摘 要：森林是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，具有特殊的生態(tài)功能與價值。我國現(xiàn)行的森林法律制度主要把森林作為一種經(jīng)濟資源來進行利用和保護，對森林的生態(tài)價值不夠重視，相關的森林保護法律制度也不夠完善。當今社會的發(fā)展，是在生態(tài)文明價值觀指導下的發(fā)展。而森林法律制度的完善，也應以生態(tài)保護優(yōu)先作為立法目的。文章通過對我國森林法律制度的不足進行分析，同時借鑒國外森林法律制度的立法經(jīng)驗，使我國的森林法律制度更加完善。

關鍵詞：森林；森林法律制度；國外經(jīng)驗；制度完善

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2017）29-0053-02

作者簡介：楊熹通（1993-），男，侗族，貴州銅仁人，西南林業(yè)大學人文學院，碩士研究生，研究方向：生態(tài)法。

一、森林的功能及價值

森林生態(tài)系統(tǒng)包括林木和各種森林資源。森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，也是陸地上最龐大、最復雜、多物種、多功能與多效益的生態(tài)系統(tǒng)。森林主要有生態(tài)功能與經(jīng)濟功能兩大方面。森林的經(jīng)濟功能包括：提供林業(yè)產(chǎn)品，包括原木、木制品、紙漿材、森林動植物制品、果實等。森林的生態(tài)功能包括：1.森林是空氣的凈化器，能夠調(diào)節(jié)氣候的平衡。2.森林是多種動物的棲息地，也是多類植物的生長地，保護了生物的多樣性。3.森林能夠涵養(yǎng)水源，防風固沙，防止水土流失，是大自然的天然屏障。4.森林有除塵降噪和對污水具有過濾作用。

人類的生存與發(fā)展離不開森林，而森林發(fā)揮的生態(tài)價值遠大于其經(jīng)濟價值。如果森林遭到破壞，必然會引發(fā)一系列生態(tài)災難，同時森林的經(jīng)濟價值也會受損。黨的十八大提出建設生態(tài)文明以來，加強生態(tài)建設，改善生態(tài)環(huán)境，維護國土安全已成為我國新時期社會發(fā)展對森林及林業(yè)的主導需求。森林法是以保護森林的價值為目標，尤其是以保護森林的生態(tài)價值為基礎。從各國的森林法發(fā)展歷史來看，其都經(jīng)歷了從林業(yè)資源法到森林生態(tài)法的發(fā)展歷程。因此，對于森林價值的認識，也應在法律規(guī)定中有所體現(xiàn)，而今后我國的森林法律制度應以森林的生態(tài)價值為首要目標，體現(xiàn)保護生態(tài)系統(tǒng)、維護生態(tài)安全、堅持生態(tài)優(yōu)先、促進人與自然和諧的立法目的。

二、我國森林法律制度存在的問題

1998年我國修訂了《森林法》，其后頒布了《森林法實施條例》。但我國1998年修訂的森林法對于建設生態(tài)文明、提倡可持續(xù)發(fā)展的今天仍有許多不適應。從其立法目的上來看，1998年的《森林法》沒有體現(xiàn)維護生態(tài)安全、保護生態(tài)環(huán)境、維護生物多樣性、建設生態(tài)文明的立法目的。我國在林業(yè)發(fā)展的過程中還出臺了兩個政策性文件：2003年《加快林業(yè)發(fā)展的決定》、2007年《關于全面推行集體林權制度改革的意見》。這兩個文件對于促進林業(yè)發(fā)展、建設生態(tài)文明發(fā)揮著一定的指引作用，但仍不能有效指引森林保護和資源利用的建設。為了適應林業(yè)改革發(fā)展的需要，2016年國家林業(yè)局開展了森林法修改工作，形成了《森林法（2016年修改征求意見稿）》，同時向社會征求意見，由此依法保護森林的工作進入了一個新階段。但至今為止，正式的森林法修改仍未通過。從1998年《森林法》的整體上來看，其主要是一部林業(yè)資源法，而不是真正意義上的生態(tài)保護法。森林資源作為管理和利用的對象，主要是為了木材生產(chǎn)而服務，不能體現(xiàn)生態(tài)保護優(yōu)先的指導思想。從立法目的上來看，對森林的保護主要是為了永續(xù)利用，把森林作為一種經(jīng)濟資源看待。

