅制改革和中央銀行制度改革，中央政府重新將原有的大量地方財(cái)政收入集中，同時(shí)也將財(cái)政稅收支出安排和分配的權(quán)力重新收回，這樣的效果對(duì)于中央而言無疑是積極的。中央政府通過分稅制的實(shí)行順利達(dá)到了集中各地方財(cái)政收入的目的，而且轉(zhuǎn)移支付的撥付與使用過程處處體現(xiàn)著中央政府權(quán)力的作用，更為關(guān)鍵的是在分稅制改革的前后中央和地方之間的支出比重并沒有發(fā)生太大的變化，中央支出占三成，地方支出依然達(dá)到七成。

很明顯當(dāng)改革初期中央向地方不斷放權(quán)導(dǎo)致地方追求自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式并為了在“錦標(biāo)賽”的爭(zhēng)奪中占得先機(jī)而形成“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義”并開始泛濫外延至各地方政府之外影響到中央宏觀政策的調(diào)控和實(shí)行時(shí)，中央不得不采取集權(quán)的措施加以遏制這樣的“聯(lián)邦主義”行為，所以就有了中央政府推行的分稅制改革。毫無疑問，分稅制改革對(duì)于中央財(cái)政收入的高速增長(zhǎng)有著積極的推動(dòng)作用，使得中央有充足的財(cái)力進(jìn)行各項(xiàng)宏觀計(jì)劃調(diào)控，實(shí)現(xiàn)中央政府的改革和現(xiàn)代化目標(biāo)。

下表反映了中央政府推動(dòng)分稅制改革之后中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入以及國(guó)家財(cái)政收入占GDP比重的變化。

表4 中央財(cái)政收入與地方財(cái)政收入比重

表5 國(guó)家財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重

總的來說，分稅制改革在中央政府強(qiáng)化政治權(quán)力的基礎(chǔ)上推展開來，解決了其財(cái)政權(quán)力的不足，從全國(guó)的總體形勢(shì)來看，基本上是成功的，但是細(xì)化到各個(gè)不同地區(qū)來看，則存在著比較嚴(yán)重的地區(qū)不均衡現(xiàn)象，上級(jí)財(cái)政向基層傾斜也不夠，財(cái)力并沒有下沉到縣鄉(xiāng)，這無疑是與分稅制制度設(shè)計(jì)的初衷是有較大背離的。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一項(xiàng)研究中，王紹光已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，所有窮省都得到了數(shù)量不等的補(bǔ)助，但最窮的省份卻并未必然得到最高水平的補(bǔ)助。分稅制設(shè)置的初衷是在集中地方財(cái)政收入、提高中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政總收入的比重之后，通過稅收返還和轉(zhuǎn)移支付等形式來彌補(bǔ)地方財(cái)政的支出缺口，國(guó)家的基本財(cái)政能力是提升了，但地區(qū)間的不平衡差距變大了，地方的財(cái)力不均加上農(nóng)業(yè)稅取消后基層地方政府公共服務(wù)水平的下降導(dǎo)致嚴(yán)重的地方政府財(cái)權(quán)的不均衡問題，影響到地方政府的發(fā)展模式。

分稅制改革下的軟預(yù)算約束問題使得各地方政府通過打“擦邊球”的形式不同程度地偏離中央的計(jì)劃，于是形成了中央愈是規(guī)范預(yù)算內(nèi)收入，就愈加激發(fā)地方政府尋求更多的預(yù)算外收入的行為，地方政府的軟預(yù)算約束問題甚至比討論中央和地方在財(cái)政方面的集權(quán)與分權(quán)更值得關(guān)注。特別是在2005年農(nóng)業(yè)稅取消之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于基層公共服務(wù)體系的建設(shè)更是捉襟見肘，一定程度上導(dǎo)致基層財(cái)政的“空殼化”，基層政權(quán)逐步“懸浮”于基層社會(huì)之上，公共服務(wù)設(shè)施體系得不到保障，地方政府又需要征收農(nóng)民土地獲得財(cái)政收入，周飛舟就指出中央政府力圖控制、改變地方政府行為的努力不但沒有預(yù)期的效果，反而驅(qū)使地方政府更加強(qiáng)有力地謀取各種體制外資源，這嚴(yán)重威脅了國(guó)家結(jié)構(gòu)統(tǒng)治和整合危機(jī)，這是我們分稅制推行之后中央－地方關(guān)系體制形成之中始料未及的。

