“生態(tài)文明建設若干戰(zhàn)略問題研究（二期）”綜合組

綜合研究

生態(tài)文明建設若干戰(zhàn)略問題研究

“生態(tài)文明建設若干戰(zhàn)略問題研究（二期）”綜合組

為全面深刻地研究我國生態(tài)文明建設的狀況，圍繞黨和國家對生態(tài)文明建設的新要求，本文從綠色環(huán)境、綠色生產(chǎn)、綠色生活、綠色治理四個方面對全國337個地級及以上城市的生態(tài)文明狀況進行評估，結果表明我國生態(tài)文明發(fā)展整體水平不容樂觀；針對資源環(huán)境承載力與經(jīng)濟社會發(fā)展布局、固體廢物分類資源化利用、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與美麗鄉(xiāng)村建設三個重點領域，進行了深入分析，提出了相應的發(fā)展戰(zhàn)略與任務，可為國家生態(tài)文明建設的宏觀決策提供支撐。

生態(tài)文明；發(fā)展狀況評估；資源環(huán)境承載力；資源化利用；農(nóng)業(yè)發(fā)展方式；戰(zhàn)略

我國在經(jīng)濟社會發(fā)展取得巨大成就的同時，資源環(huán)境問題開始集中顯現(xiàn)[1]。黨和國家審時度勢，創(chuàng)造性地做出推進生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略決策，把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局，生態(tài)文明建設已成為全黨和全國人民共同的行動綱領并取得重大進展[2,3]，得到國際社會的高度關注與廣泛接受。當前，我國正處于第一個百年目標沖刺階段與向第二個百年目標邁進的重要節(jié)點，堅持綠色發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同增長，開創(chuàng)社會主義生態(tài)文明新時代是我國實現(xiàn)百年目標的必由之路[4,5]。中國工程院于2015年啟動了“生態(tài)文明建設若干戰(zhàn)略問題研究（二期）”重大咨詢項目，在構建國家生態(tài)文明建設指標體系并對我國生態(tài)文明發(fā)展水平進行綜合評估的基礎上，對我國環(huán)境承載力與經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略布局、固體廢物分類資源化利用、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與美麗鄉(xiāng)村建設等生態(tài)文明建設領域的重大戰(zhàn)略問題進行了深入研究并提出了相關的政策建議。

一、生態(tài)文明發(fā)展水平評估

為全面客觀地反映和描述我國生態(tài)文明發(fā)展水平，評估我國生態(tài)文明建設成效，綜合衡量生態(tài)文明各領域協(xié)調(diào)程度，結合我國生態(tài)文明建設的總體目標，構建包含綠色環(huán)境、綠色生產(chǎn)、綠色生活、綠色治理四個領域的指標體系[6,7]，采用雙基準目標漸進法賦分[8]，以2014年為評估年，以全國337個地級及以上城市（不含香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣省及三沙市）為單元，以《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒2015》和《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報2015》作為主要數(shù)據(jù)來源[9,10]，根據(jù)各地級及以上城市的主體功能定位，從國家、省、市三個層次開展評價，根據(jù)得分情況將評估結果由高到低劃分為A、B、C、D、E五個等級。

經(jīng)評估，我國生態(tài)文明發(fā)展水平綜合平均得分為59.73，屬于D級水平，在31個省、市、自治區(qū)中，生態(tài)文明發(fā)展水平?jīng)]有達到A級的地區(qū)，達到B級的僅有浙江省和廣東省兩個地區(qū)，福建省、海南省等14個省區(qū)達到C級，江蘇省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等14個省區(qū)屬于D級，甘肅省的生態(tài)文明發(fā)展水平為E級，排名最后（見表1）。2014年占我國國土面積70%以上的地區(qū)生態(tài)文明發(fā)展水平未達及格水平（D級、E級）。這一結果表明，我國生態(tài)文明發(fā)展水平總體較低，與國家預期目標及國際水平還有一定差距。