首先，我國森林資源權屬體系混亂，現(xiàn)行的森林法律制度只籠統(tǒng)的規(guī)定了森林資源屬于國家所有、集體所有，而在具體的管理保護過程中問題不斷。其次，我國森林法律制度不夠完善。我國森林法規(guī)定了森林規(guī)劃制度，但缺乏相應的保障措施。在森林生態(tài)補償制度中，存在補償標準過低，補償范圍過窄的問題。公眾參與是現(xiàn)代政府治理環(huán)境問題的重要力量，而我國的森林法律制度缺少鼓勵公眾參與的規(guī)定。最后，森林法律規(guī)定的法律責任較輕，處罰標準設定也不合理，只考慮到森林的經(jīng)濟價值，而忽視了森林的整體生態(tài)價值。

三、國外森林法律制度的立法經(jīng)驗

（一）日本森林法律體系

1951年日本制定了《森林法》對森林的概念、森林規(guī)劃、生態(tài)林的保護和監(jiān)督、保安設施、土地使用、森林審議會、法律責任等方面都做了詳細的規(guī)定。其立法目的在于促進森林的可持續(xù)發(fā)展，保護森林的生態(tài)環(huán)境，不僅注重森林的經(jīng)濟價值，而且更加注重森林的生態(tài)價值。1964年制定的《森林·林業(yè)基本法》明確了在森林保護、管理、利用中各個主體的權利義務，以維持林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，促進國民經(jīng)濟的健康發(fā)展?！渡帧ち謽I(yè)基本法》規(guī)定：森林·林業(yè)基本規(guī)劃、林業(yè)方針政策、林業(yè)可持續(xù)政策、林產(chǎn)品利用、行政機關及社團的責任等內(nèi)容。1978年制定的《森林組合法》立法目的是同森林所有者進行合作，促進森林的可持續(xù)發(fā)展。有如此完善而又詳細的森林法律體系，為日本的林業(yè)發(fā)展提供了保障，同時使社會健康可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境得到了有效保護。

（二）美國森林法律體系

美國國會在19世紀末通過了《組織管理法》開始對林地及林木進行管理保護。戰(zhàn)后美國人民對森林的生態(tài)服務及娛樂功能的需求增加，于是林業(yè)局開始尋求法律手段支持其管理保護林木，以提供更為豐富的森林生態(tài)服務。于是1960年國會通過了《多用途持續(xù)生產(chǎn)法》，明確了“可持續(xù)生產(chǎn)”與“多用途利用”這兩個基本概念，將森林的管理范圍擴大，同時不減損土地的生產(chǎn)力。隨著對森林保護的認識不斷提升，1976年通過的《國家森林管理法》對森林及相關森林資源的保護加強，確立了國家森林管理體制，提出了新的立法目的。其中認為森林資源的管理保護應當服務于公眾利益，在管理保護的過程中應將科學技術、森林規(guī)劃與具體的制度措施相結合，注重程序性管理與公眾參與?！秶疑止芾矸ā菲胶饬松稚鷳B(tài)保護與林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的關系，使美國的森林法律體系進入了生態(tài)保護的發(fā)展階段。

（三）俄羅斯森林法律體系

蘇聯(lián)統(tǒng)治時期，蘇聯(lián)政府成立了森林管理部門，專門對森林及相關森林資源進行管理保護，于1923年頒布了《森林法典》。為了完善森林法律體系，蘇聯(lián)在1977年和1978年先后通過了《蘇維埃國家森林法》和《森林法典》。在這兩部法律中，明確規(guī)定森林資源是國家經(jīng)濟的重要組成部分，包含了經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)價值。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯對《森林法典》進行了多次修改。于2006年俄羅斯頒布了《俄羅斯聯(lián)邦森林法典》，其中強調(diào)對森林進行可持續(xù)的管理保護，充分發(fā)揮森林的整體效益，保障公民享有良好的森林生態(tài)環(huán)境。endprint

