段德罡，王瑾，王天令，黃晶，李欣格，趙海清，尤智玉，楊茹，黃梅，菅泓博

（西安建筑科技大學(xué)建筑學(xué)院，西安 710055）

基于生態(tài)文明的村莊建設(shè)用地規(guī)劃策略研究

段德罡，王瑾，王天令，黃晶，李欣格，趙海清，尤智玉，楊茹，黃梅，菅泓博

（西安建筑科技大學(xué)建筑學(xué)院，西安 710055）

土地高效利用是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。面對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化水平日益提高，村莊建設(shè)用地總量不減反增和效率日益下降的客觀現(xiàn)實(shí)，通過(guò)深入剖析其產(chǎn)生的原因，得出我國(guó)村莊數(shù)量、宅基地、集體建設(shè)用地等缺乏合理的規(guī)劃引導(dǎo)的結(jié)論，從而導(dǎo)致村莊建設(shè)用地的低效利用。在此基礎(chǔ)上，提出“分類對(duì)待，減少總量”“集約利用，優(yōu)化存量”“因地制宜，控制增量”的村莊建設(shè)用地規(guī)劃策略，并依托實(shí)踐案例闡釋規(guī)劃策略的方法論。結(jié)合村莊建設(shè)用地規(guī)劃策略與實(shí)踐，完善村莊建設(shè)用地規(guī)劃的制度保障；通過(guò)提出規(guī)劃策略與完善制度保障，提升村莊建設(shè)用地的使用效率，加速生態(tài)文明建設(shè)。

村莊建設(shè)用地；低效利用；規(guī)劃策略；制度保障

一、前言

為了解決我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)將生態(tài)文明建設(shè)作為一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)確定下來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)再次強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明的戰(zhàn)略地位，將其上升到“五位一體”的總體布局。節(jié)約資源是生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容，在不破壞自然生態(tài)的前提下，是傳統(tǒng)的粗放低效的發(fā)展模式向集約高效的可持續(xù)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變[1]。

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)鄉(xiāng)村人口逐年減少，但村莊建設(shè)用地卻不斷增長(zhǎng)，人均建設(shè)用地面積居高不下，同時(shí)土地利用效率極低，造成土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。在生態(tài)文明建設(shè)的要求下，為解決村莊建設(shè)用地持續(xù)粗放增長(zhǎng)的問(wèn)題，亟需轉(zhuǎn)變土地利用方式，對(duì)村莊建設(shè)用地進(jìn)行合理的控制與引導(dǎo)。鑒于此，本文首先對(duì)我國(guó)村莊建設(shè)用地粗放利用的現(xiàn)象進(jìn)行深入分析，從規(guī)劃的角度去剖析產(chǎn)生此現(xiàn)象的深層原因；在此基礎(chǔ)上，結(jié)合全國(guó)各地區(qū)的村莊規(guī)劃案例實(shí)踐，總結(jié)探索不同地區(qū)不同類型村莊建設(shè)用地的合理利用策略；最后根據(jù)各地區(qū)現(xiàn)有的規(guī)劃落地實(shí)施情況，提出相應(yīng)的建設(shè)用地規(guī)劃保障制度。通過(guò)規(guī)劃指導(dǎo)村莊建設(shè)用地的合理利用方式，達(dá)到提高土地利用效率、優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)。

二、我國(guó)村莊建設(shè)用地低效利用現(xiàn)象嚴(yán)重

隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)民大規(guī)模轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，城市建設(shè)用地隨之增加而村莊建設(shè)用地隨之減少，村莊中宅基地與集體建設(shè)用地總量應(yīng)呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，但事實(shí)并非如此。針對(duì)我國(guó)村莊建設(shè)用地、宅基地及集體建設(shè)用地總量進(jìn)行現(xiàn)狀分析，充分揭示我國(guó)村莊建設(shè)用地的低效利用現(xiàn)象，有助于進(jìn)一步提出生態(tài)文明下的村莊建設(shè)用地發(fā)展優(yōu)化策略。

