譚康林，鄭澤渠

（1.汕頭大學法學院，廣東 汕頭 515063；2.中共汕頭市委，廣東 汕頭 515036）

汕頭創(chuàng)建文明城市中社會組織參與研究
——基于政府失靈與志愿失靈的比較視角

譚康林1，鄭澤渠2

（1.汕頭大學法學院，廣東 汕頭 515063；2.中共汕頭市委，廣東 汕頭 515036）

文明城市創(chuàng)建的“復合型事業(yè)”本質(zhì)決定了社會組織參與的必要性。以汕頭市社會組織在交通志愿服務中的參與為研究對象，基于政府失靈與志愿失靈的理論比較視角，社會組織怎樣參與交通整治？參與過程折射出怎樣的地方政社關系？如何讓社會組織在創(chuàng)文中發(fā)揮更大作用？從政府對政社關系的認知、創(chuàng)文動員架構及政社互動過程來看，社會組織僅被看作是“填縫劑”，始終處于被領導的地位。鑒于創(chuàng)文運動式治理模式及地方社會治理的“沙漏型”結構所隱含的治理困境，地方政府應進一步認清社會組織的作用，在制度安排和機制設計上為其提供發(fā)展空間，從而使文明城市創(chuàng)建事業(yè)順利進行下去。

社會組織；文明城市創(chuàng)建；政府失靈；志愿失靈；汕頭市

一、問題的提出

1996年，黨的十四屆六中全會在《關于加強社會主義精神文明建設若干重要問題的決議》中明確提出：“要以提高市民素質(zhì)和城市文明程度為目標，開展創(chuàng)建文明城市（文中簡稱為“創(chuàng)文”）活動?！彪S后，創(chuàng)文活動在全國各地陸續(xù)展開?！拔拿鞒鞘小狈Q號目前是我國所有城市品牌中含金量最高和創(chuàng)建難度最大的一個，是反映城市整體文明水平的綜合性榮譽稱號，也是最具價值的城市品牌。

汕頭市于2012年10月啟動創(chuàng)文工作，并確立了2017年取得“全國文明城市”提名、2020年奪取“全國文明城市”稱號的創(chuàng)建目標。不過，這之后雖然組織開展了市容環(huán)境整治、文明交通行動、全民文明行動等系列創(chuàng)建活動，但總的來說城市管理水平不高，城市管理問題依舊有飽受市民詬病的突出問題。2016年5月17日，新任市委領導班子在“創(chuàng)建全國文明城市，強化城市管理”工作會議上，發(fā)出了城市管理動員令。動員令中指出，創(chuàng)建文明城市是一項“十分艱巨的社會系統(tǒng)工程”，“必須加強領導，落實責任，形成各級各部門齊抓共管、全社會積極參與的整體合力?！痹搫訂T令成為汕頭創(chuàng)文的綱領性文件，為包含社會組織在內(nèi)的各種政府和社會主體參與創(chuàng)文打開了空間。隨后，志愿者組織、文藝社團、行業(yè)協(xié)會以各種形式參與到創(chuàng)文活動中。

社會組織已經(jīng)成為我國社會治理中的重要參與力量。黨的十八大報告指出，必須“加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。不過就活動領域來說，汕頭本地社會組織較多活躍在社區(qū)服務、公益慈善、行業(yè)發(fā)展等領域，尚未深入?yún)⑴c到各項城市管理事務中。汕頭創(chuàng)文行動伊始，市文明辦組建了25支“汕頭市創(chuàng)文工作志愿服務隊”，在中心城區(qū)的主要路口配合交警部門的整治行動。這些隊伍中有7支來自本地社會組織，這為我們觀察社會組織如何參與城市管理事務提供了機會。①此外有7支隊伍來自汕頭市的國企和機關單位，11支隊伍來自兩個中心城區(qū)的街道辦事處和區(qū)直部門等機關單位。

文明城市創(chuàng)建過程中，社會組織如何參與到交通整治中的問題；由于政府承擔著城市管理的責任，社會組織的參與必然涉及到政府與社會組織的關系問題；社會組織的參與方式折射出怎樣的地方政社關系？創(chuàng)建文明城市、加強城市管理是一項“綜合系統(tǒng)工程”，②見2016年5月17日汕頭市委“創(chuàng)建全國文明城市，強化城市管理”動員令。需要社會的廣泛配合問題；如何讓社會組織在創(chuàng)文中發(fā)揮更大的作用等問題，本文就此展開討論。

