馬海強

摘要：指出了自工業(yè)革命以來，生態(tài)環(huán)境遭到嚴重的破壞，生態(tài)環(huán)境問題也日益凸顯。在此背景下，政府作為公民的代理人，有責任和義務履行政府生態(tài)環(huán)境職責，保護好生態(tài)環(huán)境。探討了政府生態(tài)保護環(huán)境責任追究制度的進展，提出了國家對生態(tài)環(huán)境責任追究的重視在法律上也應有重要的體現(xiàn)，強化了對政府生態(tài)環(huán)境責任的追究。

關鍵詞：生態(tài)環(huán)境；責任追究；法律

中圖分類號：X92

文獻標識碼：A文章編號：16749944（2017）18014103

1引言

環(huán)境是國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的基礎性條件之一，我國政府高度重視對生態(tài)環(huán)境的保護。尤其是在改革開放后，對生態(tài)環(huán)境的重視程度尤為明顯。如20世紀80年代初就將生態(tài)環(huán)境保護列為基本國策，到90年代中期將生態(tài)環(huán)境保護納入到可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，進入21世紀，又提出了科學發(fā)展觀和構建“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會，并制定和采取了一系列重大方針、政策和措施。全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量盡管整體向好，但生態(tài)環(huán)境保護形勢不容樂觀，部分領域環(huán)境惡化狀況尚未得到根本遏制。

當前，各國都非常重視責任政府的構建，雖然在構建責任政府這一過程中，不同國家的具體路徑各不相同，但其所遵循的內(nèi)在邏輯是一致的，即責任政府的邏輯主線主要根據(jù)“對誰負責”、“對何事負責”、“由誰負責”和“如何負責”進行構建。值得注意的是，政府不是社會管理機制中的唯一主體，而只是眾多社會管理主體中的一部分。這就決定了政府在社會管理中并不要求承擔所有職責，而是根據(jù)“權責對應”的原則承擔其權力所對應的責任＼[1＼]。但其有一個基本的條件，即具有清晰的政府責任范圍，這是實現(xiàn)責任政府的基本前提。因此，生態(tài)環(huán)境保護作為政府公共管理的重要組成部分，應首先明確政府生態(tài)環(huán)境保護的具體職責，并根據(jù)政府生態(tài)環(huán)境責任的履行情況對其進行責任追究。本文對我國政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度的發(fā)展進行了探討。

2政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度建設的形勢

日益復雜的環(huán)境問題意味著傳統(tǒng)的政府生態(tài)環(huán)境管理體制難以適應環(huán)境問題復雜化的趨勢。因此，中國環(huán)境管理體制改革必須基于對環(huán)境問題復雜性、不確定性和動態(tài)性的思考和把握，重新構建適應新形勢的生態(tài)環(huán)境管理體制＼[2＼]。目前，生態(tài)環(huán)境問題的復雜性主要體現(xiàn)在環(huán)境污染物難以確定、環(huán)境污染源的多種多樣以及環(huán)境污染潛伏期較長3個方面，這是由于：一是環(huán)境污染多樣性主要體現(xiàn)在污染不僅來自于點源污染，而且來自于面源污染；不僅有傳統(tǒng)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活污染，還有新的污染來源；不僅有空氣污染、水污染、噪聲污染，還有輻射污染等，不同環(huán)境污染之間的相互作用，使得環(huán)境問題更加復雜；二是環(huán)境污染的不確定性。這種不確定性和不可預計性對于環(huán)境治理和環(huán)境政策提出了較高的要求，中國環(huán)境管理體制改革需要為這種不確定性和不可預見性預留充足的彈性和空間。

環(huán)境問題正在成為一個重要的外交問題，如果處理不好它會直接影響中國的國家形象。中國需要在國際大舞臺中發(fā)揮作用，在處理環(huán)境問題時，不能僅僅將之作為一個國內(nèi)問題來處理，而要站在國際外交的高度，妥善加以解決。中國環(huán)境管理體制改革必須充分認識和考慮環(huán)境問題的國際影響，也必須在政策和制度設計中考慮環(huán)境問題與國際接軌＼[3＼]。

公眾的環(huán)境意識增強不僅體現(xiàn)在對于大型項目和工程的環(huán)境危害的敏銳性增強，而且體現(xiàn)為環(huán)境知識和參與意識的提高，更表現(xiàn)為環(huán)境法律知識法律意識的提高。公眾的環(huán)境意識增強使得公眾開始借助法律武器維護自身的權益，正是公眾的環(huán)境意識使得環(huán)境法律和環(huán)境法規(guī)從不執(zhí)行走向執(zhí)行，從書面法律走向行動法律。