在空間分布上，我國東南沿海地區(qū)的生態(tài)文明發(fā)展水平整體略高于中西部地區(qū)。其中，東南沿海地區(qū)以經(jīng)濟效益與綠色治理水平優(yōu)勢明顯，而西北地區(qū)則表現(xiàn)出生態(tài)強經(jīng)濟弱的格局；在各類主體功能區(qū)中，優(yōu)化發(fā)展區(qū)整體生態(tài)文明發(fā)展水平較高，而農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展水平最低。在領域?qū)又?，綠色生活得分較高，綠色生產(chǎn)分值最低；在指標體系的目標層中，城鎮(zhèn)人居指數(shù)、環(huán)境質(zhì)量指數(shù)和污染治理指數(shù)總體評價結果較高，但污染排放指數(shù)、建設績效指數(shù)和資源效率指數(shù)得分較低，說明雖然我國整體經(jīng)濟社會成果顯著，在經(jīng)濟生活方面具有了一定基礎，部分一線城市已經(jīng)達到國際中高收入或高收入國家水平，但是在生態(tài)環(huán)境保護、工業(yè)污染控制、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、資源高效利用等領域以及農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)生態(tài)文明建設等方面需進一步加強。

二、生態(tài)文明建設重點領域的戰(zhàn)略任務

（一）資源環(huán)境承載力與經(jīng)濟社會發(fā)展布局戰(zhàn)略

1．產(chǎn)業(yè)與能源結構布局

在產(chǎn)業(yè)與能源結構布局方面需重點整治高能耗重污染低效益產(chǎn)業(yè)，嚴控高污染、高耗能、高耗水行業(yè)的新增產(chǎn)能，淘汰鋼鐵、水泥、平板玻璃等行業(yè)的落后產(chǎn)能；強化產(chǎn)業(yè)調(diào)整和特別污染排放限值管理，運用行業(yè)排放標準推進產(chǎn)業(yè)技術進步和綠色化水平；綜合考慮水資源承載力和水資源效率進行農(nóng)業(yè)布局；加強西部地區(qū)水資源和水系統(tǒng)建設，保障西部地區(qū)的煤炭產(chǎn)能；推進西北煤炭產(chǎn)業(yè)的科學開發(fā)，發(fā)展綠色開采技術，堅持量水而行，環(huán)保優(yōu)先的原則發(fā)展煤化工產(chǎn)業(yè)；降低區(qū)域煤炭總量，實施煤炭消費等量替代，嚴格控制煤炭利用中的污染物排放限值。

表1 2014年省級行政區(qū)生態(tài)文明發(fā)展水平等級分布及評估結果

2. 重點區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局

京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應將環(huán)境容量約束作為產(chǎn)業(yè)布局的主控因素，改善能源消費結構，減少大氣和地表水污染及地表水資源的索取量，構建北京科技研發(fā)、天津先進制造業(yè)、河北材料裝備物流的產(chǎn)業(yè)格局。一是基于大氣環(huán)境容量約束，對鋼鐵、水泥、玻璃以及非金屬等產(chǎn)業(yè)采取“促減控整”措施，改善工藝技術，盡快降低產(chǎn)能；二是基于地表水環(huán)境容量約束，將不協(xié)調(diào)的印染紡織、皮革和造紙等產(chǎn)業(yè)采取關閉轉(zhuǎn)移政策；三是基于水資源承載力約束，實現(xiàn)水資源與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