本文所進行的是簡單實證研究，通過對基層行政部門、社區(qū)自治機構（居委會）和社會組織領導人的訪談，結合對市委創(chuàng)文動員令的政策文本分析，對社會組織在交通整治中的參與及其蘊含的政社關系模式進行分析。

二、比較理論視角：政府失靈與志愿失靈

在如何理解社會組織的作用問題上，有兩種截然不同的思考進路。傳統(tǒng)的思考進路將“市場失靈”與“政府失靈”作為論述社會組織存在的理論支點：市場會失靈，因此國家是必要的；政府也會失靈，因此市場化和有限政府是必要的；政府和市場都會失靈，因此志愿部門是必要的。[1]44社會組織的主要功能在于彌補市場與政府的失靈，為社會提供前兩者不能提供的公共物品，滿足人們多樣性的需求。就本質(zhì)而言，“政府失靈”視角恰恰指向一種政府主導的社會治理模式。

隨著時代的發(fā)展，傳統(tǒng)思考進路不斷受到批評。有學者指出，這種視角忽略了一個人類社會發(fā)展的基本事實，即社會是先于國家而存在的。[2]以潮汕地區(qū)為例，長期以來潮汕農(nóng)村的老人會、承擔各種公益職能的廟會、花會等，在倡導善行善德、加強人際互動、實現(xiàn)社會協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮了重要作用?？梢哉f，先有了社會組織和社區(qū)自治，然后才慢慢有了政府管理。

美國學者薩拉蒙進一步指出，傳統(tǒng)思考進路從邏輯上是錯誤的，因為它把一種工具的適用性建立在其余兩種工具不適用的基礎之上，而非將其建立在自身適用的基礎上。[1]46他提出了第二種認識志愿部門作用的思考進路：志愿失靈。志愿失靈實質(zhì)上就是志愿原則無法有效配置慈善資源，導致志愿組織的志愿行為偏離公益道德理想或公益運行機制，而出現(xiàn)的公益不足或價值取向的非公共性現(xiàn)象，進而造成志愿組織在滿足社會需求、提供志愿產(chǎn)品和服務等方面產(chǎn)生的功能缺陷和效率困境。[3]志愿失靈有四種具體表現(xiàn)：（1）慈善不足；（2）慈善的特殊主義；（3）慈善的家長式作風；（4）慈善的業(yè)余主義。

志愿失靈理論認為，志愿部門的弱點正是政府的長處，反之亦然。無論是志愿部門替代政府，還是政府替代志愿部門，都沒有二者的合作有意義。這就解釋了現(xiàn)實中政府和社會組織合作的原因。理想的政策選擇應根據(jù)具體的事物屬性、產(chǎn)權結構、制度環(huán)境及社會資本等因素，在政府、市場和志愿部門及它們之間的各種組合模式間擇優(yōu)，從而形成發(fā)揮每種治理工具優(yōu)勢的互補性治理格局。由此可見，“志愿失靈”視角指向的是一種政府-社會組織的合作模式。

志愿失靈和政府失靈視角所展現(xiàn)的政社關系模式是非常不同的（見表1）。首先，志愿失靈視角更利于政府與社會組織之間建立起相互依賴的關系，即便由于政府的權威屬性這種關系是一種不對等的相互依賴；其次，志愿失靈視角會激發(fā)政府改變過去自上而下發(fā)號施令的管理手段，轉而學習如何為實現(xiàn)政策目標而激勵其他參與者；再次，志愿失靈視角要求政府在傳統(tǒng)管理技能之外，掌握新的賦權（enabling）技能，了解如何構建解決公共問題的參與者網(wǎng)絡、如何協(xié)調(diào)網(wǎng)絡中的行動以及如何設置巧妙的獎懲制度。[4]12-15