（一）村莊數(shù)量和人口減少，建設(shè)用地面積增大

1. 村莊總體人減地增特征明顯

根據(jù)《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》及《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，對(duì)1998—2015年我國(guó)自然村數(shù)量、鄉(xiāng)村人口、村莊建設(shè)用地面積以及人均住宅建筑面積等數(shù)據(jù)開(kāi)展對(duì)比，發(fā)現(xiàn)隨著村莊數(shù)量和人口的減少，村莊建設(shè)用地面積和村莊人均住宅建筑面積呈現(xiàn)逐年增加的特征。1998—2015年，我國(guó)自然村數(shù)量從355.7萬(wàn)個(gè)減至264.46萬(wàn)個(gè)，減少了91.24萬(wàn)個(gè)；鄉(xiāng)村人口從8.32億人減至6.03億人，減少了2.29億人；村莊建設(shè)用地面積卻從1.3726×107hm2（1 hm2=10 000 m2）增加至 1.4013×107hm2，增加了2.87×105hm2，總體呈現(xiàn)出人減地增的特征（見(jiàn)圖 1）。

圖1 1998—2015年我國(guó)農(nóng)村人口與用地變化圖

2. 村莊人均建設(shè)用地超標(biāo)嚴(yán)重

根據(jù)2015年《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，結(jié)合我國(guó)鄉(xiāng)村人口數(shù)（6.03億人）與村莊建設(shè)用地面積（1.4013×107hm2），計(jì)算得出村莊人均建設(shè)用地面積約為232.21 m2，遠(yuǎn)大于《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》中人均建設(shè)用地面積控制在150 m2的標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)果顯示，人均建設(shè)用地量過(guò)大，土地低效利用明顯。

（二）村莊人口空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，宅基地空心化現(xiàn)象明顯

1. 村莊人口空心化現(xiàn)象嚴(yán)重

由于存在自身經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、交通不便、生存環(huán)境惡化及鄰里關(guān)系弱化等原因，農(nóng)村發(fā)展逐漸呈現(xiàn)出諸多問(wèn)題，加速了農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)傾向。大多數(shù)青壯年勞動(dòng)力為尋求更好的發(fā)展機(jī)會(huì)和更大的經(jīng)濟(jì)利益，常年在城鎮(zhèn)工作和生活，村莊內(nèi)只剩勞動(dòng)力薄弱的老幼和婦女，使得農(nóng)村實(shí)際人口更少，鄉(xiāng)村人口出現(xiàn)空心化現(xiàn)象。

2. 宅基地空心化現(xiàn)象明顯

近年來(lái)，農(nóng)村宅基地的空心化現(xiàn)象日益明顯，人均宅基地面積不斷增大，造成了嚴(yán)重的土地浪費(fèi)。一方面，進(jìn)城務(wù)工人員在城鎮(zhèn)買房的同時(shí)不愿退出農(nóng)村宅基地，造成城鄉(xiāng)雙重占地；另一方面，隨著農(nóng)民生活水平的不斷提升，多數(shù)農(nóng)民新建住宅，建新不拆舊從而造成一戶多宅，使得村莊建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張。

調(diào)查研究顯示，1996—2007年，我國(guó)農(nóng)村宅基地的總量由9.0515×106hm2增長(zhǎng)到1.39×107hm2，人均宅基地面積從106.38 m2增加到194.42 m2。2011年，全國(guó)范圍內(nèi)村莊宅基地的空心化率平均在10.15% [2]。就目前而言，農(nóng)村300～500人的中小村莊，一般閑置宅基地面積少則0.2～0.33 hm2，嚴(yán)重的多達(dá)1.33 hm2以上；500人以上的較大村莊，一般少則0.67～2 hm2，嚴(yán)重的多達(dá)3.33 hm2以上[3]。村莊宅基地空心化現(xiàn)象，造成村莊建設(shè)用地利用效率低下。

（三）村莊建設(shè)無(wú)序，集體土地低效建設(shè)增多

村莊建設(shè)用地包括宅基地與集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地又可分為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與公益性建設(shè)用地。由于村莊建設(shè)無(wú)序，我國(guó)村莊內(nèi)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與公益性建設(shè)用地低效利用的情況均較為突出。

