李珒+戰(zhàn)建華

摘要 伴隨著新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，中國政府有關(guān)新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策也在不斷地跟進(jìn)。梳理相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策變遷之中的內(nèi)在邏輯，分析政策工具的選擇是一項(xiàng)極為重要的任務(wù)。本文基于政策框架理論及其分析方法，對有關(guān)新能源汽車研究文獻(xiàn)進(jìn)行了分析，將關(guān)注重點(diǎn)從政策的評價轉(zhuǎn)到從歷史的角度關(guān)注新能源政策變遷的推動力上。政策變遷是與其動力因素密切相關(guān)的，這些動力因素又總是體現(xiàn)為政策變遷的主導(dǎo)力量。在中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的政策變遷歷程中，其主導(dǎo)力量或政策制定的主要影響因素不斷變化，中國新能源汽車的發(fā)展政策也可以分為政府主導(dǎo)、汽車廠商主導(dǎo)和消費(fèi)者主導(dǎo)的三個階段。政策變遷體現(xiàn)了政策本身的社會價值?；谥袊履茉雌嚢l(fā)展的各種不同政策要素及其相關(guān)性，本文發(fā)現(xiàn)，在中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的組織性政策工具、管制性政策工具、經(jīng)濟(jì)誘因性政策工具、信息性政策工具和資源性政策工具這五個方面，經(jīng)濟(jì)誘因性工具和信息性工具應(yīng)該是推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵工具，組織性和管制性工具只適用于產(chǎn)業(yè)化初期，后期應(yīng)逐漸減少，而自愿性工具在新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場完善前不提倡使用，在該產(chǎn)業(yè)市場得到完善后可以成為政府的選擇之一。經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)，在新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，政府應(yīng)注意自身的作用范圍，適當(dāng)處理市場與政府規(guī)制的便捷，降低交易成本，提高規(guī)制效率，是未來產(chǎn)業(yè)化政策工具選擇應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的環(huán)節(jié)。同時，政府必須在政策上致力于技術(shù)創(chuàng)新，把通過技術(shù)創(chuàng)新推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為重要的政策目標(biāo)。

關(guān)鍵詞 新能源汽車；產(chǎn)業(yè)政策；政策變遷；政策工具

中圖分類號 F019.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2017）10-0198-11 DOI：10.12062/20170426

自改革開放以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)迅猛發(fā)展，能源消耗、環(huán)境污染與溫室氣體排放也逐年上升。首先，能源需求與消耗持續(xù)上漲，中國原油對外依存度達(dá)到50%[1]，在2015年，中國石油對外依存度更是突破了60%[2]。其次，能源的大量消耗導(dǎo)致了環(huán)境污染與溫室氣體排放的大幅增加。部分地區(qū)PM2.5空氣達(dá)標(biāo)天數(shù)屈指可數(shù)。自2009年起，中國成為世界上最大的溫室氣體排放國[3]。在逐漸惡化的空氣質(zhì)量中，運(yùn)輸領(lǐng)域擔(dān)負(fù)著不可推卸的責(zé)任。根據(jù)公安部交通管理局的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，中國的機(jī)動車保有量達(dá)到2.64億輛[4]。如此巨大數(shù)額的機(jī)動車在汽柴煤三大成品油消費(fèi)中占比63%，在PM2.5中占比20%[2]；交通運(yùn)輸業(yè)的二氧化碳排放量占中國總排放量的比重從2011年的7%上升至目前的10%左右，并將在2050年增至30%以上[5]。交通領(lǐng)域是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，并一直迅速發(fā)展。但其也有能源消耗量大、耗能快、碳排放量高、對環(huán)境污染性強(qiáng)等特征。中國總油品消耗的70%歸于交通領(lǐng)域，終端能源消費(fèi)量的8%也歸于交通領(lǐng)域[6]。由此可見，交通領(lǐng)域有大量的節(jié)能減排空間，是中國實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的重要領(lǐng)域。新能源汽車的誕生，是交通領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)節(jié)能減排的有效途徑，是低碳和綠色發(fā)展在交通領(lǐng)域的必然選擇，是汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然趨勢?；诖耍疚膶π履茉雌嚠a(chǎn)業(yè)進(jìn)行研究，在對現(xiàn)有政策文件和理論的基礎(chǔ)上，從產(chǎn)業(yè)政策的角度梳理在政策變遷中的內(nèi)在邏輯和政策選擇。在政策工具的分析框架下劃分政策類別和適應(yīng)性分析，找到新能源汽車產(chǎn)業(yè)化的各階段相應(yīng)的政策工具的選擇。

