張志忠 張文智/武漢魯能置業(yè)有限公司

關(guān)于保障房項目開發(fā)模式的研究

張志忠 張文智/武漢魯能置業(yè)有限公司

為緩解城市居民、外來務(wù)工人員等住房難的問題，國家高度重視保障房建設(shè)，一方面加大保障房用地的供應(yīng)，另一方面鼓勵企業(yè)參與保障房項目開發(fā)建設(shè)，豐富保障房建設(shè)融資渠道，有效緩解政府財政壓力，提升保障房建設(shè)品質(zhì)標準。本文梳理了保障房建設(shè)的土地出讓方式、主要融資方式和開發(fā)模式，并從企業(yè)開發(fā)角度，提出了參與保障房建設(shè)的工作思路。

保障房；土地出讓；融資；開發(fā)模式

1.保障房發(fā)展現(xiàn)狀

保障房一般包括經(jīng)濟適用房、公共租賃房、廉租房、限價房和動遷安置房等，有些城市也將棚戶區(qū)改造、城中村改造及舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房改造列入。保障房房源籌集主要采取“新建、改建、收購、配建、轉(zhuǎn)化和吸納”方式。

目前各大城市主要采用“配建”模式，即在商品房項目中設(shè)定保障房建設(shè)比例，由商品房開發(fā)企業(yè)建設(shè)并約定回購價格，由政府回購。其建設(shè)用地與商品房建設(shè)用地一并招拍掛出讓，通過這種方式控制“地王”，給房地產(chǎn)市場降溫。以“黃石模式”[2]為例，其中的“配建”是雙向配建，即公租房、棚改項目中配建商品房，商品房項目中配建公租房。

“吸納”是政府鼓勵并積極推廣的一種方式，即將社會和個人閑置、愿意納入公共租賃住房管理的出租房和空置房交由政府職能部門統(tǒng)一調(diào)劑、統(tǒng)一定租、統(tǒng)一管理，實行許可經(jīng)營，產(chǎn)權(quán)不變、所有權(quán)不變、租賃權(quán)不變，政府減免房屋租賃相關(guān)稅費。

表1 主要城市“十三五”保障房建設(shè)計劃

2.土地出讓方式

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障房建設(shè)和管理的指導意見》（國辦發(fā)〔2011〕號）規(guī)定：要加大政府投資建設(shè)力度，綜合運用土地供應(yīng)、資本金注入、投資補助、財政貼息、稅費優(yōu)惠等政策措施，吸引企業(yè)和其他機構(gòu)參與公共租賃住房建設(shè)和運營，多渠道增加公共租賃住房供應(yīng)。政府投資的公共租賃住房項目可以委托企業(yè)代建，市縣人民政府逐年回購。公共租賃住房項目采取劃撥、出讓等方式供應(yīng)土地，事先要規(guī)定建設(shè)要求、套型結(jié)構(gòu)等，作為土地供應(yīng)的前置條件。

以武漢市為例，保障房用地主要有招拍掛、劃撥、租賃、作價入股、協(xié)議出讓等方式，根據(jù)《市人民政府關(guān)于進一步加強和完善保障性住房建設(shè)和管理的意見》（武政規(guī)〔2013〕9號）和《市人民政府關(guān)于進一步加強土地供應(yīng)管理促進節(jié)約集約用地的意見》(武政規(guī)〔2016〕1號 ) 文件規(guī)定，保障房重點在交通便捷、方便就業(yè)以及工業(yè)園區(qū)周邊區(qū)域選址建設(shè)保障性住房，且用地實行計劃單列，采取凈地供應(yīng)方式，按年度優(yōu)先供地。其中，明確規(guī)定：

（1）廉租房采取劃撥方式供地；

（2）公共租賃房主要采取劃撥方式供地，也可以采取公開出讓、租賃或者作價入股等方式供地；

（3）限價商品房采取招拍掛方式供地；

（4）“城中村”改造還建房、持有有效批文且納入地方計劃管理的部隊保障性住房用地，可以劃撥方式供地；

（5）“三舊”改造、市級以上重點工程項目留置給村集體經(jīng)濟組織用于村集體經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用地，可以劃撥方式供地；

（6）企事業(yè)單位利用自有存量土地投資建設(shè)“三舊”改造和棚戶區(qū)改造還建房、市級以上重點工程還建房、土地儲備項目還建房，以及“三舊”改造范圍內(nèi)企事業(yè)單位利用自有存量土地進行非商品住宅建設(shè)的，經(jīng)批準可以協(xié)議方式供地，但法律、法規(guī)、規(guī)章、《國有土地使用權(quán)出讓合同》明確規(guī)定應(yīng)當收回土地使用權(quán)重新公開出讓除外。