1. 村莊經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地效益低下

調(diào)查研究顯示，大量村莊存在嚴(yán)重的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象：半數(shù)以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地未辦理審批手續(xù)，違法違規(guī)使用集體土地；75%的基層土地管理部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)違規(guī)用地情況監(jiān)管不力[4]。村莊經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用與管理無(wú)序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)違規(guī)占地現(xiàn)象明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往占地面積大，自身經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小且產(chǎn)出效益低，因此造成村莊經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地效益低下[5]。

2. 村莊公益性建設(shè)用地浪費(fèi)嚴(yán)重

我國(guó)村莊大量建設(shè)用地被用于村莊公益性設(shè)施建設(shè)，因此極易出現(xiàn)設(shè)施占地巨大而村民不愿使用的現(xiàn)象，造成村莊公益性建設(shè)用地的低效利用。針對(duì)西北某地區(qū)村莊開(kāi)展的調(diào)查顯示，具有公共服務(wù)職能的行政村的人均建設(shè)用地的面積往往是普通行政村的兩倍，但公益性設(shè)施使用效率卻不盡如人意。此外，還有一些公益設(shè)施撤并造成的村莊建設(shè)用地浪費(fèi)現(xiàn)象，以占地較大的農(nóng)村中小學(xué)為例，2000—2010年農(nóng)村普通中學(xué)減少100 643所，農(nóng)村小學(xué)減少229 390所，大量中小學(xué)被遷并后，教育設(shè)施閑置，學(xué)校校舍、場(chǎng)地等處于無(wú)人管理的狀態(tài)，造成大面積公益性建設(shè)用地的嚴(yán)重浪費(fèi)[6]。

三、村莊建設(shè)用地低效利用原因探析

我國(guó)村莊建設(shè)用地低效利用現(xiàn)象明顯，嚴(yán)重背離了生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)。深入分析村莊建設(shè)用地低效利用的原因，把握其隨城鎮(zhèn)化發(fā)展不減反增的深層邏輯，對(duì)針對(duì)性地提出土地利用優(yōu)化方法與政策具有重要戰(zhàn)略指導(dǎo)意義。

（一）村莊布點(diǎn)規(guī)劃失位，遷并缺乏規(guī)劃引導(dǎo)與機(jī)制保障

2007年至今，我國(guó)村莊人口數(shù)量仍不斷下降，但村莊數(shù)量維持穩(wěn)定，村莊建設(shè)用地總量基本穩(wěn)定且略有上升。村莊人口數(shù)量未能直接影響村莊建設(shè)用地總量，而村莊數(shù)量與村莊建設(shè)用地總量變化趨勢(shì)相似。從我國(guó)宅基地空心化現(xiàn)象可以看出，若村莊數(shù)量不發(fā)生明顯改變，村莊建設(shè)用地總量難以明顯減少，村莊建設(shè)用地低效利用的現(xiàn)象難以改變。村莊數(shù)量的變化需要規(guī)劃指導(dǎo)，但我國(guó)村莊建設(shè)長(zhǎng)期缺乏控制和引導(dǎo)，導(dǎo)致村莊分布零散、村莊建設(shè)自發(fā)性強(qiáng)。特別是西南地區(qū)，由于山多地少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，村莊分布更是呈現(xiàn)散點(diǎn)狀分布，村莊數(shù)量不減反增。而我國(guó)開(kāi)展村莊規(guī)劃的時(shí)間較短，大部分村莊仍處于規(guī)劃管控之外，村莊布點(diǎn)規(guī)劃更是近年來(lái)才逐步開(kāi)展的。我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃一直以來(lái)只關(guān)注城市而忽視鄉(xiāng)村，村莊布點(diǎn)規(guī)劃尚無(wú)完善的理論指導(dǎo)與方法論建構(gòu)，存在規(guī)劃失位現(xiàn)象，難以有效指導(dǎo)村莊發(fā)展與村莊數(shù)量的減少。部分地區(qū)政府推行過(guò)村莊遷并工作，以求減少村莊數(shù)量進(jìn)而減少村莊建設(shè)用地總量，但因缺乏合理的統(tǒng)籌規(guī)劃，同時(shí)缺少相應(yīng)的社會(huì)保障機(jī)制，造成村民不愿搬遷或搬新不拆舊，很少能達(dá)到減少村莊建設(shè)用地的目的?？傮w來(lái)看，村莊布點(diǎn)規(guī)劃的失位與遷并缺乏規(guī)劃的引導(dǎo)以及缺乏機(jī)制的保障密切相關(guān)，造成村莊數(shù)量難以減少，是影響村莊建設(shè)用地使用效率提升的重要原因之一。