3政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度建設的進展

2014年4月24 日，在第十二屆全國人民代表大會常務委員會上修訂并通過《環(huán)境保護法》。該法對政府及其環(huán)境主管部門的權力和義務作出了較為詳細的規(guī)定并對其他組織和公民也提出了相應的要求。同時，該法在很多方面對原《環(huán)境保護法》做出了超越與突破＼[4＼]。其中，關于政府生態(tài)環(huán)境責任追究制度建設的進展主要有以下幾個方面。

3.1強調(diào)政府行政監(jiān)管部門的責任。

新修訂的《環(huán)境保護法》強調(diào)了生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管部門的責任。一方面，新修訂的《環(huán)境保護法》彌補了政府生態(tài)環(huán)境責任虛化的弊病。該法不僅要求各級政府應認真履行好生態(tài)環(huán)境保護職責，更要確保生態(tài)環(huán)境安全尤其是環(huán)境質(zhì)量安全不受到損害。同時，細化了各級政府在生態(tài)環(huán)境保護上的具體責任，具體表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測、生態(tài)環(huán)境信息的公開以及政府生態(tài)環(huán)境責任績效考評等方面＼[5＼]。這些細化的法律法規(guī)更加有利于明確政府生態(tài)環(huán)境保護職責。另一方面，新修訂的《環(huán)境保護法》也強化了對政府生態(tài)環(huán)境責任的追究。從法律上規(guī)定了政府生態(tài)環(huán)境責任追究的具體情形。比如政府部門及其公職人員存在篡改虛構生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、濫發(fā)行政許可證明和未依法公布政府環(huán)境信息等違法行為，可依法對相關人員進行記過、降級、撤職和開除等處罰。

3.2更強調(diào)各級政府改善環(huán)境質(zhì)量的義務

新修訂《環(huán)境保護法》中明確了政府在環(huán)境保護方面的義務。如第六條規(guī)定：地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負責。這一條明確了地方政府在生態(tài)環(huán)境保護上的基本義務。又如第五十四條規(guī)定：國務院環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一發(fā)布國家環(huán)境質(zhì)量、重點污染源監(jiān)測信息及其他重大環(huán)境信息。省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門定期發(fā)布環(huán)境狀況公報。該條具體規(guī)定了中央政府和省政府在生態(tài)環(huán)境管理上的不同職責，凸顯了各級政府在生態(tài)環(huán)境保護上的義務。這些法律規(guī)定有利于從制度上轉變原政府在環(huán)境管理上所體現(xiàn)的重企業(yè)環(huán)境保護責任輕政府環(huán)境保護責任、重政府環(huán)境管理權力輕政府環(huán)境管理義務、重GDP增長輕環(huán)境保護責任等錯誤政績觀和片面發(fā)展觀＼[6＼]。

3.3更凸顯了政府和相關部門保障和改善民生的責任

生態(tài)環(huán)境是最重要的民生內(nèi)容之一，也可以說改善民生的重要途徑之一就是保護生態(tài)環(huán)境。這一理念能夠清晰地體現(xiàn)在新修訂的《環(huán)境保護法》中，如該法提出建立生態(tài)環(huán)境對公民健康影響的監(jiān)測機構，搜集、跟蹤有關生態(tài)環(huán)境與公民健康的相關信息，完善公眾的生態(tài)環(huán)境反饋機制，及時了解公眾對生態(tài)環(huán)境管理的意見或者建議。這些法律法規(guī)都體現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境保護對于改善民生的重要性，提出政府要從改善民生的角度來維護好公民的生態(tài)環(huán)境利益。endprint

4政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度建設的主要成就

近些年來，我國生態(tài)環(huán)境問題非常嚴峻，主要表現(xiàn)在大氣、水等污染日趨嚴重、能源資源約束力日漸加強、生態(tài)系統(tǒng)退化日益突出等方面。為此，我國政府針對環(huán)境問題采取了一系列的制度措施，在生態(tài)環(huán)境保護方面建立了一整套制度體系，僅環(huán)保法律法規(guī)就多達120余部。其中，在政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究上的取得的成果更為明顯。具體而言，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