表1 政府失靈與志愿失靈視角的比較

三、創(chuàng)文中的社會組織參與：觀念、架構及過程

不管政府失靈還是志愿失靈視角都提示我們，實踐中對政社關系的考察應當涉及以下三個維度：（1）政府對政社關系的認知；（2）治理特定社會問題所采用的組織架構；（3）政社互動過程（見圖1）。本文將從這些維度考察汕頭創(chuàng)文過程中社會組織的參與情況。政府對政社關系的認知對文明城市創(chuàng)建中采用組織架構、政策工具及政社互動過程起著規(guī)范作用。創(chuàng)文的組織架構展現(xiàn)的則是行動主體之間的權力關系和行動模式，進而對政社互動過程起到限定作用。互動過程則體現(xiàn)為行動主體之間圍繞著資源配置、權力行使等要素進行的互動和博弈；過程體現(xiàn)結構，并可能在實際運行中反過來形塑組織結構，甚至改變政社關系理念。

圖1 實踐中政社關系的三個維度

（一）創(chuàng)文過程中政府對政社關系的認知

在我國的地方政府場域中，“社會組織參與”在中央的大力推動和地方治理困境的雙重作用下，獲得了廣泛的認可。和很多地方政府一樣，汕頭市的城市管理者也認識到了社會組織是一股重要的力量，政府做不到位的地方，社會組織可以拾遺補闕。在此理念影響下，自2012年國家民政部、省民政廳與汕頭市政府共同簽訂《共建汕頭經(jīng)濟特區(qū)民政工作改革創(chuàng)新綜合觀察點協(xié)議》以來，汕頭市社會組織專項工作在機制、觀念、方式、手段等方面得到整體提升，有些舉措還走在全省甚至全國的前列。

不過，將社會組織看作是“填縫劑”也意味著，當政府自認為有能力并有必要主導城市管理事務時，社會組織能夠參與的空間很小。從創(chuàng)文“動員令”的政策文本來看，雖然地方政府強調(diào)創(chuàng)文是一項“社會系統(tǒng)工程”，但是文明城市的創(chuàng)建路徑是“強化領導、落實責任”“協(xié)調(diào)配合、凝聚合力”以及“宣傳動員、強化監(jiān)督”。換言之，地方行政系統(tǒng)將是創(chuàng)文的主體，社會各界群眾也將在行政系統(tǒng)的直接發(fā)動下參與進來。

動員令的文本內(nèi)容與社會組織無涉還有另外一個重要原因。除了被看作是強化汕頭城市管理的一個“抓手”之外，創(chuàng)文的另一個隱含目標是“形成倒逼機制，逼著政府管理者敢為擔當、善作善為”。長期以來，汕頭城市管理亂象叢生，官員不作為、亂作為屢見不鮮，甚至演變?yōu)橐环N官場風氣。新任市領導希望以創(chuàng)文為契機，來改造本地政治生態(tài)、激發(fā)體制活力。從后續(xù)的創(chuàng)文實踐來看，行政力量毫無爭議地起到主導作用，政府通過“一把手”工程、網(wǎng)格化管理機制和績效考核等形式落實和細化責任，城管、交警、工商等部門以及基層街道和居委構成創(chuàng)文活動的主力，其他政府部門則以與區(qū)（縣）、街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）“結對子”的方式給予支持。

社會組織作為“社會”的構成部分，當然也在“被動員”之列。創(chuàng)文伊始，市民政局就向全市社會組織發(fā)出了“創(chuàng)文倡議書”。該倡議書包括四個部分：（1）廣泛動員，倡導文明；（2）遵章守法，傳播文明；（3）全力參與，踐行文明；（4）建言獻策，守護文明。市民政局和市工商聯(lián)、市社會組織總會還舉辦了異地商會創(chuàng)文座談會，以異地商會這個特殊群體為典型，號召全市社會組織積極參與汕頭創(chuàng)文活動。除此之外，汕頭市政府對社會組織如何參與創(chuàng)文沒有給出實質(zhì)性的引導。作為社會組織的主管部門，市民政局首先認識到社會組織可以在創(chuàng)文中發(fā)揮作用，但對其重要性尚未有明確認知，相應地也沒有制定具體的指導措施。

