文/ 趙英民

完善環(huán)境保護治理體系提升環(huán)境保護治理能力

文/ 趙英民

趙英民：環(huán)境保護部副部長

環(huán)境保護部高度重視中國機構編制管理研究會連續(xù)三年舉辦的環(huán)境保護治理體系與治理能力研討會，李干杰部長2016年參加了會議，2017年幾次做出批示，指出這次會議十分重要，要做好充分準備。今天來了很多部門的同志，還有一些國際國內的專家和地方代表，我代表環(huán)境保護部歡迎大家，感謝大家為完善和提升環(huán)境保護治理體系和治理能力出謀獻策。根據(jù)會議主題，我談三點認識和體會，與大家交流。

一、環(huán)境保護治理體系與治理能力現(xiàn)代化意義重大

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內容，謀劃推進了一系列基礎性、開創(chuàng)性的工作，形成了科學系統(tǒng)的生態(tài)文明建設重要戰(zhàn)略思想，認識高度、推進力度、實踐深度前所未有，我國環(huán)境保護工作從認識到實踐正在發(fā)生歷史性、根本性、全局性的變化，美麗中國建設邁出重要步伐。

2017年，黨中央、國務院對生態(tài)文明建設和環(huán)境保護工作作出一系列重大決策部署。中央政治局圍繞推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式進行第四十一次集體學習時，習近平總書記發(fā)表重要講話指出，必須把生態(tài)文明建設擺在全局工作的突出地位，讓良好生態(tài)環(huán)境成為人民生活的增長點，成為經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的支撐點，成為展現(xiàn)我國良好形象的發(fā)力點。2017年7月26日，習近平總書記在省部級主要領導干部專題研討班上強調，要堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)。近期，中辦、國辦印發(fā)《關于甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題督查處理情況及其教訓的通報》，明確要求深刻認識生態(tài)環(huán)境保護的重要性、緊迫性、艱巨性，切實把生態(tài)文明建設各項任務落到實處。這一系列舉措，充分體現(xiàn)了黨中央、國務院維護生態(tài)環(huán)境、建設生態(tài)文明的堅定意志和堅強決心。

環(huán)境保護部深刻學習領會習近平總書記生態(tài)文明建設重要戰(zhàn)略思想，自覺踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，按照黨中央、國務院安排部署，推動落實主體功能區(qū)制度，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局；扎實推進供給側結構性改革，加快調整產業(yè)結構步伐，推動能源消費結構發(fā)生深刻變化；全面開展中央環(huán)保督察，狠抓排污許可、損害賠償、監(jiān)測網絡、省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革、環(huán)評制度等重大改革落地見效。新環(huán)境保護法等法律法規(guī)和大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃全面實施，生態(tài)環(huán)境質量有所好轉，長期以來困擾我國的資源消耗強度大、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻局面得到初步扭轉。

同時也要看到，當前環(huán)境保護形勢依然嚴峻，完成環(huán)境質量改善的目標任務仍需要付出極其艱苦的努力。當前，中國正處于全面建成小康社會的決勝階段、攻堅期，加強環(huán)境保護既是改善環(huán)境質量、回應人民群眾期待、提高社會公眾獲得感的必由之路，又是中國轉型發(fā)展、推進供給側結構性改革、推動提高資源能源利用效率的重要手段。因此，必須充分認識做好環(huán)境保護工作、加強環(huán)境保護治理體系與治理能力建設的重大意義。強化環(huán)境保護治理體系與治理能力是落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神的內在要求，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內涵，是加快解決生態(tài)環(huán)境問題、改善環(huán)境質量、補齊全面建成小康社會突出短板的現(xiàn)實需要和基礎保障，必須放在更加突出的位置，改革創(chuàng)新突破，抓緊抓實抓好。

