牛利軍

摘 要：預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需全員參與共同完成的項(xiàng)目。更需要有多方面的基礎(chǔ)管理工作做支撐保障。目前事業(yè)單位每年都在做預(yù)算，文章認(rèn)為，在編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算過程中，因主、客觀因素的影響，使得預(yù)算編制不準(zhǔn)確，執(zhí)行不到位。針對(duì)存在問題應(yīng)采取相應(yīng)對(duì)策：一是改革事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)；二是建立健全組織提高全員參與預(yù)算管理的意識(shí)；三是采取科學(xué)的編制預(yù)算的方法；四是嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，時(shí)時(shí)進(jìn)行調(diào)整，加大績效考核的力度；五是提高預(yù)算的信息化水平。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 預(yù)算管理 問題 對(duì)策

中圖分類號(hào)：F230

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）10-088-02

2015年1月1日?qǐng)?zhí)行新的《預(yù)算法》國務(wù)院下發(fā)了關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革決定，國發(fā)[2014]45號(hào)文。筆者通讀此文深感在市場經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、新的財(cái)稅制度改革深化前提下，為保證國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，預(yù)算管理也需不斷完善。近幾年無論是國家層面還是地方層面的財(cái)政部門均下發(fā)關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算管理推進(jìn)預(yù)算績效考評(píng)的一些文件和政策要求，總體上對(duì)推進(jìn)預(yù)算制度的改革起到了積極的推動(dòng)作用。但在具體實(shí)施過程中還是存在一些與目前制度要求不相適應(yīng)的地方有待于探討。

一、事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的主要問題

（一）為適應(yīng)新的預(yù)算法的貫徹執(zhí)行，現(xiàn)有事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度仍需進(jìn)一步改革

1.在國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定中談到建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。目前事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度規(guī)定會(huì)計(jì)記賬基礎(chǔ)是收付實(shí)現(xiàn)制，已不能滿足新預(yù)算法的要求。

2.為科學(xué)、有效、合理、真實(shí)、完整地編制預(yù)算，在編制過程中需遵循量入為出、需要與可能、留有余地、歸口管理、保證重點(diǎn)的原則前提下，控制成本費(fèi)用支出、追求收入最大化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益最大化。但在實(shí)際工作中，按照要求預(yù)算做到收、支平衡，筆者認(rèn)為是不合理的。在具體預(yù)算執(zhí)行過程中無論收入與支出如何控制，它都不會(huì)相等。造成預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行不一致。

（二）預(yù)算管理缺乏相應(yīng)的組織保證

1.缺乏組織與領(lǐng)導(dǎo)的支持。預(yù)算管理在財(cái)務(wù)管理中占有舉足輕重的地位，而財(cái)務(wù)管理在事業(yè)管理中起到重要的作用。單位預(yù)算是關(guān)系到單位整體事業(yè)發(fā)展的大事，本應(yīng)得到領(lǐng)導(dǎo)的支持和職能部門的參與配合，但在有些單位領(lǐng)導(dǎo)和職能部門負(fù)責(zé)人的頭腦中認(rèn)為經(jīng)費(fèi)預(yù)算就是錢，花錢是財(cái)務(wù)部門的事，預(yù)算管理理所當(dāng)然是財(cái)務(wù)科的工作，財(cái)務(wù)部門是閉門造車，這樣沒有領(lǐng)導(dǎo)支持和職能部門協(xié)調(diào)配合，編制出來的預(yù)算其質(zhì)量和可執(zhí)行性肯定是不高的。

2.預(yù)算管理機(jī)構(gòu)不到位，缺乏統(tǒng)籌性。按預(yù)算管理要求，各單位應(yīng)成立以主要領(lǐng)導(dǎo)任主任，各職能部門負(fù)責(zé)人任委員的預(yù)算管理委員會(huì)，其職能是負(fù)責(zé)單位預(yù)算編制中的調(diào)研、論證、協(xié)調(diào)和執(zhí)行中的監(jiān)督、檢查、調(diào)整、分析、考核。作為預(yù)算編制科學(xué)、合理、有效、完整的領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)的保障，有些單位沒有建立預(yù)算機(jī)構(gòu)，有的雖然建立了但未按職責(zé)執(zhí)行，形同虛設(shè)。沒有負(fù)起統(tǒng)籌單位預(yù)算編制和執(zhí)行責(zé)任，造成預(yù)算編制草率、粗糙、缺乏科學(xué)性，預(yù)算執(zhí)行隨意無序，失去嚴(yán)肅性。

3.預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督落實(shí)不到位。預(yù)算結(jié)果是否真實(shí)、完整、可行、有效是通過預(yù)算執(zhí)行來驗(yàn)證的，沒有嚴(yán)格的預(yù)算管理制度在預(yù)算執(zhí)行中做保障，沒有將預(yù)算落實(shí)到人到位，監(jiān)督機(jī)制不健全、執(zhí)行力不強(qiáng)，再好的預(yù)算也是一種形式，不能給單位帶來效益，反而給單位財(cái)務(wù)管理造成混亂。