西北五?。ㄗ灾螀^(qū)）及內(nèi)蒙古自治區(qū)，要堅持以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟調(diào)結構，以水資源承載能力控規(guī)模，引導資源型產(chǎn)業(yè)合理布局、有序發(fā)展[11]。一是大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)體系，依托特色資源、能源優(yōu)勢和現(xiàn)代先進生產(chǎn)技術裝備，著力培育一批以資源開發(fā)、加工、轉(zhuǎn)化為一體的循環(huán)型工業(yè)園區(qū)和生態(tài)型工業(yè)園區(qū)。二是加快傳統(tǒng)特色工業(yè)現(xiàn)代化進程，全面推進石油化工、冶金、煤化工等特色產(chǎn)業(yè)的技術升級，嚴格落實行業(yè)和環(huán)保準入條件，淘汰落后產(chǎn)能。三是促進能源資源綜合加工產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局，在環(huán)境容量超載區(qū)域?qū)?、食品和造紙等產(chǎn)業(yè)采取整個行業(yè)關閉或轉(zhuǎn)移的政策；在還有剩余環(huán)境容量的區(qū)域，對金屬冶煉和石油化工行業(yè)采取行業(yè)化清潔生產(chǎn)改造、污水處理工藝改進等措施。加快在重點生態(tài)保護區(qū)發(fā)展符合主體功能規(guī)劃的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)。四是加強農(nóng)業(yè)節(jié)水，加速現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)和特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展。大力發(fā)展設施農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代節(jié)水灌溉技術，積極推動建設一批高效節(jié)水型現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)示范區(qū)和種植、養(yǎng)植、制種基地，引導農(nóng)牧產(chǎn)品加工業(yè)按園區(qū)模式布局、精深加工發(fā)展，扶持特色農(nóng)牧業(yè)服務體系基礎設施建設，構建信息服務、科技支撐、產(chǎn)業(yè)園區(qū)及加工品外銷平臺。

（二）固體廢物分類資源化利用

1．固體廢物資源化利用的戰(zhàn)略方針

以資源的全生命周期管理為主線，構建環(huán)境影響最小、資源效率最大、經(jīng)濟成本最優(yōu)的“資源-廢物-資源”的綜合管理系統(tǒng)。實現(xiàn)政府宏觀引導與市場資源配置相協(xié)調(diào)，合理分配資源化利用過程相關方責權利的多方效益共享共贏的長效機制，培育產(chǎn)業(yè)市場內(nèi)生動力。源頭減量和精細分類是當前和今后一段時期必須聚焦發(fā)力的關鍵。

源頭減量：實行科學的處置限制措施，逐步降低金屬礦產(chǎn)資源開采強度、限制非金屬礦產(chǎn)資源開采活動，推進生態(tài)設計、綠色供應鏈建設，促進傳統(tǒng)工業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈綠色轉(zhuǎn)型，從源頭減少固體廢物產(chǎn)生量和提高資源化利用量。限制可資源化、能源化利用的固體廢物進入填埋、焚燒等最終處置，倒逼固體廢物資源化。

精細分類：統(tǒng)籌資源供給能力和戰(zhàn)略需求，對固體廢物按資源稟賦情況實施精細分類管理，優(yōu)先提取鐵、十種有色金屬等對經(jīng)濟發(fā)展有支撐性作用的戰(zhàn)略資源，對含有重要戰(zhàn)略資源的固體廢物實施戰(zhàn)略儲備，著力提高再生資源的回收能力，逐步提高固體廢物對非金屬礦產(chǎn)資源、能源的替代比例。積極參與國際資源循環(huán)，充分利用國際優(yōu)質(zhì)的進口礦產(chǎn)資源和再生資源。

2. 固體廢物資源化利用的戰(zhàn)略部署

優(yōu)化制度體系與市場機制，促進資源閉環(huán)循環(huán)。整合和完善固體廢物資源化法制體系，形成有利于資源化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外部政策環(huán)境；強化和細化廢物產(chǎn)生者在廢物減量化、資源化、無害化方面的法律責任和義務；從全生命周期考慮，對有毒有害物質(zhì)實施全生命周期過程控制，將固體廢物的污染控制、資源化利用要求前置于產(chǎn)生源頭及全過程。

優(yōu)化財稅激勵機制，培育資源化產(chǎn)品發(fā)展的內(nèi)生動力。將資源環(huán)境效益內(nèi)部化，強化資源稅、環(huán)境稅對固體廢物源頭減量和可利用固體廢物焚燒、填埋處置的約束作用，促進精細分類和充分資源化。擴大固體廢物綜合利用產(chǎn)品稅收優(yōu)惠、綠色采購、產(chǎn)品限制淘汰、政府補貼等的覆蓋范圍，建立靈活的資源化利用和無害化處置價格調(diào)節(jié)機制，提高可利用廢物的處置成本，建立“誰利用、誰受益”“誰回收、誰受益”的市場環(huán)境。