二、環(huán)境保護治理體系與治理能力還存在諸多不足

應當看到，環(huán)境保護治理體系與治理能力存在不少短板和不足。2016年，我們已就區(qū)域流域環(huán)境治理體系、環(huán)境行政執(zhí)法體系、環(huán)境監(jiān)測體系存在的問題做了深入探討，本次研討會重點討論區(qū)域大氣環(huán)境管理體制、生態(tài)環(huán)保管理體制、農村環(huán)保管理體制等方面的問題，十分必要，這些領域已經取得積極進展，但與中央生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)保的新要求還存在許多不適應的地方，亟待進行改革。

區(qū)域大氣環(huán)境管理體制方面。目前，我國已建立了重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防控協(xié)作機制，在解決跨行政區(qū)大氣環(huán)境問題方面取得了積極成效，但仍然存在不少問題。核心在于如何使現(xiàn)行以塊為主、多部門參與的地方環(huán)境管理體制機制制度政策更好地適應區(qū)域性復合型大氣污染傳輸、影響、削減、轉換的客觀規(guī)律。主要問題：一是法律、政策、制度上對區(qū)域性流域性等環(huán)境問題統(tǒng)籌調控解決授權不夠，過去較多地圍繞著地方政府對轄區(qū)環(huán)境質量負責制做文章，過分強化行政區(qū)主導和分級責任，難以適應統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問題的新要求。二是一些區(qū)域大氣污染防治工作往往停留在議事協(xié)調、信息交流、情況通報以及應對重污染天氣或重大活動保障等層面，且機制較為松散，缺少強有力的執(zhí)行機構和強制性執(zhí)行手段，需要大力提升防控成效。三是推動區(qū)域內條塊多主體協(xié)同發(fā)力的權威性不夠。各成員利益沖突和分歧難以得到有效協(xié)調，區(qū)域內政策標準統(tǒng)一難，區(qū)域產業(yè)布局無法做到區(qū)域協(xié)同、統(tǒng)籌謀劃、綜合施策，部分大氣污染綜合治理根本措施難以落實，政策效果和治理措施難以持續(xù)。

生態(tài)環(huán)保管理體制方面。我國已形成“環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、有關部門分工負責、各級政府分級負責”的環(huán)保管理體制，但還存在一些突出問題。其核心在于生態(tài)文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設各方面和全過程尚不充分，生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護的基礎地位和引領作用需要進一步鞏固提升。主要問題：一是生態(tài)環(huán)保黨政同責、一崗雙責的體制制度政策不完善，沒有實現(xiàn)管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產必須管環(huán)保的客觀要求，經濟發(fā)展與環(huán)境保護綜合決策機制不健全，有利于環(huán)保的經濟政策不完善。二是職責分散交叉過多與權責不對等不統(tǒng)一等問題較為突出，政策效果不協(xié)同，自然資源開發(fā)監(jiān)管與保護監(jiān)管未能實現(xiàn)有效分離，中央和地方環(huán)保事權仍有模糊地帶，地方環(huán)保責任落實傳導還不完全暢通。三是適應“五位一體”和新發(fā)展理念的生態(tài)環(huán)保職能配置不到位，生態(tài)環(huán)保治理體系和治理能力與新定位新要求新目標新任務不匹配，事關公共利益長遠利益和生態(tài)環(huán)境整體保護還存在一些空白、薄弱環(huán)節(jié)，環(huán)保機構隊伍建設許多方面需要進一步規(guī)范和加強。

農村環(huán)保管理體制方面。隨著農業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化進程的不斷加快，我國農村環(huán)境問題日益突出，農村環(huán)保監(jiān)管體制已難以適應形勢發(fā)展需要。農村環(huán)境治理機制體制是環(huán)保管理的短板，其核心是需要探索創(chuàng)新適合農業(yè)農村環(huán)境保護特點與需求的體制機制政策制度體系。主要問題：一是農村環(huán)保法律法規(guī)政策體系尚不完善，要求不明確，管理制度不健全，部分農村環(huán)保職責關系不順，權責不統(tǒng)一。二是在農業(yè)農村生產生活過程中解決環(huán)境保護問題的機制政策沒有建立健全。農村更應推行綠色生產和生活方式，在農業(yè)現(xiàn)代化、新農村建設、脫貧攻堅等過程中一并解決環(huán)保問題，既費效好，也更長效。三是充分調動各方面各主體積極性不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨委政府推動農村環(huán)保的作用發(fā)揮不夠，壓力傳導層層衰減現(xiàn)象較為突出，村民自治組織的作用不夠，村民主動參與度較低。同時，保護建設系統(tǒng)性、時序性和協(xié)同性方面統(tǒng)籌也不夠。四是環(huán)境保護監(jiān)督管理過去偏重城市，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不夠，農村鎮(zhèn)街環(huán)保管理“最后一公里”沒有完全打通。同時，與農村網格化管理、綜合巡查相銜接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境管理能力建設滯后，責有人擔、事有人干的治理機制沒有建立。