（三）預(yù)算編制的基礎(chǔ)、方法不夠科學(xué)

1.預(yù)算編制規(guī)則、程序不明晰，缺乏科學(xué)流程。沒有一套完整的預(yù)算編制管理程序，編制方法不規(guī)范，內(nèi)容缺失，項(xiàng)目不細(xì)化，缺乏科學(xué)編制依據(jù)，造成預(yù)算不準(zhǔn)確。在預(yù)算執(zhí)行上存在預(yù)算內(nèi)容不實(shí)，預(yù)算約束力不強(qiáng)和預(yù)算執(zhí)行不力的情況。

2.選用的編制方法不夠合理。我們現(xiàn)在大多數(shù)單位預(yù)算編制采用以增量預(yù)算法和固定預(yù)算法為主。增量預(yù)算法是在歷史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行增加或減少方式來編制預(yù)算的一種方法，這種方法的重大缺陷是沒有考慮歷史數(shù)據(jù)是否合理；二是固定預(yù)算法是沒有考慮單位事業(yè)發(fā)展，不能適應(yīng)變化的需要，這兩種方法簡單應(yīng)用都會(huì)對(duì)預(yù)算的合理性和有效性產(chǎn)生較大的不利影響。

3.預(yù)算缺乏調(diào)整。預(yù)算必然屬于計(jì)劃，它與實(shí)際執(zhí)行會(huì)有差異，通過分析、比較，查找差距原因，要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，在現(xiàn)行預(yù)算執(zhí)行過程中，調(diào)整預(yù)算審批程序職責(zé)不明確或過程較復(fù)雜，這樣造成了預(yù)算雖有差異也不愿進(jìn)行調(diào)整，使得預(yù)算管理的作用減弱。

4.預(yù)算編制所使用的信息工具滯后。絕大多數(shù)單位僅限于使用非常初級(jí)的電子表格。計(jì)算量較大，人為判斷、輸入數(shù)據(jù)較多，出現(xiàn)錯(cuò)誤機(jī)率高，在執(zhí)行預(yù)算過程中發(fā)現(xiàn)問題滯后，審批預(yù)算額度難以做到事前控制，影響預(yù)算及時(shí)調(diào)整。

（四）預(yù)算績效考核不嚴(yán)格

事業(yè)單位預(yù)算管理幾乎沒有進(jìn)行嚴(yán)格的績效考核，績效考核制度不完善，程序、方法、范圍不明確，指標(biāo)不清晰，導(dǎo)致預(yù)算績效考核流于形式。再者有些單位領(lǐng)導(dǎo)怕得罪人，不愿意按績效指標(biāo)規(guī)定進(jìn)行考核?？冃Э己瞬粐?yán)格也是造成不少單位對(duì)預(yù)算不重視的重要原因。預(yù)算執(zhí)行之后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的考核，只有嚴(yán)格考核才能確保預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。

（五）預(yù)算管理與獎(jiǎng)懲掛鉤不夠緊密

預(yù)算考核結(jié)果只有通過獎(jiǎng)懲掛鉤，才能使預(yù)算執(zhí)行部門的經(jīng)濟(jì)利益與考核結(jié)果緊密結(jié)合起來，才能產(chǎn)生預(yù)算執(zhí)行與控制的動(dòng)力和壓力。

（六）財(cái)務(wù)人員素質(zhì)不高

財(cái)務(wù)信息的真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)、可靠均取決于財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)、責(zé)任、職業(yè)道德、法律意識(shí)等。目前事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員法律意識(shí)淡薄、專業(yè)水平不高、責(zé)任心不強(qiáng)、滿足于現(xiàn)狀、不思進(jìn)取，嚴(yán)重阻礙了預(yù)算管理的貫徹執(zhí)行。

二、針對(duì)預(yù)算管理中存在的問題應(yīng)采取的對(duì)策措施

（一）改革事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)發(fā)生制的核算基礎(chǔ)

目前事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算采用的是收付實(shí)現(xiàn)制，收付實(shí)現(xiàn)制是指以款項(xiàng)的實(shí)際收、支作為收入、成本費(fèi)用確認(rèn)的依據(jù)。已實(shí)現(xiàn)的收入或已形成的負(fù)債在沒有收到或支付現(xiàn)金時(shí)，賬面不再反映，因而不能全面反映單位的收入、支出、資產(chǎn)、負(fù)債等財(cái)務(wù)狀況。在合理的制度保護(hù)下，“善意”地變成了“隱性收入”、“隱性負(fù)債”，從而隱蔽了單位的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也不能有效地分析和反映單位的資金、資產(chǎn)運(yùn)用狀況和效果。也不能滿足新《預(yù)算法》的要求。因而引入權(quán)責(zé)發(fā)生制記賬基礎(chǔ)也是事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度改革的必然趨勢和要求。