4.1初步建立了具有中國特色的環(huán)境管理體制

生態(tài)環(huán)境管理體制改革一直是我國行政管理體制改革的重要內(nèi)容，這一過程明顯是伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而演變。在改革開放之前，由于我國生態(tài)環(huán)境問題尚不突出，因此，我國沒有成立一個獨立運行的環(huán)境管理機構，具體環(huán)境管理工作由有關部門兼管。直到1979 年《中華人民共和國環(huán)境保護法》（試行）的頒布，首次明確了政府生態(tài)環(huán)境保護的機構及其職責，標志著我國環(huán)境管理體制建設法制化的開端，為把各級環(huán)境保護機構納入政府組成部分提供了法律依據(jù)。1989 年頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，該法從宏觀上規(guī)定了政府生態(tài)環(huán)境管理責任，如第七條規(guī)定：國務院環(huán)境保護行政主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。這一法律規(guī)定明確了各級政府在生態(tài)環(huán)境管理上的具體職責。雖然這些規(guī)定不夠具體，但由此奠定了我國現(xiàn)行環(huán)境管理體制的基本模式，即分級、分部門監(jiān)督管理與統(tǒng)一監(jiān)督管理相結合的環(huán)境監(jiān)督管理體制；新修訂《環(huán)境保護法》中一個重要的突破是建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。從法律上要求建立生態(tài)環(huán)境承載能力的監(jiān)測預警機制，完善生態(tài)環(huán)境保護責任績效考核制和生態(tài)環(huán)境保護目標責任制。該法的第二個突破是加重了行政監(jiān)管部門的責任。如該法第六條規(guī)定：地方各級人民政府應當對所轄區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責。通過對政府生態(tài)環(huán)境保護相關制度的完善，我國已初步建立了具有中國特色的環(huán)境管理體制。之所以說具有中國特色，主要是因為我國環(huán)境管理體制是實行統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級分部門監(jiān)督管理相結合，這是由我國國家行政管理體制所決定的。從橫向上看，我國實行的是“分級分部門監(jiān)督管理”模式。即不同環(huán)保領域所涉及的行政主管部門不同，這反映出我國環(huán)境保護管理主體具有交叉性的特征；從縱向上看，我國環(huán)境保護實行“統(tǒng)一監(jiān)督管理”， 即國務院以及各地方環(huán)境保護行政主管部門對全國生態(tài)環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理＼[7＼]。這些規(guī)定能夠體現(xiàn)出政府生態(tài)環(huán)境保護的相關制度已日趨完善。

4.2初步構建了生態(tài)環(huán)境保護責任追究體系

生態(tài)環(huán)境保護作為典型的公共產(chǎn)品，是政府公共管理職能中的重要內(nèi)容。政府生態(tài)環(huán)境保護職責的履行關系到公民的切身利益。因此，如何確保政府能夠履行好生態(tài)環(huán)境保護職責則是維護公民環(huán)境利益的關鍵。責任追究為政府履行好生態(tài)環(huán)境保護職責提供了重要措施。而新修訂的《環(huán)境保護法》在完善政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究上邁出了重要的一步。該法規(guī)定，各級政府應加強對政府生態(tài)環(huán)境責任的追究，并在此基礎上提出了加強政府生態(tài)環(huán)境責任追究的具體途徑。如強調(diào)應改變過去政府作為唯一問責主體的追究模式，而采取問責主體的多元化的方式。并更加凸出公民在政府生態(tài)環(huán)境責任追究過程中的作用和地位。新修訂的《環(huán)境保護法》賦予了公眾更多的政府生態(tài)環(huán)境責任追究的參與權，明確公民享有環(huán)境參與權、知情權和監(jiān)督權。新修訂的《環(huán)保法》新增專章規(guī)定信息公開。從信息公開、社會誠信檔案建立、意見征求、檢舉舉報、法律訴訟等多角度，對公眾獲取環(huán)境信息、監(jiān)督各級政府部門履行環(huán)境保護職責，維護自身環(huán)境權益等，在法律上給予有力支持＼[8＼]。

5結語

政府環(huán)境責任追究產(chǎn)生實際效果的基本前提是明確政府在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中所應扮演的角色和其角色所應承擔的責任和義務。長期以來，政府在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中一直扮演著保護環(huán)境和“破壞”環(huán)境的雙重角色。在我國現(xiàn)有的行政管理體制下，政府既是生態(tài)環(huán)境管理的責任主體，更是經(jīng)濟建設的主導者和重要驅動力量。這就決定了政府既要推動經(jīng)濟發(fā)展，更要保護好生態(tài)環(huán)境。

隨著行政管理體制改革的深入，尤其是政府官員問責制度的完善、行政監(jiān)督制度的日趨健全、政府績效考核的發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護法治建設的有序推進，政府生態(tài)環(huán)境保護責任得到了一定程度的強化，政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度建設取得了一定的成效。

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