（二）村莊宅基地規(guī)劃缺失，宅基地騰退機(jī)制不完善

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃關(guān)注城市而忽視鄉(xiāng)村，僅有少部分村莊受規(guī)劃管控，村莊缺乏土地使用規(guī)劃。在已編制的鄉(xiāng)村規(guī)劃中，對(duì)宅基地的規(guī)劃管理也處于一種消極的態(tài)度，村莊建設(shè)放任自流，布局較為散亂，宅基地星羅棋布，村莊內(nèi)存在大量沒(méi)有實(shí)際用途的空閑地，由此造成村莊建設(shè)用地利用效率極低。

近些年各地區(qū)對(duì)宅基地的騰退已經(jīng)有了一定的嘗試和探索，但由于宅基地的騰退機(jī)制不完善，在實(shí)踐過(guò)程中仍存在很多問(wèn)題：①對(duì)宅基地的退出，農(nóng)民是否自愿主要取決于農(nóng)民對(duì)其利益的衡量，如果退出宅基地的預(yù)期收益多于其投入成本時(shí)，農(nóng)民才有可能自愿退出宅基地，因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該明確宅基地的退出模式、細(xì)化宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。②由于宅基地退出與農(nóng)戶戶籍、子女教育、社會(huì)保障有著十分緊密的聯(lián)系，目前也未考慮其連帶效應(yīng)，造成農(nóng)民對(duì)宅基地的退出意愿不強(qiáng)，農(nóng)民更愿意保留宅基地，因此在實(shí)踐過(guò)程中實(shí)施效果并不理想[7]。目前部分地區(qū)已經(jīng)展開(kāi)宅基地的騰退試點(diǎn)工作，《中華人民共和國(guó)土地管理法（修正案）》也提出了宅基地騰退的相關(guān)內(nèi)容，但是政府主管部門仍未出臺(tái)相應(yīng)細(xì)則，對(duì)上述問(wèn)題尚無(wú)明確的指導(dǎo)意見(jiàn)，農(nóng)村宅基地的騰退機(jī)制還需進(jìn)一步深化和完善。

（三）村民價(jià)值取向城市化，村莊建設(shè)規(guī)劃難適度

主體價(jià)值取向是影響人的行為和價(jià)值取舍的關(guān)鍵因素[8]。在村莊建設(shè)中，村民價(jià)值取向城市化嚴(yán)重，對(duì)城市盲目向往與追求。在公益性設(shè)施建設(shè)方面過(guò)度模仿城市，造成公益性設(shè)施規(guī)模過(guò)大且效率過(guò)低，最終造成村莊建設(shè)用地的嚴(yán)重浪費(fèi)。

在現(xiàn)階段的村莊建設(shè)規(guī)劃實(shí)踐中，村民、當(dāng)?shù)卣賳T與規(guī)劃師價(jià)值取向差異明顯，在多方博弈的過(guò)程中土地利用的方式往往會(huì)朝著不合理的方向發(fā)展，導(dǎo)致村莊規(guī)劃內(nèi)容對(duì)村莊建設(shè)用地管控的失效[8]。有的規(guī)劃實(shí)踐對(duì)村莊建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)了解不足，導(dǎo)致設(shè)計(jì)內(nèi)容嚴(yán)重脫離實(shí)際；到后期土地產(chǎn)權(quán)背后的利益難以協(xié)調(diào)導(dǎo)致規(guī)劃失效，對(duì)空間管控的意義喪失，村莊建設(shè)用地依舊處于自發(fā)不受管控的狀態(tài)。上述實(shí)際情況都反映出村莊建設(shè)規(guī)劃難以與村莊發(fā)展實(shí)際相適應(yīng)，導(dǎo)致村莊建設(shè)用地低效利用現(xiàn)象明顯。