（二）創(chuàng)文的組織架構

“政府主導”的思想觀念直觀地反映在汕頭創(chuàng)文的組織架構上（見圖2）。

圖2 汕頭市創(chuàng)文的組織架構

第一，這種架構決定了創(chuàng)文以高位推動、部門間協(xié)調(diào)以及垂直的執(zhí)行體系為鮮明特征，但從實際效果來看有可能會擠占社會組織的活動空間。首先，市創(chuàng)文領導小組由市委正副書記擔任正副組長，市直主要職能部門“一把手”擔任小組成員。眾所周知，越高級別領導作為議事協(xié)調(diào)機構組長，意味著在動員資源、調(diào)動人力上更大的權力和便利。其次，“高位推動”打破了行政部門之間原有的組織界限，有助于形成“行動共同體”。在常規(guī)性城市管理中，不同政府部門之間會因為資源制約、組織正當合理性和信任匱乏而陷入合作困境，[5]而創(chuàng)文則通過會議形式召集各成員單位，統(tǒng)一思想認識，打破部門界限，明確目標分工，落實工作責任，形成合力。最后，行政系統(tǒng)內(nèi)的一個顯著變化是增加了垂直方向的聯(lián)系路徑，從而強化了其執(zhí)行能力。在創(chuàng)文過程中，市級和區(qū)級行政部門以“結對子”的形式與街道和居委建立起了合作關系，然而考慮到作為基層自治組織的居委會實則代理的是政府行政部門所下達的行政命令，則相應得出的結論并不是社區(qū)自主治理能力的提升，而是行政系統(tǒng)治理社會事務能力的提升。社會組織的發(fā)育需要政府提供或讓渡出制度化的空間，然而高位推動下政府行事方式的改變在特定時間范圍內(nèi)導致了治理績效的改觀，這當然為居民帶來了巨大公共利益，不過對拓展社會組織的活動空間來說并不全然樂觀。

第二，這種架構還決定了市級和區(qū)級“文明辦”在創(chuàng)文系統(tǒng)中的關鍵作用，進而意味著志愿活動有重“動員”輕“管理”之虞。市文明辦和各區(qū)文明辦作為創(chuàng)文活動的牽頭單位，在創(chuàng)文中起到了宣傳發(fā)動、組織協(xié)調(diào)和檢查督辦等作用。由于文明辦依托于宣傳部門，所以在宣傳動員、發(fā)動志愿參與方面具有專業(yè)性和信息優(yōu)勢，然而在如何工具性地使用社會組織來推動文明城市創(chuàng)建的問題上，文明辦存在內(nèi)生不足。尤其在創(chuàng)文期間，文明辦的工作千頭萬緒、應接不暇，更難有時間和精力去學習如何激活、管理和激勵社會組織及其他社會主體的志愿活動。例如，由于交通秩序是城市文明最集中的體現(xiàn)之一，因此市文明辦把交通文明志愿服務行動作為創(chuàng)文志愿服務活動初期階段的一個重頭戲，號召來自全市各機關和企事業(yè)單位、街道、社區(qū)以及社會組織的志愿者參與其中。然而在此過程中，陸續(xù)出現(xiàn)了輪值不合理、后勤無保障、缺乏激勵機制等問題，導致后來市民參與志愿服務的熱情下降，甚至在有些單位志愿服務演變成了硬性攤派。此外，以第一期交通文明志愿服務為例，市文明辦以汕頭市的部分志愿者和義工組織為依托組建了7支創(chuàng)文志愿服務隊。雖然這些社會組織都積極響應文明辦的號召，然而不同組織的情況大不相同，有些組織人員有限，無交通疏導的相關經(jīng)驗，并且平時工作就比較繁重，因而難以投入到交通服務中來。

政策工具理論認為，不同的工具都有大量自己的“裝備”，即有著自己特有的實施機構、標準的操作程序、專門技能和專門核心人員、產(chǎn)品、可見性程度、制定和評估程序，以及和其他社會力量的關系。[4]1和文明辦相比，更擅長與社會組織打交道的部門是社會組織管理局和民政部門。一位社會組織領導人如是評價：

現(xiàn)在我認為民政局越做越好，開始把義工組織整合起來。比如去年的潮南水災，各個義工組織很積極，都報名，可平常缺少交流合作，到了那里就比較亂，民政局就幫我們組織起來……我們現(xiàn)在做活動時該和民政局哪個部門對接很清楚。

在創(chuàng)文的組織結構中，市民政局和社會組織管理局處于非關鍵位置，這意味著盡管社會組織的主管部門具備管理、支持、監(jiān)督和激勵社會組織的能力，但其參與動力不足，相應地也會影響到社會組織功能的發(fā)揮。