健全技術標準體系，引領和促進資源化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。建立健全資源化利用過程污染控制標準體系、綜合利用產(chǎn)品質(zhì)量控制標準體系，推動綜合利用產(chǎn)品順利進入消費市場；建立工業(yè)副產(chǎn)品鑒別標準及質(zhì)量標準體系，從產(chǎn)生源頭控制固體廢物的品質(zhì)，促進可利用固體廢物充分資源化；建立重點行業(yè)產(chǎn)品生態(tài)設計標準、綠色供應鏈建設標準；建立重點工業(yè)裝備再制造技術規(guī)范及再制造產(chǎn)品標準體系。

（三）農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與美麗鄉(xiāng)村建設

1．美麗鄉(xiāng)村建設的戰(zhàn)略任務

按照“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，全面推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)文明建設和農(nóng)村社會管理。加快落實主體功能區(qū)規(guī)劃，健全全國農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，形成合理的農(nóng)、林、牧用地結構；深入開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，推進農(nóng)村垃圾、污水處理和土壤修復，解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染問題，改善農(nóng)村人居環(huán)境；加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村新興產(chǎn)業(yè)培育，優(yōu)化調(diào)整種養(yǎng)業(yè)結構，大力推廣農(nóng)牧結合、種養(yǎng)結合的生態(tài)循環(huán)技術和生產(chǎn)模式；發(fā)展標準高、融合深、鏈條長、質(zhì)量好、方式新的精致農(nóng)業(yè)，走資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展之路；傳承生態(tài)文化，培育文明新風，教育和引導農(nóng)民養(yǎng)成健康、低碳、環(huán)保的現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式，建設形成“生態(tài)宜居、生產(chǎn)高效、生活美好、人文和諧”的美麗鄉(xiāng)村。

2. 轉(zhuǎn)變種植業(yè)發(fā)展方式

貫穿“五大”發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變種植業(yè)發(fā)展方式，在穩(wěn)步提升糧食綜合生產(chǎn)能力的前提下，以提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、效益為突破口，以資源節(jié)約、環(huán)境友好為基本要求，以促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收為根本任務，面向國內(nèi)外市場，依靠科技進步和機制創(chuàng)新，實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”，推進種植業(yè)供給側(cè)結構性改革，實現(xiàn)區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)，促進糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)牧漁結合、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，按照“一控、兩減、三基本”的要求，加強農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與治理，推進清潔種植、綠色種植、循環(huán)種植，適度調(diào)整種植制度，提升種植效益、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和市場競爭力，促進種植業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

3.畜牧業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

按照高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全的要求，始終堅持轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)發(fā)展方式“一條主線”，緊緊圍繞“保供給、保安全、保生態(tài)”三大任務，持續(xù)推進畜禽標準化規(guī)模養(yǎng)殖，大力推進種養(yǎng)結合的綠色循環(huán)發(fā)展，穩(wěn)步擴大“糧改飼”試點，促進草食畜牧業(yè)增收增綠協(xié)調(diào)發(fā)展；加強飼料和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全保障，不斷增強畜牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力和可持續(xù)發(fā)展能力，實現(xiàn)畜牧業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化；創(chuàng)新推動畜牧業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，增加農(nóng)牧民收入，努力實現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖業(yè)與美麗鄉(xiāng)村建設互促互帶和諧發(fā)展。

4．適應村鎮(zhèn)美化建設的鄉(xiāng)村土地規(guī)劃

構筑村鎮(zhèn)建設新格局，打造“四位一體”國土新空間，推進形成中國特色的“城市、村鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)”四位一體國土空間新格局。創(chuàng)新耕地保護制度改革。確立耕地全要素保護機制，保證耕地數(shù)量和質(zhì)量，實現(xiàn)耕地產(chǎn)能穩(wěn)定提升；完善耕地占補平衡制度，建立有利于增加耕地、改善耕地質(zhì)量、提升耕地產(chǎn)能的經(jīng)濟激勵與投入的長效機制；完善土地流轉(zhuǎn)保障體系，促進土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新，依法、自愿、有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)地資源合理配置。構建鄉(xiāng)村綠色基礎設施循環(huán)網(wǎng)絡及生態(tài)化建設體系, 建立完整的鄉(xiāng)村綠色基礎設施規(guī)劃生命支撐網(wǎng)絡。統(tǒng)籌布局基礎設施建設，健全長效投入保障機制。