3.融資方式

中央政府從2008年年底開始，每年給予資金支持保障房建設(shè)，地方政府也配套專項資金，例如目前我國規(guī)定土地出讓金的10%用于保障房建設(shè)，可以利用公積金的增值部分。但從保障房實際建設(shè)狀況來看，地方的資金缺口仍很大，需要通過社會融資的方式進行彌補[3]。

以武漢市為例，在目前出臺的政策與規(guī)定中，保障房建設(shè)資金來源主要來自以下七個方面：一是財政預(yù)算安排的專項資金；二是住房公積金增值收益扣除計提貸款風險準備金和管理費用后的全部余額；三是土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排的資金；四是上級財政安排的專項補助資金；五是保障性住房租售收入；六是社會捐贈的資金；七是其他渠道依法籌集的資金[4]。

為破解保障性住房建設(shè)資金難題，可充分利用國家開發(fā)性金融，其有承擔長期大額融資任務(wù)，具有貸款期限長、融資成本相對較低、政府信用擔保等特點，有利于發(fā)揮政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢和金融機構(gòu)的融資優(yōu)勢。

4.開發(fā)模式

保障房的建設(shè)模式以政府投資自建、政府貼息企業(yè)貸款建和企業(yè)自建政府回收（代建）等三種方式為主。

4.1 代建模式

由開發(fā)商參與的保障房開發(fā)模式，目前主要是代建。即采取政府立項，通過招標方式選取具有相應(yīng)資質(zhì)的工程管理公司或具備相應(yīng)工程管理能力的其他企業(yè)，并委托其代理政府對項目招投標、勘察、設(shè)計、施工等建設(shè)全過程進行組織管理，項目竣工后交付使用人的建設(shè)管理模式。

4.2 PPP模式

PPP模式[5]是政府通過競爭性磋商或招標確定參與企業(yè)，并與其聯(lián)合成立項目公司進行開發(fā)，約定特許經(jīng)營年限，企業(yè)承擔項目建設(shè)、運營，政府承擔監(jiān)督職能并提供融資擔保和政策支持，對于新建項目則可采用BOT方式由企業(yè)開發(fā)，對于存量房項目可采用TOT或TBT方式，綜合使用者付費、政府付費和可行性缺口補助作為回報機制。大大降低政府投入，減輕政府財政壓力，在一定程度上有效解決政府建設(shè)保障房資金不足問題，實現(xiàn)政企民三方共贏。

PPP模式建設(shè)內(nèi)容：征地拆遷、保障房及配套建設(shè)工程、景觀綠化工程、供配電、給排水、燃氣、消防等。

PPP模式運營內(nèi)容：保障房租賃、銷售、物業(yè)管理，景觀綠化工程的運營維護服務(wù)、配套商業(yè)和停車位運營。

5.結(jié)論

本文梳理并分析了當前保障房建設(shè)在土地、融資、開發(fā)模式等方面的問題，并結(jié)合武漢市政策，作了相關(guān)闡述，得到以下主要結(jié)論：

（1）參與保障房建設(shè)需要構(gòu)建良好的政府關(guān)系，協(xié)調(diào)居民拆遷問題，同時政府有專門的平臺公司建設(shè)和運營保障房項目，企業(yè)可嘗試與政府平臺公司以合作方式開展保障房建設(shè)；

（2）針對目前地價高漲態(tài)勢，企業(yè)應(yīng)發(fā)揮自身優(yōu)勢資源，構(gòu)建保障房建設(shè)標準化，積極參與符合劃撥方式或租賃方式開展保障房建設(shè)；

（3）保障房項目資金占用周期長，開發(fā)貸款難度大，企業(yè)可以PPP模式為切入點，創(chuàng)新開發(fā)方式，探索土地作價出資或入股，減輕融資壓力。

[1]繆濤，魏鴻毅，陳鎮(zhèn).武漢市“互聯(lián)網(wǎng)+ 住房保障”信息系統(tǒng)的建設(shè)及應(yīng)用[J].地理空間信息,2017,15(5):10-15.

[2]焦陽陽.“共有產(chǎn)權(quán)”住房保障模式的研究[D]:[碩士學位論文].大連:東北財經(jīng)大學,2015.

[3]李允.中國大都市保障性住房政策實施的困境與出路分析[D]:[博士學位論文].長春:吉林大學,2012.

[4]方潔.關(guān)于武漢市保障性住房建設(shè)的問題研究[J].經(jīng)濟視角,2011,(8):173-188.

[5]欒世紅.中國保障性住房融資模式研究[D]:[博士學位論文].沈陽:遼寧大學,2015.

張志忠（1988 - ），男，湖北鄂州人，工學碩士。

張文智（1975 - ），男，山東煙臺人，項目管理碩士。