（三）創(chuàng)文中的政社互動過程

汕頭創(chuàng)文的一項重要工作是交通秩序?qū)ｍ椪?，這項工作的本質(zhì)決定了社會組織的參與從功能上來說是輔助性的，具體如協(xié)助交警進行交通秩序維護，按照交通規(guī)則疏導非機動車流，規(guī)范行人穿越路口時的不文明行為，也為路段上過往行人提供交通指引和咨詢服務。交通輔助服務為社會組織的發(fā)展提供了一個寶貴契機，如一位社會組織成員所說，參加創(chuàng)文的好處是，讓政府知道有你這樣一個組織存在；政府讓你參加說明他信任你。不過，交通整治過程同樣反映出嚴重不對等的政社關系。

首先，在資源配置方面，社會組織的參與被看作是“志愿參與”，相應地無法獲得政府的資金投入。一位社會組織領導人反映：

在本次“交通創(chuàng)文”活動中，市文明辦給每一個報名參加活動的單位或組織一定數(shù)量的馬甲、帽子、雨衣、綬帶、口哨、小紅手旗，以及一面“創(chuàng)文”旗幟（包括旗桿）等必要的物資，但至于比如適當補貼之類的相應激勵機制，則沒有。我們怕自己機構的志愿者在執(zhí)勤過程中出問題，自己去訂做了一批反光馬甲。事實上，汕頭市目前對社會組織的資金扶持力度普遍較低。大部分社會組織的生存主要依靠會費收入，經(jīng)濟來源渠道單一；辦公場所大都是租用，部分是向業(yè)務主管（指導）單位借用，具有獨立產(chǎn)權場所的社會組織非常少。資金方面的不足，讓很多社會組織特別是中小型社會組織難以放開手腳開展工作。

除了資金方面，其他支持性措施如專業(yè)培訓、政策扶持等也相當有限。一位義工組織成員認為：

作為志愿者，大家都是熱心的、好心的，但僅僅有熱心、好心還不行，因為往往在對社會開展公益活動的同時，還會涉及到倫理、法律層面，以及技能、技巧等比較專業(yè)的問題，因此，希望政府能主導對協(xié)會志愿者會員開展必要的培訓。

其次，在權力行使方面，政府和社會組織之間仍限于一種管理和被管理、領導和被領導的關系。受訪的多家社會組織都表示，組織自身的定位就是配合政府，聽政府的口令做動作。政府提出需要他們配合開展交通文明志愿服務行動，配合開展環(huán)境衛(wèi)生整治，他們就積極參與，除此之外，他們也不太清楚能在創(chuàng)文活動中參與什么，發(fā)揮什么作用。在問到是否和政府存在摩擦時，一位社會組織領導人半開玩笑地表示：“不會跟政府有摩擦，也不敢跟政府有摩擦。摩擦摩擦，很容易把自己給摩擦沒了”。正因此，當在參與交通服務過程中遇到志愿者后勤保障和安全等問題時，社會組織一般“會自己想辦法解決”而不是將問題上報。

由此可見，創(chuàng)文中所折射出的政社結構是一種垂直輻射的結構，這種結構形態(tài)有利于政府動員令的“下達”，但卻不利于建議和意見的“上傳”以及平面層次上不同社會組織的互動和聯(lián)系。政府與社會組織之間的不對等關系所造成的不良后果是：一方面，政府難以體察到社會組織在參與創(chuàng)文過程中遭遇的困境和問題，從而影響到了社會組織積極性的發(fā)揮，進而導致后續(xù)的參與度降低；另一方面，社會組織來自民間、貼近民間，對如何開展創(chuàng)文有很多創(chuàng)新性的想法和計劃，然而政社之間溝通交流渠道的梗阻使其難以表達意見，也讓政府失掉了完善決策的寶貴機會。

四、“創(chuàng)文”中隱含的治理困境與未來發(fā)展方向

汕頭的文明城市創(chuàng)建仍然“在路上”，不過深觀其初期發(fā)展過程，會發(fā)現(xiàn)治理系統(tǒng)中存在一些隱含的困境，而擺脫困境的方式將需要政府從“政府失靈”的治理視角轉向“志愿失靈”的治理視角。

