段芳

摘要：為促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，我國政府允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，而且大力推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作。但是當(dāng)前這種投資模式存在一定的弊端，導(dǎo)致社會(huì)資本的投入非常有限，達(dá)不到預(yù)期效果。這需要進(jìn)一步從政策層面加以改革，完善促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃投資的管制政策，從而理清政府與社會(huì)資本之間的關(guān)系，促進(jìn)合作的順利達(dá)成，從而為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入更充足的資金。

關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施；投資；管制政策

當(dāng)前隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資需求與政府財(cái)政資金短缺的矛盾不斷激化，政府逐步對(duì)一些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)實(shí)施市場化改革，引入社會(huì)資本。然而政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資體制的改革卻明顯滯后了，與行業(yè)的發(fā)展不匹配，還存在一些問題需要改革，比如配套的法律法規(guī)建設(shè)落后，缺少詳細(xì)的相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資管理辦法和法律法規(guī)方面的支持：城市基礎(chǔ)設(shè)施管理體制不完善：再有，中央政府與地方政府事權(quán)劃分與支出責(zé)任不匹配等。文章主要從問題出發(fā)，提出有針對(duì)性的管理政策。

1完善城市基礎(chǔ)設(shè)施投資相關(guān)的法律法規(guī)

當(dāng)前我國已經(jīng)出臺(tái)了一批關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施民營化、基礎(chǔ)設(shè)施投資社會(huì)資本參與等法律法規(guī)，尤其是2013年-2015年之間出臺(tái)的比價(jià)多，也填補(bǔ)了一些社會(huì)資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施的法律法規(guī)空白，但是整體上來說內(nèi)容過于簡單、籠統(tǒng)，缺乏實(shí)施細(xì)則。這就需要地方政府著手制定配套的政策以及有針對(duì)性的、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、符合城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展現(xiàn)狀的實(shí)施細(xì)則。這些城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的相關(guān)法律法規(guī)要形成一個(gè)完整的體系，從中央到地方，從地方到縣市區(qū)，一定要完整、詳細(xì)，包括基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)劃的目標(biāo)、實(shí)施程序、社會(huì)資本準(zhǔn)入制度、投標(biāo)程序、定價(jià)機(jī)制等等，目的就是為城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃投資提供可執(zhí)行的、可操作的法律法規(guī)規(guī)范。同時(shí)，基于城市基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷性特點(diǎn)，每個(gè)城市制定法規(guī)與政策時(shí)要注意地域性，要具體情況具體對(duì)待，因此來配合中央法律法規(guī)的深入觀察實(shí)施。在政策上，也要向社會(huì)注資人傾斜，包括降低準(zhǔn)入門檻、優(yōu)惠土地政策等。

2完善城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的管理體制

管理體制可以從橫向和縱向兩個(gè)方面看，橫向上存在建設(shè)管理權(quán)力分化、分裂嚴(yán)重的問題，本來這個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作就非常復(fù)雜，所涉部門頗多，如果沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，必然會(huì)亂入散沙，各自為政；從縱向上看，許多管理城市基礎(chǔ)設(shè)施的工作被分級(jí)、被下放，工作被割斷，極大破壞了基礎(chǔ)設(shè)施的完整性與系統(tǒng)性，增加了管制的難度。因此需要從橫向、縱向管理體制兩個(gè)方面，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施投資管理體制。

（1）理順橫向管理體制

各市政府一定要理順橫向的管理體制，每個(gè)政府部門要各司其職，做好自己的崗位職責(zé)，比如城市發(fā)改部門要對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的規(guī)劃投資進(jìn)行宏觀的審核、備案，但是不要干預(yù)項(xiàng)目的資金來源以及債務(wù)等問題：城建部門以及交通部門主要負(fù)責(zé)具體的建設(shè)事項(xiàng)，同時(shí)要負(fù)責(zé)考核建設(shè)績效，也不對(duì)城市基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的資金來源以及債務(wù)進(jìn)行干預(yù)：國資部門重點(diǎn)負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資事項(xiàng)，并負(fù)責(zé)資金的管理，但是不具體參與非經(jīng)營性的投資活動(dòng)：財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金籌集、投資及其債務(wù)預(yù)算等問題。