1 文獻(xiàn)回顧與問題提出

1.1 新能源汽車相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)表年度趨勢

新能源汽車是指采用非常規(guī)的車用燃料作為動力來源（或使用常規(guī)的車用燃料、采用新型車載動力裝置），綜合車輛的動力控制和驅(qū)動方面的先進(jìn)技術(shù)，形成的技術(shù)原理先進(jìn)、具有新技術(shù)、新結(jié)構(gòu)的汽車[7]。通過對中國知網(wǎng)（CNKI）中以“新能源汽車”為主題進(jìn)行文獻(xiàn)檢索（見圖1）。我們發(fā)現(xiàn)，自2001年以來，相關(guān)文獻(xiàn)總體來講呈遞增的趨勢，尤其在2009年之后，學(xué)術(shù)界對新能源汽車相關(guān)領(lǐng)域的關(guān)注不斷升溫，且呈持續(xù)上升趨勢。

1.2 研究主題的聚焦

《國家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》將新能源汽車產(chǎn)業(yè)定位為國家大力培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。對于一種戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，作者認(rèn)為，除了技術(shù)方面的創(chuàng)新和進(jìn)步之外，對于該領(lǐng)域政策相關(guān)的研究也必不可少。為此，作者以“新能源汽車”為主題，對CNKI網(wǎng)絡(luò)期刊數(shù)據(jù)庫進(jìn)行對學(xué)科分類的全文檢索，結(jié)果顯示，汽車和電力等工業(yè)系統(tǒng)方面的文獻(xiàn)數(shù)量遠(yuǎn)高于其他學(xué)科的數(shù)量，占總文獻(xiàn)數(shù)的78.67%，而有關(guān)政策分析方面的期刊，包括“宏觀經(jīng)濟(jì)管理與可持續(xù)發(fā)展”、“貿(mào)易經(jīng)濟(jì)”、“經(jīng)濟(jì)體制改革”、“財(cái)政與稅收”、“中國政治與國際政治”、“行政學(xué)與國家行政管理”幾個學(xué)科分類中，文獻(xiàn)數(shù)量均比較少，占21.24%，由此可見，學(xué)者們在新能源汽車的政策分析領(lǐng)域所做的研究的力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

CiteSpcace是一款在科學(xué)文獻(xiàn)中識別與可視化新趨勢與新動態(tài)的應(yīng)用程序[8]，我們使用CiteSpace為工具將中文社會科學(xué)引文索引（CSSCI）檢索出的共計(jì)117篇中文社科領(lǐng)域的文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞（Key words）進(jìn)行分析，結(jié)果見表1。

通過表1可以看出，社會科學(xué)領(lǐng)域?qū)π履茉雌囅嚓P(guān)的政策研究，集中在對推動新能源汽車的產(chǎn)業(yè)化、以及技術(shù)創(chuàng)新以及環(huán)境保護(hù)這三個方面的相關(guān)制度和政策上。關(guān)注的更多的是集中于新能源汽車政策在推行時的某一個環(huán)節(jié)或針對某一技術(shù)推出的政策，而缺乏歷史的眼光，缺乏從政策發(fā)展的角度來研究對新能源汽車的政策變遷的推動力的相關(guān)研究，這便是本文研究的起點(diǎn)。

1.3 研究主題的提出

政策工具是公共政策的主體選擇的并具體加以運(yùn)用以執(zhí)行公共政策以達(dá)成相關(guān)目標(biāo)，繼而解決政策問題的途徑和手段。對于政策工具的分類，歐文·休斯[9]認(rèn)為政策工具可以分成供應(yīng)、補(bǔ)貼、生產(chǎn)、管制四類；Rothwell 和 Zegveld[10]則將政策工具分為供給型政策、需求型政策和環(huán)境型政策三類。國內(nèi)學(xué)者陳振明[11]也將政策工具分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段三種；陶學(xué)榮[12]則將政策工具分為經(jīng)濟(jì)性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社會性工具五類。各個學(xué)者從不同的視角來認(rèn)知政策工具，側(cè)重于對按照政策工具屬性來把握政策發(fā)展，對我們是有益的啟發(fā)。有學(xué)者將政策工具研究應(yīng)用于新能源汽車的產(chǎn)業(yè)分析，比較有代表性的有王淳[13]從新能源汽車產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼方面、融資方面和產(chǎn)業(yè)技術(shù)方面來分析現(xiàn)有政策的實(shí)施效果和不足之處；魏淑艷[14]根據(jù)新能源汽車政策的目標(biāo)特征，將政策分成了與技術(shù)進(jìn)步相關(guān)的政策（研發(fā)投入和建立新能源汽車聯(lián)盟）和推動產(chǎn)業(yè)化相關(guān)的政策（主要指試點(diǎn)補(bǔ)貼、稅收減免、政府采購、生產(chǎn)產(chǎn)品準(zhǔn)入）來分析政策工具在推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)化方面的作用；汪沁[15]則在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，對中國政府在新能源汽車領(lǐng)域的政策的提出時間、不同階段的不同扶持方面和政策之間的關(guān)聯(lián)做出研究。這些研究著重于對政策具體內(nèi)容的認(rèn)知，而缺少對政策工具屬性和政策工具推動力的分析。