（一）運動式治理與地方社會治理的“沙漏型”結構

很多研究者認為，我國地方政府在進行社會治理時遵循著一種“運動式治理”悖論，即改革的方向要求國家治理生活實現(xiàn)制度常規(guī)化，但很多時候國家治理卻是以一種運動的方式進行。[6]以采用非常規(guī)化手段來開展常態(tài)化的治理行動，有研究者也將此稱之為“常規(guī)治理的運動化”和“運動式治理的常規(guī)化”。[9]盡管在官方話語中，汕頭文明城市創(chuàng)建力圖克服以往的“運動式治理”而追求“常態(tài)化管理”，但細致觀察其初期進展，仍可以發(fā)現(xiàn)中國城市治理中典型的“運動式”痕跡：行政力量依舊起著統(tǒng)治性的作用，政府行政部門、自上而下廣泛的社會動員和集中整治行動依舊扮演著重要角色。

但是這種運動式方式與創(chuàng)文本身的社會屬性之間存在著分歧。盡管從效果來看，這種治理激活了地方行政官僚系統(tǒng)，“網(wǎng)格化管理”“目標責任制”等激勵行政部門更為主動地深入社區(qū)事務，體現(xiàn)出了積極的服務意識，從而在短期內(nèi)改善了行政管理者執(zhí)法不嚴格、責任不履行等問題。但是這種模式依賴于行政資源的縱橫向整合和強有力的黨政組織，其實是和“文明城市建設”所內(nèi)涵的社會參與性質(zhì)相悖，不利于社區(qū)自主管理的實現(xiàn)。一旦政府力量撤出，創(chuàng)文就可能難以持續(xù)。

就創(chuàng)文的現(xiàn)狀來看，社區(qū)的自發(fā)治理潛力的開發(fā)是低水平的，其參與程度仍舊偏低。當被問及志愿者參與情況時，一位受訪的居委主任表示：

周圍的群眾，他們的覺悟還沒有那么高。除非是那些退休的和離休的老干部，還有一些思想覺悟比較高、然后有一定經(jīng)濟基礎的、沒有什么負擔的那些群眾。但他們也是說有什么重要的活動才出來當志愿者的，平時的那些就少。

自治的缺乏降低了治理效率，治理漏洞只能通過正式機構人員和金錢不斷地堆砌進行彌補，這種做法實質(zhì)上預支了未來發(fā)展?jié)撡|(zhì)，也透支了系統(tǒng)自身的現(xiàn)有能力。[8]以農(nóng)貿(mào)市場周邊整治行動為例，自啟動創(chuàng)文至今，基層街道、城管等部門都是在超負荷運轉。D街道城管隊隊長表示，我國一般要求按照城市人口的萬分之五左右的標準配備城管人員，D街道轄區(qū)常住居民有約7萬多人，理應配備近40名左右的城管執(zhí)法人員，而實際情況是街道執(zhí)法隊只有6名成員。為了落實網(wǎng)格化管理，街道除了屬地居委、工商所、物業(yè)管理公司派員協(xié)助管理外，還外聘了18名協(xié)管人員以支持執(zhí)法中隊的巡查工作。即便這樣，街道執(zhí)法中隊這20幾個人也是成天忙得團團轉。

此外，歷年來的城市管理體制改革將大量行政事務由上級組織“滑流”到街道辦，再由街道辦這個中樞“滑流”到居委會這個“終端”；同時基層社區(qū)的事務和需求又被居委會這個當然的、合法的“自治組織”包干代理，其結果是城市社區(qū)形成的是一種政府主導的、街道辦和居委會“兩端膨脹”的“沙漏型”治理結構（見圖 3）。[9]創(chuàng)文工作進一步增加了街道辦和居委會的工作負荷，區(qū)級政府和各職能部門將大量新任務下沉到社區(qū)一級，而由于社區(qū)的現(xiàn)有人員、薪酬和激勵機制匱乏，社區(qū)卻缺少相應的應對能力。

圖3 城市社區(qū)的“沙漏型”治理機制

社會成員的有效參與需要組織化載體，除了行政部門和社區(qū)自治機構之外，目前能夠看到的第三種選擇就是社會組織。需要指出的是，在對社會組織的訪談過程中，多個社會組織領導人都表示機構“平時做的工作都是創(chuàng)文”，反映了創(chuàng)文和社會組織活動的高度契合性。