三、土地財(cái)政、取消農(nóng)業(yè)稅與地方的“分權(quán)化”

“土地、財(cái)政、金融”，地方政府在90年代末期以后開發(fā)出了這樣三位一體的模式，地方政府依靠土地出讓得到的土地出讓金來補(bǔ)缺自身的財(cái)政收入，得到土地的企業(yè)進(jìn)行土地開發(fā)獲得自身的利益，地方政府借助對(duì)地方金融的影響力來規(guī)避地方企業(yè)的損失，地方金融則通過金融相關(guān)服務(wù)獲取一定的利潤(rùn)，地方政府再通過城市擴(kuò)張“經(jīng)營(yíng)城市”獲得更多的土地，如此循環(huán)這樣三位一體的發(fā)展模式使得全國(guó)各地興起房地產(chǎn)熱和土地征收出讓熱潮，相關(guān)的土地腐敗大案、要案屢見不鮮。壓力型體制下地方政府完成了上級(jí)交給的任務(wù)指標(biāo)，自身獲得財(cái)政收入可以進(jìn)行相應(yīng)的開發(fā)投資，更能在壓力型“錦標(biāo)賽”體制中跑在前面，地方企業(yè)通過開發(fā)項(xiàng)目獲得不斷的規(guī)模增長(zhǎng)，政府“生財(cái)有道”重新與企業(yè)“結(jié)合”在一起，應(yīng)對(duì)中央政府的控制壓力。

取消農(nóng)業(yè)稅作為21世紀(jì)中央政府在農(nóng)村稅收政策上一次重要嘗試，徹底改變了數(shù)千年以來中國(guó)農(nóng)民需要上交“皇糧國(guó)稅”的財(cái)政稅收機(jī)制。作為政策的制定者，中央政府的本意是減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，以促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)、生活積極性的提高，促進(jìn)中國(guó)農(nóng)村更好的發(fā)展，作為政策的承擔(dān)者，億萬中國(guó)農(nóng)民確實(shí)享受到了取消農(nóng)業(yè)稅政策給他們帶來的好處，稅賦的減輕對(duì)于他們探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，進(jìn)行規(guī)?；F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)具有莫大的好處。但是作為政策執(zhí)行者的各地方政府，卻不得不面臨兩難的境地，中央政府把貫徹落實(shí)取消農(nóng)業(yè)稅的任務(wù)交給地方政府，地方政府不得不按照上級(jí)政府的意志貫徹執(zhí)行，取消農(nóng)業(yè)稅之后，地方政府的財(cái)力銳減，相應(yīng)的中央政府并沒有把財(cái)權(quán)下派，正是事權(quán)和財(cái)權(quán)的不統(tǒng)一，導(dǎo)致基層政府財(cái)力減弱，由基層政府組織的基層公共服務(wù)體系難以建立，國(guó)家政治權(quán)力從汲取型政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閼腋⌒驼?quán)，基層政治權(quán)力陷入整合危機(jī)。