四、生態(tài)文明下的村莊建設(shè)用地規(guī)劃策略

在生態(tài)文明建設(shè)的重要時(shí)期，針對(duì)上述村莊建設(shè)用地低效利用現(xiàn)象及原因，應(yīng)從城鄉(xiāng)規(guī)劃的角度對(duì)農(nóng)村居住點(diǎn)進(jìn)行整體規(guī)劃，明確村莊保護(hù)、保留與撤并分類；進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃的引導(dǎo)功能，提出宅基地、集體建設(shè)用地的合理規(guī)劃方法，完善公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施規(guī)模與布局的規(guī)劃策略，對(duì)提高村莊建設(shè)用地利用效率、實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明目標(biāo)具有重要意義。

（一）分類對(duì)待，減少總量

村莊建設(shè)用地總量不斷增加的原因是村莊數(shù)量規(guī)劃的失位，村莊數(shù)量不下降造成建設(shè)用地不能科學(xué)轉(zhuǎn)化從而導(dǎo)致低效利用。針對(duì)這一問(wèn)題，筆者提出應(yīng)該分類對(duì)待現(xiàn)有村莊，理性對(duì)待村莊的消亡與保留。對(duì)城市邊緣的村莊以及農(nóng)業(yè)機(jī)械化推行較為容易的平原地區(qū)村莊，應(yīng)該合理進(jìn)行村莊遷并，減少村莊數(shù)量。對(duì)部分傳統(tǒng)村落、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能由機(jī)械化替代的村落及少數(shù)民族地區(qū)村落，不會(huì)隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展而消亡，必須考慮其科學(xué)發(fā)展，形成永久保留的村莊。

《山東省農(nóng)村新型社區(qū)和新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2014—2030年）》將村莊進(jìn)行分類分級(jí)，指導(dǎo)村莊遷并與保留。山東省采取分類合并鄉(xiāng)村，設(shè)施服務(wù)半徑校核的方式，將村莊分為村企聯(lián)建型、強(qiáng)村帶動(dòng)型、多村合并型、搬遷安置型、村莊直改型五種類型進(jìn)行遷村合并建設(shè)（見(jiàn)圖2）。對(duì)在歷史文化、民俗風(fēng)情、自然風(fēng)光或產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面具有一定特色的村莊，則提出了特色村莊保護(hù)與規(guī)劃分類引導(dǎo)的要求，力求建設(shè)具有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、民族特點(diǎn)的美麗鄉(xiāng)村。

河南省全面啟動(dòng)的縣（市、區(qū)）域新型農(nóng)村社區(qū)布點(diǎn)規(guī)劃，主要將村莊分為“城中村”改造型、產(chǎn)城帶動(dòng)型、多村合并性、村企共建型和整村搬遷型五種類型進(jìn)行遷村合并建設(shè)。在河南永城市的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中，對(duì)村莊分類遷并問(wèn)題，重點(diǎn)突出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地、采煤沉陷安置區(qū)、工礦企業(yè)所在地、旅游景點(diǎn)所在地、一般村莊合村并點(diǎn)五種類型。

對(duì)比兩省的新型農(nóng)村社區(qū)布點(diǎn)，兩省都采取了分類分級(jí)的遷并方法，但是由于地域差異與發(fā)展階段不同等因素，各自強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)有所區(qū)別。從全國(guó)的角度分析，各地區(qū)的差異更為明顯，需要綜合考慮的因素更多，這就需要對(duì)現(xiàn)有村莊分類對(duì)待，提出適合地區(qū)特征的村莊遷并方式。目前我國(guó)村莊遷并的實(shí)踐正處于初步摸索階段，因此在具體實(shí)踐中也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，需要引起各地政府、相關(guān)政策制定部門的充分重視，在具體實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步完善相關(guān)的運(yùn)行機(jī)制與法律保障。