（二）復合型事業(yè)與社會組織的不可或缺性

文明城市創(chuàng)建本質(zhì)上是一項“復合型事業(yè)”。復合型事業(yè)通常具有如下三方面意涵：第一，作為一個整體存在，不可簡單機械地分割；第二，跨部門的關聯(lián)性和復雜性，往往與社會民生、文化遺產(chǎn)、環(huán)境保護等社會問題纏繞在一起；第三，對整體社會而言，復合型事業(yè)的發(fā)展或衰頹具有一種擴大化的積極或消極影響。[10]就目前來看，“創(chuàng)文”牽涉到非常多樣化的社會事務，要使其成為一項“長效工程”或者避免其衰頹，必須仰仗復合的智慧和集體的行動，通過政府、企業(yè)、社會組織、個人的合作，使行政的、市場的以及社會的機制形成互補和互促。

社會組織的本質(zhì)屬性決定了它們可以在文明城市創(chuàng)建這項“復合型事業(yè)”中發(fā)揮極大的作用，這種作用不僅體現(xiàn)在它們能夠拾遺補闕，成為政府在公共服務提供上的得力助手和必要補充，而且還在于它們是社會志愿精神的孵化器。在社會學家羅伯特·普特南看來，國家或地區(qū)的繁榮取決于“信任”這種社會資本的積累，而這些社會資本又產(chǎn)生于社區(qū)中的個人自愿共同為增進集體利益或公共利益所做的努力，它們常常是在一種志愿組織的實踐過程中得以完成的。[11]普特南認為，在繁榮和民主發(fā)展的背后，價值觀和品德起到了至關重要的作用，而民間自主社團的介入?yún)s十分有益于這種品質(zhì)的建立。很多國家的實踐證明，民間志愿組織的發(fā)展壯大是志愿服務發(fā)育成熟的前提。汕頭市文明城市創(chuàng)建若要實現(xiàn)常態(tài)化和常規(guī)化，勢必意味著改變政府單一主導的局面，提升本地社會的自主治理能力，意味著由社會組織為主體的民間參與網(wǎng)絡來為本地的社會生活創(chuàng)造規(guī)范、互惠與信任。

（三）對未來創(chuàng)文的幾點建議

在我國“強政府，弱社會”的格局下，政社關系的主動權牢牢掌握在政府的手中，但這并不意味著社會組織無可作為。下面分別從政府和社會組織兩方面來對未來汕頭文明城市創(chuàng)建之路提出建議。

1.在政府一方。志愿失靈的視角提示，政府應賦權給社會組織，使其在城市治理中發(fā)揮能動性，與此同時對社會組織進行有效監(jiān)管。具體做法如：

第一，使社會組織的管理部門更深入地參與到創(chuàng)文行動的規(guī)劃中。在社會組織的管理方面，民政局、社會組織管理局及社會組織總會在工作中積累了大量社會組織管理經(jīng)驗，和文明辦相比更具專業(yè)性和信息優(yōu)勢，因此若要“賦能”給本地社會組織，首先要“賦權”給本地社會管理部門。

第二，建立正式與非正式的吸納機制，使政府與社會組織之間能夠充分溝通。在此需要注意的是，并非有了正式吸納機制（如咨詢委員會）就能保障社會組織的參與。已有研究表明，一些正式的吸納機制所賦予參與者的不是參與的“權力”本身，而僅是權力所肩負的“責任”。[12]相反的，非正式吸納機制（如微信群等溝通形式）卻可以使參與者獲得實質(zhì)性的參與權。若要讓社會組織真正發(fā)揮協(xié)助政府、培育社會資本的作用，政府須實實在在認可其重要性，賦予其參與的機會。

第三，在與社會組織的合作互動過程中，政府還應轉變傳統(tǒng)的職能角色，學習如何激活、激勵各類社會組織，協(xié)調(diào)其互動合作，并根據(jù)不同的公共行動目標選擇適宜的行動工具，從而建立起能夠?qū)嵤┯行鐣卫淼暮献骰锇殛P系。舉例來說，對于社會組織參與創(chuàng)文的各類志愿活動，要給予特別的關注，提供必要的配套支持，探索有關優(yōu)惠政策或者精神鼓勵，建立志愿者回饋激勵機制，讓社會組織在參與創(chuàng)文中感受到來自政府的溫暖，提振其參與創(chuàng)文的積極性。