三、完善環(huán)境保護治理體系，著力增強環(huán)境治理能力

改革是推進環(huán)保事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的動力，也是破解發(fā)展與保護難題的必由之路，必須通過改革來解決我國生態(tài)環(huán)保工作、特別是體制機制方面存在的突出問題。十八屆三中、五中全會和《生態(tài)文明體制改革總體方案》均對區(qū)域大氣環(huán)境管理體制、生態(tài)環(huán)保管理體制、農村環(huán)境治理體制機制提出了明確要求，特別是中央深改組審議通過的《設置跨地區(qū)環(huán)保機構試點方案》對于完善區(qū)域環(huán)保管理體制做出了具體規(guī)定，這些為我們深化環(huán)保領域相關體制改革、推動提高環(huán)境保護治理體系與治理能力，提供了基本遵循。

總的思路是，要深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，以改善生態(tài)環(huán)境質量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，從改革環(huán)境治理制度入手，形成全社會共治的環(huán)境治理體系，提升環(huán)境治理能力。

就區(qū)域大氣環(huán)境管理體制改革而言，重點是按照《設置跨地區(qū)環(huán)保機構試點方案》，在京津冀及周邊地區(qū)開展試點，圍繞改善大氣環(huán)境質量、解決突出大氣環(huán)境問題，遵循大氣污染防治的客觀規(guī)律，不斷深化區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制，理順整合大氣環(huán)境管理職責，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構，構建統(tǒng)一的跨地區(qū)大氣環(huán)境管理的法規(guī)、政策和標準體系，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，推動形成區(qū)域環(huán)境治理新格局。

就生態(tài)環(huán)保管理體制改革而言，重點是按照十八屆三中全會和《生態(tài)文明體制改革總體方案》的有關要求，加強中央對生態(tài)文明建設工作的領導，科學把握自然資源經濟屬性監(jiān)管和生態(tài)屬性監(jiān)管的關系，遵循管理者（所有者）與監(jiān)管者分開、環(huán)境保護監(jiān)管統(tǒng)一等原則，改革生態(tài)環(huán)保管理體制。同時，推動進一步理順中央與地方的關系，加強環(huán)境治理能力建設，強化環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管的法律授權，出臺有利于生態(tài)環(huán)保的經濟政策和強化基層環(huán)保隊伍建設的指導意見，推進地方機構人員規(guī)范化建設。

就農村環(huán)保管理體制改革而言，重點是建立健全農村環(huán)保法律法規(guī)，調整完善農村環(huán)境污染防治和生態(tài)保護制度措施，強化法律責任。進一步理順部門農村環(huán)保職能關系，細化縣鄉(xiāng)級黨委政府的農村環(huán)保責任，建立農村環(huán)境保護“黨政同責”“一崗雙責”工作機制，推動落實基層黨委政府農村環(huán)保責任。更多運用市場手段和公眾參與推進農村環(huán)保工作，建立健全政府主導、村民參與、社會支持的投入機制。結合省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，進一步強化農村基層環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力量，保障執(zhí)法經費，加強城鄉(xiāng)環(huán)境執(zhí)法統(tǒng)籌。

注：此文是趙英民在2017年環(huán)境保護治理體系與治理能力研討會上的致辭。

▲ 國畫《清風節(jié)節(jié)高》 姬廣軍繪