（二）集約利用，優(yōu)化存量

針對(duì)長(zhǎng)久保留的村莊，其村內(nèi)的建設(shè)用地需要提高利用效率。宅基地和集體建設(shè)用地的空置與荒廢是村莊內(nèi)常見(jiàn)的建設(shè)用地低效利用方式，而城鄉(xiāng)規(guī)劃正是從土地用途與土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度方面提高建設(shè)用地的利用效率。因此，筆者提出完善鄉(xiāng)村規(guī)劃方法，通過(guò)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制探尋村莊內(nèi)荒廢的宅基地與集體土地合理的利用方式，提高村莊內(nèi)宅基地、集體土地的利用效率，推動(dòng)村莊的可持續(xù)健康發(fā)展。

面對(duì)村莊居民點(diǎn)布局散亂、閑置宅基地未能得到有效盤活、土地利用效率低等問(wèn)題，廣西民安鎮(zhèn)鄉(xiāng)村規(guī)劃采取分類對(duì)待的方式（見(jiàn)圖3），將位于邊緣區(qū)的閑置宅基地復(fù)墾為耕地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織優(yōu)先承包給原宅基地使用權(quán)人耕種；將位于村莊中心區(qū)的閑置宅基地，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃整治并進(jìn)行功能置換，用于衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化、體育、綠地等公共基礎(chǔ)和服務(wù)設(shè)施建設(shè)；對(duì)區(qū)位和交通條件相對(duì)較好的閑置宅基地進(jìn)行整體拆除，在原址上科學(xué)規(guī)劃、建設(shè)新村[9]。

圖2 山東省農(nóng)村新型社區(qū)分類

圖3 廣西民安鎮(zhèn)閑置宅基地規(guī)劃治理路徑

（三）因地制宜，控制增量

隨著人民生活水平的日益提高，對(duì)村莊內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施的需求日益增大。針對(duì)長(zhǎng)久保留的村莊，需考慮村莊未來(lái)發(fā)展的用地需求。因此，筆者提出通過(guò)鄉(xiāng)村規(guī)劃引導(dǎo)村莊公共設(shè)施配置，因地制宜地確定公共設(shè)施的規(guī)模與類型，控制村莊建設(shè)用地增量，避免公共設(shè)施建設(shè)浪費(fèi)土地的現(xiàn)象發(fā)生，進(jìn)而提高村莊建設(shè)用地的使用效率。

以甘肅省臨潭縣生態(tài)文明小康村規(guī)劃建設(shè)為例，首先對(duì)村莊集體建設(shè)用地進(jìn)行梳理，挖掘村莊建設(shè)用地存量現(xiàn)狀；然后通過(guò)對(duì)未利用的集體土地進(jìn)行效益評(píng)估，得出土地最適宜的利用方式；進(jìn)而根據(jù)村莊發(fā)展及村民需求進(jìn)行土地用途轉(zhuǎn)變，并對(duì)用地規(guī)模嚴(yán)加控制，提高土地的利用效益。如在交通區(qū)位良好且具有商業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ牡囟芜M(jìn)行商業(yè)設(shè)施的布局，同時(shí)根據(jù)村莊發(fā)展需求以及商業(yè)規(guī)?，F(xiàn)狀提出商業(yè)類型以及用地規(guī)模的限制。土地利用效率的提高和科學(xué)合理配置土地用途，能夠有效避免用地浪費(fèi)，促進(jìn)村莊的集約式發(fā)展。

五、生態(tài)文明下的村莊建設(shè)用地規(guī)劃保障制度

我國(guó)近年來(lái)進(jìn)行的部分村莊規(guī)劃在實(shí)踐與實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題：遷村并點(diǎn)中建新不拆舊、村民不愿搬遷；村莊內(nèi)宅基地與集體建設(shè)用地騰退入市機(jī)制不完善，村民與村集體不愿出讓土地等。面對(duì)上述問(wèn)題，除合理的引導(dǎo)外，還需要建立健全相關(guān)的保障制度，提高村民高效利用土地的意愿，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)加速發(fā)展。