本身取消農(nóng)業(yè)稅的初衷和本質(zhì)就是一個(gè)減輕和徹底取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一個(gè)是逐步在農(nóng)村建立公共服務(wù)和公共事業(yè)體系，即主要由政府的公共財(cái)政體系來負(fù)擔(dān)地方的公共建設(shè)。但周飛舟通過一系列稅費(fèi)改革之后地方政府間關(guān)系和地方財(cái)政的研究，進(jìn)一步指出地方財(cái)政出現(xiàn)“空殼化”的形式，而原本中央政府寄希望于承擔(dān)基層的公共財(cái)政服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制則更多的變成了“養(yǎng)廉銀”來保障基層政府官員的工資發(fā)放。所以從本質(zhì)上來說，分稅制改革后中央政府進(jìn)行財(cái)政權(quán)力再集權(quán)、農(nóng)業(yè)稅取消使得地方政府財(cái)力捉襟見肘之后，地方政府不得不向社會(huì)尋找資源，取消農(nóng)業(yè)稅之后中國(guó)地方財(cái)政依然是“國(guó)家財(cái)政”而不是“公共財(cái)政”，政府在資源配置中仍然發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，而不是市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。沒有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就沒有公共政府，或者說，沒有公共財(cái)政的政府就不可能是服務(wù)型政府，因此，先是土地財(cái)政下的大量土地征用，然后是各種農(nóng)業(yè)稅取消之后對(duì)基層社會(huì)服務(wù)性下降，使得基層社會(huì)不滿日益膨脹，不斷累積不滿的“氣”導(dǎo)致了21世紀(jì)中國(guó)群體性事件、抗?fàn)幷蔚某霈F(xiàn)，“維穩(wěn)”就成為21世紀(jì)第一個(gè)十年中國(guó)地方社會(huì)治理最關(guān)鍵的核心詞。本身在分稅制改革之后各地方政府尤其是工商業(yè)不太發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，地方政府財(cái)政汲取主要依靠農(nóng)業(yè)稅和各種攤派及收費(fèi)，周慶智對(duì)于中西部地方政府在分稅制改革之后的財(cái)政汲取能力具有較為深刻的描述，他認(rèn)為分稅制所帶來的財(cái)政壓力已經(jīng)轉(zhuǎn)嫁給了社會(huì)，旨在增強(qiáng)國(guó)家汲取能力和遏制地方保護(hù)主義的分稅制，把縣政府從發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)引向增加以集資、收費(fèi)、攤牌、罰沒等項(xiàng)為內(nèi)容的預(yù)算外收入和體制外收入方面，以及稅收征集過程中不加節(jié)制的免費(fèi)搭車行為取向。

我們可以看到，分稅制改革之后轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的部分制度性缺陷和稅費(fèi)改革之后基層公共財(cái)政服務(wù)體系的缺失帶來的基層政府財(cái)政“空殼化”直接使得基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)處于“半癱瘓”狀態(tài)，政府的財(cái)力并不足以完成足夠的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供公共服務(wù)，推動(dòng)基層社會(huì)的文化事業(yè)發(fā)展。地方基層政府難以滿足農(nóng)民的各項(xiàng)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，由此產(chǎn)生百姓對(duì)基層政府的不滿，基層政府治理能力減弱使得其在農(nóng)民中合法性權(quán)威下降，不能有效地起到國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)之間緩沖器的作用，在農(nóng)民與國(guó)家政權(quán)在社會(huì)發(fā)展中矛盾日益突出的情況下，農(nóng)民更多的選擇“越級(jí)上訪”的形式來表達(dá)自身的訴求，形成“差序政府信任”的局面。從另一個(gè)角度來看，“越級(jí)上訪”逐漸使得上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府產(chǎn)生不信任感，認(rèn)為下級(jí)政府沒有治理能力能夠有效處理好農(nóng)民的各種需求行為，直接影響到當(dāng)?shù)毓賳T提拔晉升考核標(biāo)準(zhǔn)，使得當(dāng)?shù)毓賳T在“政治錦標(biāo)賽”中輸給同等競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，無法較為順利的得到政治激勵(lì)。這樣基層政府就被農(nóng)民和上級(jí)政權(quán)夾在中間，受到多重制約兩頭不得討好，基層政權(quán)因?yàn)樨?cái)力原因也無法完滿地提供公共服務(wù)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，使得基層政權(quán)逐漸“懸浮”在農(nóng)村社會(huì)之上，基層官員也難以得到政治上的提拔與晉升，這是單一制下分稅制改革和稅費(fèi)改革后給基層政權(quán)帶來的非預(yù)期結(jié)果。