四、我國森林法律制度的完善

（一）體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、維護生態(tài)安全、建設生態(tài)文明的立法目的

設立科學的森林法立法目的有助于完善森林法律制度，推進森林法制建設。自1998年的《森林法》施行以來，森林法立法目的的設立對保護森林起到了重要的作用。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，現(xiàn)行的森林法已經(jīng)不能適應現(xiàn)代社會可持續(xù)發(fā)展的需要。因此在今后的森林法修改過程中，應當重新定位森林法的立法目的，著重體現(xiàn)森林法所保護的生態(tài)價值。

（二）完善森林資源的權屬體系

通過設置相關主體的具體權利與義務來調(diào)節(jié)管理、利用森林資源的行為，避免因為主體權利濫用而導致森林資源遭受破壞，并嚴格制裁那些違法使用森林資源的行為。我國的個人、集體、國家都可以擁有林權，主體的多樣導致在權利義務配置中，難免會因為利益訴求的不同而出現(xiàn)各方利益的沖突。因此完善我國森林法律制度，就必須要對這些主體的利益關系進行協(xié)調(diào)，明確其法律權利與義務。

（三）規(guī)定具有法律約束力的森林規(guī)劃制度

森林規(guī)劃是審查行政機關、林業(yè)經(jīng)營者的管理、利用活動是否合法的第一道閥門。因此，在森林法律制度中應當明確規(guī)定：森林規(guī)劃一經(jīng)批準，必須嚴格執(zhí)行。相關主體不執(zhí)行森林規(guī)劃時的法律責任。這樣才能使森林規(guī)劃具有強制執(zhí)行力，保證相關主體的管理、利用活動符合森林生態(tài)保護的要求。

（四）完善森林生態(tài)補償制度

首先，保障森林生態(tài)效益補償基金的資金來源，森林生態(tài)效益補償基金的資金不僅依靠政府的財政撥款，也采取森林生態(tài)受益人向森林生態(tài)保護人支付生態(tài)補償費的方式，同時探索建立橫向間的市場交易制度。其次，根據(jù)我國的經(jīng)濟發(fā)展狀況和森林分類情況對森林生態(tài)效益補償標準適當提高，充分的激勵機制有利于森林生態(tài)環(huán)境的保護。最后，擴大森林生態(tài)效益補償基金的補助范圍，從對防護林、特種用途林的補助擴大到經(jīng)濟林、薪炭林、用材林，并逐步對小規(guī)模造林進行補助。

（五）鼓勵公眾參與森林保護

森林具有公共屬性和生態(tài)價值，與每一個公眾的生產(chǎn)生活都息息相關，因此公眾對森林的保護有著不可推卸的義務。美國的《國家森林管理法》規(guī)定：林業(yè)局在制定各種措施時都需要公眾參與評價，并根據(jù)公眾評價的意見進行修改。這大大提高了公眾參與森林保護的程度，同時也是對行政機關依法履行職責的監(jiān)督。通過完善森林法律制度及相關政策，調(diào)動公眾保護森林的積極性，保障公眾的參與權利，形成政府部門與社會公眾共同保護森林的良性合作。

（六）建立嚴格的法律責任體系

在森林保護行政責任方面。為更好的保護森林免遭破壞，在森林法的修改中應適當提高行政罰款數(shù)額，只有提高了違法成本才能夠進一步威懾破環(huán)森林的違法行為。對于具有持續(xù)違法的行為人，可采取按日連續(xù)處罰的措施。對于情節(jié)嚴重的違法行為人，可采取行政拘留措施、行政強制措施。在森林保護民事責任方面。當森林遭到破壞時，由違法者向森林資源的所有者、使用者、經(jīng)營者進行賠償或恢復被破壞的森林。當違法行為損害到社會公共利益時，由相關環(huán)保組織、檢察機關提起公益訴訟。

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