（一）健全社會(huì)保障制度，“以人為本”促進(jìn)村莊建設(shè)用地減量

分類對(duì)待村莊，對(duì)即將消亡的村莊予以遷并是生態(tài)文明下村莊建設(shè)的必然要求。推動(dòng)村莊遷并工作有序展開(kāi)，完成減少村莊數(shù)量、減少村莊建設(shè)用地總量的目標(biāo)，需要“以人為本”來(lái)完善村民就業(yè)保障制度，建立健全村民社會(huì)保障體系。

1. 完善村民就業(yè)保障制度

農(nóng)民生產(chǎn)和生活方式的改善是村莊遷并工作健康推進(jìn)的重要前提。在河南省一些村莊遷并的過(guò)程中，由于盲目追求建設(shè)指標(biāo)，出現(xiàn)村民無(wú)業(yè)可從的問(wèn)題，造成大量村民不愿離鄉(xiāng)。因此，完善村民就業(yè)保障制度，合理引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，才能有效推進(jìn)村莊遷并工作的開(kāi)展。

通過(guò)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，增加就業(yè)崗位數(shù)量；明晰土地權(quán)利，保障村民承包土地的長(zhǎng)期穩(wěn)定；合理分配土地流轉(zhuǎn)收益，為土地參與流轉(zhuǎn)的村民提供生活保障；加強(qiáng)農(nóng)民技能培訓(xùn)，通過(guò)政策鼓勵(lì)農(nóng)民就業(yè)；提升農(nóng)民能力和素質(zhì)，轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份意識(shí)等政策[10]，促進(jìn)農(nóng)民意識(shí)的轉(zhuǎn)變和能力的提升，進(jìn)而增加農(nóng)民就業(yè)渠道，提高就業(yè)率，以期達(dá)到促進(jìn)農(nóng)民集中搬遷、減少村莊數(shù)量、提高用地效率的目標(biāo)。

2. 建立健全村民社會(huì)保障體系

在村莊遷并過(guò)程中，要堅(jiān)持貫徹落實(shí)“以人為本”的原則，完善村莊的社會(huì)保障體系。在村莊遷并的實(shí)踐中，公共服務(wù)設(shè)施不完善往往造成搬遷村民生活不便，影響村民搬遷意愿，因此，村莊集中搬遷目的地應(yīng)完善公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)，建立健全村民社會(huì)保障體系，減小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，為村民生活提供良好服務(wù)，讓村民病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，進(jìn)而吸引村民集中搬遷，達(dá)到減少村莊建設(shè)用地、提高用地效率的目標(biāo)。

（二）完善集體土地市場(chǎng)化制度，促進(jìn)村莊建設(shè)用地高效利用

對(duì)于長(zhǎng)久保留的村莊來(lái)說(shuō)，其低效利用的宅基地與集體建設(shè)用地的集約化發(fā)展，不僅要在規(guī)劃中確保合理的土地利用方式，更要建立完善可行的宅基地騰退機(jī)制和集體建設(shè)用地市場(chǎng)化制度。

1. 建立宅基地有償使用與騰退制度

保障村民基本的宅基地面積，其面積在政策規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的，可繼續(xù)使用并采用無(wú)償取得制度；對(duì)超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)面積的部分實(shí)行有償使用制度，且對(duì)超標(biāo)多占的宅基地，采取累進(jìn)制計(jì)算使用費(fèi)。利用農(nóng)戶繳納的宅基地有償使用費(fèi)建立宅基地有償使用收益基金，用于村莊公共設(shè)施建設(shè)，改善村莊居住條件。

通過(guò)落實(shí)福利政策和細(xì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)農(nóng)民自愿放棄或退出閑置宅基地。對(duì)村民進(jìn)城購(gòu)房或異地遷居的，可以選擇將宅基地退還給村集體，也可以選擇將宅基地有償轉(zhuǎn)讓給其他符合政策條件的農(nóng)戶，但退出后重新使用應(yīng)該符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求。對(duì)自愿退出合法占用宅基地的農(nóng)戶，由政府參照農(nóng)村土地及房屋征收標(biāo)準(zhǔn)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或以優(yōu)惠價(jià)格提供安置住宅供其選購(gòu)，對(duì)愿意進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民可納入保障房政策保障對(duì)象予以保障。鼓勵(lì)閑置宅基地在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，向符合申報(bào)條件且無(wú)宅基地的農(nóng)戶有償轉(zhuǎn)讓。

