趙婷婷

摘要：《建設項目用地預審管理辦法》自2001年發(fā)布以來，圍繞“優(yōu)化服務”的原則，以充分發(fā)揮土地的宏觀調(diào)控作用、嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田、合理集約節(jié)約利用土地為抓手，不斷改建和優(yōu)化建設項目用地預審工作，實現(xiàn)簡化程序、突出重點、提高效率的目標。

關鍵詞：建設項目用地預審；耕地；基本農(nóng)田；集約節(jié)約利用土地；簡政放權(quán)

為規(guī)范建設項目用地預審管理工作，國土資源部于2001年發(fā)布了《建設項目用地預審管理辦法》（以下簡稱“辦法”）距今已近16年，其間分別經(jīng)2004年、2008年、2016年三次修訂?！靶抻啞眹@“優(yōu)化服務”的原則，不斷改進和優(yōu)化建設項目用地預審工作，實現(xiàn)簡化程序、突出重點、提高效率的目標。

一、充分發(fā)揮土地的宏觀調(diào)控作用

1998年后修訂的《土地管理法》，首次以法定的形式明確了“國家實行土地用途管制制度”，為實現(xiàn)土地利用方式和管理方式的根本轉(zhuǎn)變提供了法律保障。近年來我國通過調(diào)控土地供應總量、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、完善體制機制等多種措施和途徑，不斷強化土地管理參與宏觀調(diào)控的能力。2004年修訂版將“充分發(fā)揮土地供應的宏觀調(diào)控作用”作為制定“辦法”目的，“符合土地利用總體規(guī)劃”作為用地預審應當遵循的原則，并在2008、2016年修訂版中沿用。建設項目必須依據(jù)規(guī)劃布局確定選址，除《土地管理法》第二十六條規(guī)定的“國家和省批準的大型能源、交通、水利等基礎設施建設用地”外，建設項目一律不得隨意修改規(guī)劃。通過嚴格土地利用總體規(guī)劃的修改，強化建設項目用地預審的規(guī)劃審查，強化土地管理參與宏觀調(diào)控的針對性和有效性。

二、嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田

嚴格執(zhí)行占用耕地補償制度，落實占補平衡，是確保完成土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保護任務、實現(xiàn)耕地保護責任目標的重要途徑之一?！稗k法”2004年修訂版將“保護耕地特別是基本農(nóng)田”作為建設項目用地預審應當遵循的原則，并在2008、2016年修訂版中沿用。

末端管控?！稗k法”16年來始終貫穿著“占補平衡”這一理念，按照建設占用耕地“占一補一”和“先補后占”的要求，在建設項目用地預審階段先行擬定耕地補充方案。建設單位一般采用足額繳納耕地開墾費的方式委托地方國土資源主管部門落實“占補平衡”，耕地開墾費統(tǒng)籌安排，滾動使用，專項用于補充耕地，納入耕地占補平衡儲備。為防止在占補平衡中有“占優(yōu)補劣”問題發(fā)生，2014年國土資源部要求在用地預審階段，明確占用和補充耕地的類型和質(zhì)量等級，做到“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”，從補充的角度防止占優(yōu)補劣、占水田補旱地的情況發(fā)生。通過“末端管控”確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。

前期介入。為引導建設項目科學選址、統(tǒng)籌規(guī)劃，促進保護耕地和節(jié)約集約用地，國土資源部于2008年《關于在建設項目用地預審中做好實地踏勘和論證工作有關問題的通知》明確了踏勘論證的范圍，并在2016年，《國土資源部關于改建和優(yōu)化建設項目用地預審和用地審查的通知》進一步擴大了踏勘論證的范圍，強調(diào)建設項目用地預審踏勘論證工作要把保護耕地和節(jié)約用地作為建設方案比選的重要內(nèi)容，通過在項目選址階段“前期介入”的方式，充分發(fā)揮專家作用，深入分析建設方案的合理性，對為降低投資成本等而占用基本農(nóng)田或者大規(guī)模占用耕地的行為進行源頭防治。

三、合理和集約節(jié)約利用土地

為進一步落實“合理和集約節(jié)約利用土地”，引導建設項目科學規(guī)劃布局、節(jié)約集約利用土地，2014年國土資源部出臺了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，規(guī)定建設項目應當嚴格按照建設項目用地控制標準進行測算、設計和施工。國家和地方尚未出臺建設項目用地控制標準的建設項目，或者因安全生產(chǎn)、特殊工藝、地形地貌等原因，確實需要超標準建設的項目，應當組織開展建設項目用地評價，并將其作為建設用地供應的依據(jù)。

“辦法”2016年修訂版中相應增加了節(jié)地評價相關內(nèi)容。這是通過規(guī)模引導、布局優(yōu)化、標準控制等手段，切實解決土地粗放利用和浪費問題，迫使建設單位進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過采用先進的生產(chǎn)工藝、先進的生產(chǎn)設備從項目用地源頭上嚴格控制用地規(guī)模，形成提高土地利用效率的倒逼機制，倒逼建設項目節(jié)約集約利用土地，達到減量用地、提升用地強度、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局、提高土地利用效率的目的。

四、簡化審批程序、減少審批要件、提高審批效率

“辦法”2016年修訂版圍繞簡化審批程序，減少審批要件，提高審批效率，按照突出重點、減少重復，統(tǒng)籌銜接、強化協(xié)同的原則，整合建設項目用地預審與建設項目用地審批流程，進一步改進和優(yōu)化了建設用地預審工作，并適當縮小建設項目用地預審范圍。

減少審批要件。在建設項目用地預審階段取消對規(guī)劃修改聽證的審查以及規(guī)劃實施影響評估和專家論證等工作：取消對補充耕地初步方案和征地補償標準、礦山項目土地復墾資金安排情況的審查：不再對審批項目建議書和備案類項目是否開展地質(zhì)災害危險性評估和是否壓覆重要礦產(chǎn)資源進行審查。相應審查在用地報批階段進行。通過建設項目用地預審與審批流程的整合，減少了審批要件、提高了審批效率。

適當縮小用地預審范圍。對不涉及新增建設用地，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)使用已批準建設用地進行建設的項目，可不進行用地預審，該條亦可進一步促進存量土地的盤活。

五、建議

2012年，國土資源部完成并印發(fā)了《土地使用標準匯編》，將我國各類行業(yè)土地使用標準匯總，為建設項目用地預審和建設用地審批工作帶來了極大便利，但部分土地使用標準何建設標準距今已十余年，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深化，很多已不能適應當前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的時代要求。加之一些新興項目的崛起，國家未能及時出臺項目用地標準，因此急需推動土地使用標準體系的不斷豐富和完善，加強對新增用地類型標準研究，對既有標準體系適用性開展定期評估，及時發(fā)現(xiàn)與修訂當中不適用標準，不斷推動土地使用標準體系的豐富和完善。