可以這么認(rèn)為，地方土地財(cái)政的興盛和中央取消農(nóng)業(yè)稅之后中央與地方的關(guān)系再次呈現(xiàn)“分權(quán)化”的傾向，但這樣的“分權(quán)”并不是制度性的分權(quán)，而是地方政府應(yīng)對(duì)中央再集權(quán)行為后的一個(gè)自利性規(guī)避結(jié)果。地方政府的分權(quán)化行為也并沒有將中央政府的權(quán)力完完全全地分到自己手中，在很大程度上，中央集權(quán)與地方分權(quán)之間的博弈導(dǎo)致了權(quán)力在兩者之間的碎片化和耗散，中央與地方政府的權(quán)力一部分被利益集團(tuán)俘獲，一部分被地方政府下壓到基層社會(huì)中，使得利益集團(tuán)在一定程度上能主導(dǎo)地方政府的發(fā)展，也讓基層社會(huì)受到前所未有的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和社會(huì)發(fā)展的壓力，一旦利益集團(tuán)的權(quán)力和基層社會(huì)的權(quán)力發(fā)生激烈碰撞的時(shí)候，就會(huì)給地方治理帶來前所未有的困境，兩者相互充權(quán)，地方政府就難以維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保持社會(huì)穩(wěn)定這樣的平衡，平衡被打破，無論地方政府選擇向哪一方集權(quán)或分權(quán)，都會(huì)對(duì)另一方帶來嚴(yán)重的影響，進(jìn)而造成地方發(fā)展的不穩(wěn)定，帶來中央政府的管控危機(jī)。

四、結(jié)語

地方政府則從“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”向“經(jīng)營(yíng)土地”轉(zhuǎn)變，在強(qiáng)制僵硬的壓力型體制和干部人事政治激勵(lì)制度下，“強(qiáng)中央弱地方”格局逐漸形成，地方政府也面臨財(cái)政窘境，不得不選擇與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)結(jié)盟或者變賣土地?cái)U(kuò)張城市進(jìn)行“土地財(cái)政化”運(yùn)作，由此帶來政商交易的腐敗。周雪光就將中央與地方關(guān)系出現(xiàn)的種種問題可以用歸結(jié)于權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾，集中就表現(xiàn)在中央管轄權(quán)和地方治理權(quán)的不兼容，前者趨于權(quán)力、資源向上集中，從而削弱了地方政府實(shí)際解決問題的能力和這一體制的有效治理能力；而后者又常常表現(xiàn)為各行其是，偏離失控，對(duì)權(quán)威體制的中央核心產(chǎn)生威脅，在權(quán)威體制中，這一矛盾無法得到根本解決，只能在動(dòng)態(tài)平衡中找到某種暫時(shí)的平衡點(diǎn)。

通過觀察我們可以認(rèn)為，以分權(quán)為起點(diǎn)的中國(guó)改革進(jìn)程，為秩序和安全提供了保障，加強(qiáng)了執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。旨在強(qiáng)化中央政府財(cái)政能力而推動(dòng)的一系列財(cái)稅體制改革，的確增強(qiáng)了中央政府的財(cái)政汲取能力，但也存在財(cái)稅體制改革中公共財(cái)政體系的缺乏，獲得更大財(cái)政能力的中央政府在承擔(dān)公共服務(wù)職能上的缺失。因此在下一步改革進(jìn)程中還需要不斷完善和改進(jìn)財(cái)稅體制，使我國(guó)的財(cái)稅制度更好的服務(wù)于社會(huì)發(fā)展。

[1]鄭永年，吳國(guó)光.論中央—地方關(guān)系：中國(guó)制度轉(zhuǎn)型中的一個(gè)軸心問題[M].香港：牛津大學(xué)出版社，1994.24.

[2]王紹光.分權(quán)的底線[J].戰(zhàn)略與管理，1995，（2）:53.

[3]王紹光.中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政治邏輯[J].戰(zhàn)略與管理，2002，（3）:53.

[4]周飛舟.生財(cái)有道：土地開發(fā)和轉(zhuǎn)讓中的政府和農(nóng)民[J].社會(huì)學(xué)研究，2007，（1）:49.

[5]周飛舟.從汲取型政權(quán)到懸浮型政權(quán)[J].社會(huì)學(xué)研究，2006，（3）:28.

[6]周慶智.縣政治理——權(quán)威、資源、秩序[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014.178.

[7]周雪光.權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯[J].開放時(shí)代，2011，（10）:67.

［責(zé)任編校：周玉林］

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1002－3240（2017）06－0061－06

2017-04-18

中國(guó)人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助）項(xiàng)目成果（17XNH024）

王鴻銘（1991－），湖北宜昌人，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院中國(guó)政治專業(yè)博士研究生，研究方向：中國(guó)政治。