2. 完善集體建設(shè)用地市場(chǎng)化制度

通過(guò)市場(chǎng)化手段提高集體建設(shè)用地的利用效率。對(duì)長(zhǎng)久保留的村莊，集體建設(shè)用地在滿足公共設(shè)施配套完善的基礎(chǔ)上，仍有荒廢現(xiàn)象的部分可以進(jìn)行出讓、流轉(zhuǎn)。明晰土地產(chǎn)權(quán)，規(guī)范集體建設(shè)用地的收益分配，使土地收益歸于集體，并用于村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)完善等民生建設(shè)方面；減少對(duì)集體建設(shè)用地交易過(guò)程中的行政干預(yù)，讓市場(chǎng)力量發(fā)揮作用，達(dá)到土地資源的最優(yōu)配置；增強(qiáng)法律保障，對(duì)土地交易行為規(guī)范化、合同化，保障權(quán)利人利益；對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的土地，從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮土地資產(chǎn)的增值保值，為集體發(fā)展預(yù)留用地。通過(guò)完善集體建設(shè)用地市場(chǎng)化制度，保障村民與村集體的利益，提高村民高效利用土地的積極性，進(jìn)而提高集體建設(shè)用地的利用效率。

六、結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)正處在生態(tài)文明建設(shè)的重要時(shí)期，土地資源的合理高效利用是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容和重要環(huán)節(jié)。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，我國(guó)村莊數(shù)量和人口不斷減少的同時(shí)村莊建設(shè)用地不減反增，不合理的土地利用規(guī)劃導(dǎo)致村莊建設(shè)用地低效利用現(xiàn)象嚴(yán)重。在生態(tài)文明“集約高效”的新理念下，亟需通過(guò)合理的規(guī)劃引導(dǎo)和控制我國(guó)村莊建設(shè)用地的利用方式，調(diào)整和優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地資源的高效利用。

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Research on Planning Strategy for Land Used for Village Construction Based on Ecological Civilization

Duan Degang, Wang Jin, Wang Tianling, Huang Jing, Li Xin’ge, Zhao Haiqing,You Zhiyu, Yang Ru, Huang Mei, Jian Hongbo
(College of Architecture, Xi’an University of Architecture and Technology, Xi’an 710055, China)

The efficient use of land is an important concept in ecological civilization construction. Given the objective reality that China’s urbanization level is increasing, this paper deeply analyzes the causes behind the increase in the total amount of land being used for construction in villages and the decrease in the efficiency of land being used for construction in villages. The results show that inefficiency of land being used for construction in villages is due to a lack of reasonable planning and guidance regarding the number of villages, homesteads, and collective lands being used for construction. It is therefore proposed that the following strategies be carried out for village land planning: guidance for the development of villages based on different categories; reductions in the total amount of land being used for construction; intensive land usage; optimization of the reserves of land being used for construction; adoption of measures to local conditions, and control of the increasing amount of land being used for construction. This paper uses practical examples to explain the methodology of planning strategies. Finally, it puts forward an institutional guarantee of land planning in village construction. Improving the planning strategy and institutional guarantee can increase the efficiency of land use for construction, thereby promoting ecological civilization construction.

land use for village construction; inefficient use; planning strategy; institutional security

F301.2；X2

A

2017-06-30；

2017-07-12

段德罡，西安建筑科技大學(xué)建筑學(xué)院，副院長(zhǎng)，教授，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃與設(shè)計(jì)研究工作；E-mail: haliduan@163.com

中國(guó)工程院咨詢項(xiàng)目“生態(tài)文明建設(shè)若干戰(zhàn)略問(wèn)題研究（二期）”(2015-ZD-16)；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部軟科學(xué)研究項(xiàng)目(2015-R2-065)

本刊網(wǎng)址：www.enginsci.cn

DOI 10.15302/J-SSCAE-2017.04.022