2.在社會組織一方。應當更明確地認識到自身在文明城市創(chuàng)建過程中的責任，并更積極地發(fā)揮自身的作用。具體如：

第一，創(chuàng)新拓展創(chuàng)文領域。文明城市內(nèi)涵豐富，不僅僅限于“九大提升行動”，因此社會組織可以在活動的深度和廣度上作進一步的探索。比如，在建言獻策、參政議政上還大有文章可做。社會組織可以發(fā)揮接觸公眾的獨特優(yōu)勢，了解公眾對創(chuàng)文中各項舉措、各種行動的意見建議，及時傳遞給政府，推動政府決策的科學性和民主化。又如，不少社會組織對社會困難群體的關注做得比較好，不妨在這個基礎上進一步總結提煉，努力形成影響和推動政府立法或公共政策的意見建議，增強社會組織在經(jīng)濟社會生活中的話語權，提升與政府協(xié)同創(chuàng)建文明城市的水平。

第二，要更積極地建立起和政府以及其他城市治理主體的關系。在組織運作層面，社會組織在保持獨立性的基礎上，要與政府建立起常態(tài)化的業(yè)務聯(lián)系；在組織結構層面，要接受政府的引導和指導，以政府作為重要的社會治理需求信息來源之一；在組織發(fā)展層面，要將政府看作社會組織主要的外部監(jiān)督者之一，實時注意政府對有關社會組織發(fā)展的信息反饋。具體到創(chuàng)文活動，要把參與創(chuàng)文作為社會組織培養(yǎng)壯大的一個重要契機，通過與政府協(xié)同創(chuàng)建融入全市中心工作，提升社會組織自身的影響力。社會組織之間應當加強業(yè)務合作，協(xié)同處理區(qū)域內(nèi)的社會問題，共同在參與創(chuàng)文中發(fā)展壯大；同時加強與市民群眾的聯(lián)系互動，以獲取更多社會認可，發(fā)揮更大作用。

［1］萊斯特.M.薩拉蒙.公共服務中的伙伴[M].北京：商務印書館，2008.

［2］王名.非營利組織概論[M].北京：中國人民大學出版社，2002：22.

［3］胡德平.志愿失靈：組織理論視角的分析與治理[J].理論與現(xiàn)代化，2007（2）：51-55.

［4］萊斯特.M.薩拉蒙.政府工具：新治理指南[M].北京：北京大學出版社，2016.

［5］余亞梅，唐賢興.政府部門間合作與中國公共管理的變革——對“運動式治理”的再解釋[J].江西社會科學，2012（9）：172-177.

［6］楊志軍.運動式治理悖論：常態(tài)治理的非常規(guī)化[J].公共行政評論，2015（2）：47-72.

［7］倪星，原超.地方政府的運動式治理是如何走向常規(guī)化的？——基于S市市監(jiān)局“清無”專項行動的分析[J].公共行政評論，2014（2）：70-96.

［8］劉偉，楊啟帆.運動式治理的限度與民主的角色定位：長沙市F社區(qū)文明城市創(chuàng)建考察[R]//當代中國政治研究報告，2012：194-224.

［9］吳曉林.中國的城市社區(qū)更趨向治理了嗎——一個結構-過程的分析框架[J].華中科技大學學報，2015（6）：52-61.

［10］張兆曙.城市議題與社會復合主體的聯(lián)合治理[J].管理世界，2010（2）：46-59.

［11］羅伯特.D.普特南.使民主運轉起來[M].南昌：江西人民出版社，2016：161.

［12］菲利浦.賽爾茲內(nèi)克.田納西流域管理局與草根組織——一個正式組織的社會學研究[M].重慶：重慶大學出版社，2014：8.

C936

A

1001-4225（2017）10-0070-07

2017-03-30

譚康林（1973-），女，山東青島人，公共管理學博士，汕頭大學法學院副教授，汕頭大學地方政府發(fā)展研究所研究員。鄭澤渠（1988-），男，廣東汕頭人，中共汕頭市委公務員。

廣東省哲學社會科學“十二五”規(guī)劃項目（GD12XGL24）汕頭大學重點平臺重大項目“互聯(lián)網(wǎng)時代的地方政府政策工具創(chuàng)新研究”

（責任編輯：汪小珍）