（二）建立健全組織，提高全員參與預(yù)算管理的意識(shí)

預(yù)算管理要想奏效，要有管理組織做保障，必須先從組織上做好準(zhǔn)備，成立預(yù)算管理委員會(huì)，由法人任主任，職能部門負(fù)責(zé)人任成員，切實(shí)做到人員到位、組織到位、職責(zé)到位，對(duì)單位預(yù)算執(zhí)行實(shí)施全方位全過程的管理。預(yù)算管理委員會(huì)每一位成員要清楚他的職責(zé)和義務(wù)。預(yù)算管理委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)預(yù)算管理工作，明確預(yù)算管理委員會(huì)、財(cái)務(wù)部門、各預(yù)算責(zé)任單位三個(gè)層面的職責(zé)和權(quán)限，并按相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限共同參與單位的預(yù)算管理。

（三）科學(xué)合理編制預(yù)算

預(yù)算是否能有效執(zhí)行，預(yù)算編制工作是前提，要科學(xué)合理編制預(yù)算應(yīng)注意以下幾點(diǎn)。

1.要全員參與、共同編制，使預(yù)算具備廣泛性、全面性、可執(zhí)行性，防止財(cái)務(wù)部門閉門造車。

2.要有科學(xué)的編制方法。編制單位預(yù)算要擺脫傳統(tǒng)的“增量+基數(shù)”的測算方法，要結(jié)合單位實(shí)際，選用較科學(xué)又能較準(zhǔn)確的編制預(yù)算的方法，筆者認(rèn)為選擇零基預(yù)算法更科學(xué)有效。零基預(yù)算法是指以零為基數(shù)，結(jié)合單位發(fā)展任務(wù)，在預(yù)算委員會(huì)的指導(dǎo)下，由各職能部門共同參與的測算，先測算收入，根據(jù)收入來源測算支出和費(fèi)用，根據(jù)單位資金額度安排項(xiàng)目支出。該方案由預(yù)算管理委員會(huì)擬定預(yù)算方案并對(duì)該方案進(jìn)行分析、論證、調(diào)研后進(jìn)行整理上交辦公會(huì)，將結(jié)果反饋給各職能科室征求意見，再反饋到預(yù)算管理委員會(huì)，修訂后的方案再上辦公會(huì)，最終形成單位正式預(yù)算，上報(bào)上級(jí)部門，同時(shí)通知各職能科室貫徹執(zhí)行，這樣自上而下、自下而上、上下結(jié)合形成的預(yù)算更具有科學(xué)性、可實(shí)施性，同時(shí)也充分發(fā)揮職工的智慧，調(diào)動(dòng)了職工積極性和主人翁的精神。

3.加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高預(yù)算編制水平，在預(yù)算執(zhí)行過程中起到監(jiān)督、審核、控制的作用。財(cái)務(wù)人員不僅要掌握財(cái)務(wù)管理知識(shí)，更要熟悉財(cái)政、審計(jì)、法律方面的知識(shí)，更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高法律道德意識(shí)，增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，以適應(yīng)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

（四）嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，時(shí)時(shí)進(jìn)行調(diào)整，加大績效考核力度

預(yù)算一經(jīng)審批，就要嚴(yán)格執(zhí)行，在執(zhí)行過程中要加強(qiáng)監(jiān)督、分析，一旦發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，以增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的有效性和可控性。在貫徹預(yù)算的執(zhí)行過程中需要有較強(qiáng)的責(zé)任心和較高的分析問題、解決問題的能力，同時(shí)將責(zé)任落實(shí)到人、到崗，加大績效考核，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，才能充分調(diào)動(dòng)人的積極性和主動(dòng)性，沒有考核的預(yù)算管理是不完整的管理，沒有考核的預(yù)算是難以執(zhí)行的。

（五）提高預(yù)算管理信息化

目前預(yù)算、預(yù)算管理手段主要通過電子表格進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)差異時(shí)已無法調(diào)整，信息資源管理滯后給預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督、調(diào)整帶來了難度，為提高預(yù)算、預(yù)算管理水平，需構(gòu)建信息化的預(yù)算管理體系，確定預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。建立一套科學(xué)有效的預(yù)算信息化管理系統(tǒng)，減少人為干擾。及時(shí)準(zhǔn)確提供各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)的執(zhí)行情況，使各項(xiàng)預(yù)算處在可控狀態(tài)，保證各項(xiàng)預(yù)算的落實(shí)。

總之，預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需有一支高素質(zhì)的管理隊(duì)伍、科學(xué)有效的預(yù)算管理制度和績效考核機(jī)制做保障，運(yùn)用現(xiàn)代化的信息管理手段，確保事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)預(yù)算管理，使得單位預(yù)算具有科學(xué)性、有效性、可執(zhí)行性。

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（作者單位：北京市紅十字血液中心 北京 100088）

（責(zé)編：賈偉）