（2）協(xié)調(diào)縱向管理體制

縱向是指從中央部門到地方部門的垂直管理體制，這就需要協(xié)調(diào)好二者之間的關(guān)系，做好指導(dǎo)與實(shí)施的角色。中央政府對(duì)地方城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資是一種指導(dǎo)與監(jiān)督的作用，但真實(shí)情況是中央

地方，這兩者在財(cái)權(quán)與事權(quán)方面存在著不匹配的問題，需要重新考量和協(xié)調(diào)好我國的財(cái)稅機(jī)制，即重置二者之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系，使其相互匹配。

當(dāng)今我國的城市基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)的投資事權(quán)明確規(guī)定了在這方面問題上的統(tǒng)一政策，地方政府支出責(zé)任大，中央政府支出責(zé)任小，在這種情況下，應(yīng)當(dāng)遵照以下幾個(gè)原則：第一，中央在一定程度上要放權(quán)，適當(dāng)減少稅種，增加政府的自由裁量權(quán)；第二，增強(qiáng)地方稅源建設(shè)，特別是房產(chǎn)稅的推進(jìn)與實(shí)施，在更大程度上增強(qiáng)地方財(cái)政收入的范圍，從而緩解對(duì)土地的過度依賴，保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施的資金來源。

3強(qiáng)化合同管理，規(guī)范社會(huì)資本投資與運(yùn)營

作為一種政府與社會(huì)資本在城市建設(shè)領(lǐng)域建立起來的財(cái)政關(guān)系，PPP（Public-Private-Parnership）模式起到了極大的作用。因此我國必須在工作中不斷提升對(duì)PPP模式的實(shí)施，特別是全過程的管理與監(jiān)控，提升社會(huì)資本合同管理的規(guī)范性與有效性。通過有效的合同分配與風(fēng)險(xiǎn)管理，同時(shí)妥善履行其權(quán)限與業(yè)務(wù)，保證政府與社會(huì)資本的合作與管理，同時(shí)保證PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。其一，在實(shí)行中嚴(yán)格遵守雙方法律地位色平等，因?yàn)檎蜕鐣?huì)資本都是合同的平等法律主體，兩者在法律地位及權(quán)利義務(wù)上對(duì)等，防止政府因強(qiáng)制參與，將一些社會(huì)資本強(qiáng)制移交給政府，而將責(zé)任推給社會(huì)資本；其二，注重政府與社會(huì)資本的協(xié)調(diào)與建設(shè)，積極組織與加強(qiáng)政府與社會(huì)資本的參與合法性，強(qiáng)化這方面的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，從而保證兩者法律責(zé)任與義務(wù)的順利實(shí)施，逐步提升各方對(duì)PPP的了解，降低談判損耗。

4加強(qiáng)中央政府的責(zé)任，增強(qiáng)其引導(dǎo)作用

當(dāng)今的政府投資建設(shè)中，中央政府只能占到其中的極少部分，大部分地區(qū)不足1%，這和其他發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)是不符合的，因此中央政府應(yīng)當(dāng)積極強(qiáng)化建設(shè)責(zé)任，努力將比例提升到1.5-4.5%，同時(shí)設(shè)置專項(xiàng)城市投資建設(shè)轉(zhuǎn)移支付策略，從而增強(qiáng)地方政府的財(cái)政能力。另外，中央政府還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)氖栈匾恍┑胤秸A(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的權(quán)利，從而加強(qiáng)對(duì)地方政府的引導(dǎo)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的調(diào)控，避免因地方政府的盲目投資導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡等等。