三、結語

生態(tài)文明建設是我國社會主義初級階段的奮斗目標與旗幟，這一發(fā)展模式可為世界三分之二的國家提供綠色發(fā)展的中國智慧與方案?！吧鷳B(tài)文明建設若干戰(zhàn)略問題研究（二期）”項目跟蹤國家生態(tài)文明建設的最新進展，聚焦我國生態(tài)文明建設進程中面臨的重大資源環(huán)境等瓶頸問題，科學評估我國生態(tài)文明的發(fā)展水平，分析發(fā)展不平衡的原因；以資源與生態(tài)環(huán)境承載力為底線，提出重點地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的途徑與戰(zhàn)略任務；提出支撐“三農(nóng)”綠色發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設的政策建議。

（1）基于資源環(huán)境承載能力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，強化京津冀、西北五?。ㄗ灾螀^(qū)）及內(nèi)蒙古自治區(qū)的資源環(huán)境承載力約束。整治高污染、高耗能、高耗水企業(yè)，嚴控新增產(chǎn)能；強化產(chǎn)業(yè)調(diào)整和特別污染物排放限值管理，運用行業(yè)排放標準推進產(chǎn)業(yè)技術進步；綜合考慮水資源承載力和水資源效率進行農(nóng)業(yè)布局。

（2）以“無廢國家”為目標，促進資源充分循環(huán)。將固體廢物資源化利用上升到國家戰(zhàn)略高度，推動資源產(chǎn)出率、資源循環(huán)利用率等作為重要戰(zhàn)略性量化指標；構建綠色消費模式，促進“城市礦山”開發(fā)；推動生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，促進鄉(xiāng)村廢物資源化；加快工業(yè)發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型，提高資源利用效率。

（3）轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，建設美麗鄉(xiāng)村。通過延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，構建一二三產(chǎn)業(yè)深度融合經(jīng)營體系；探索新型高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，推進種養(yǎng)結合、農(nóng)牧融合；提高村莊規(guī)劃水平，加強宅基地和農(nóng)村集體建設用地的規(guī)劃管理，為未來發(fā)展留出空間；開展一批重點示范建設工程，推進美麗鄉(xiāng)村建設。

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Research on Several Strategic Issues on Eco-Civilization Construction

The Comprehensive Research Group for Research on Several Strategic Issues on Eco-Civilization Construction

In order to comprehensively and deeply study the status of eco-civilization construction in China and, at the same time,meet the new requirements of the party and the state for eco-civilization construction from the perspective of the four aspects of green environment, green production, green living, and green governance, this paper evaluates the eco-civilization status of 337 cities at prefecture level and above. The results show that the overall level of eco-civilization development in China is not heartening.Focusing on three research areas, including the carrying capacity of resources and environment and the layout of economic and social development, the classification and utilization of solid waste, and the transformation of agricultural development modes and construction of beautiful countryside, this paper performs a thorough analysis and then puts forward corresponding strategies and tasks.This research provides countermeasures and strategic suggestions for macro decision-making in eco-civilization construction at the national level.

ecological civilization; development status evaluation; resources and environmental carrying capacity; resource utilization;agricultural development mode; strategy

X22

A

2017-08-15；

2017-08-20

聯(lián)系人：李岱青，E-mail: lidq@craes.org.cn

中國工程院咨詢項目“生態(tài)文明建設若干戰(zhàn)略問題研究(二期)”(2015-ZD-16)

本刊網(wǎng)址：www.enginsci.cn

DOI 10.15302/J-SSCAE-2017.04.001