就中國新能源汽車政策發(fā)展來看，王淳[13]以國家的五年計(jì)劃為標(biāo)準(zhǔn)，將中國的新能源汽車政策可以分成四個階段，第一個階段主要指在“八五”、“九五”期間，作為電動汽車的起步階段，在這個階段國家將電動汽車的關(guān)鍵技術(shù)列入國家科技重大攻關(guān)項(xiàng)目和將電動汽車列入重大產(chǎn)業(yè)工程項(xiàng)目；第二個階段是十五期間，以新能源汽車產(chǎn)業(yè)的研發(fā)布局為主。開始對新能源汽車產(chǎn)業(yè)進(jìn)行研發(fā)布局。第三個階段是十一五期間，以新能源汽車的初步產(chǎn)業(yè)化為主要目的的階段，第四個階段主要指“十一五“以后的時間，國家出臺了一系列的措施對新能源汽車開展大規(guī)模推廣。史利民[16]則以2001年科技部將電動汽車研究開發(fā)列入了“十五”國家“863”計(jì)劃重大專項(xiàng)和2008年11月國家工業(yè)和信息化部將比亞迪雙模電動車F3DM列入第179批車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品名單中，標(biāo)志著國內(nèi)首款電動車獲得量產(chǎn)和上市的批準(zhǔn)，也標(biāo)志著中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)化階段的到來為劃分點(diǎn)，把中國的政策發(fā)展分成了三個階段。

通過對現(xiàn)有研究成果的對比，作者發(fā)現(xiàn)：第一，現(xiàn)有的對新能源汽車相關(guān)政策的研究成果關(guān)注的重點(diǎn)主要是針對現(xiàn)有政策的實(shí)施效果和不足之處，并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)的政策評價以及行動建議；第二，對政策階段的劃分，更多的是以某項(xiàng)政策文件的發(fā)布或某件重大事件為標(biāo)準(zhǔn)而不是以對政策的驅(qū)動因素的轉(zhuǎn)變來劃分。本文針對這兩個問題，將關(guān)注重點(diǎn)從政策的評價轉(zhuǎn)換到從歷史的角度關(guān)注新能源政策變遷的推動力上，研究是由于什么因素推動了新能源汽車政策變遷。

綜上所述，本項(xiàng)研究將從時間的維度展開，將關(guān)注的焦點(diǎn)從具體的某項(xiàng)環(huán)節(jié)或針對某項(xiàng)技術(shù)的政策轉(zhuǎn)變到對新能源汽車產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策從誕生開始的全過程的研究，在相關(guān)政策梳理的基礎(chǔ)上，通過對中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的政策變遷和政策歷程的分析，對政府在推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)過程中的政策工具進(jìn)行探討，從歷史的角度對新能源汽車產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策作出一個較為系統(tǒng)的思考。

2 新能源汽車產(chǎn)業(yè)的政策變遷與動力分析

2.1 新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策變遷分析框架

目前，學(xué)界關(guān)于政策變遷的解釋有三種比較主流的理論，分別是薩巴蒂爾的倡導(dǎo)聯(lián)盟框架理論、約翰·金登的多源流理論和鮑姆加特納和瓊斯提出的間斷均衡理論，三種理論對于引起政策變遷的因素做了詳細(xì)具體的說明[17]。為了能夠更直觀、更清晰地界定倡導(dǎo)聯(lián)盟理論、多源流理論和間斷均衡理論中引起政策變遷的因素，本文用表格的形式將以上三個理論中引起政策變遷的因素表示如表2。

通過上述對于理論的梳理，本文發(fā)現(xiàn)三種主流理論對于引起政策變遷的因素有各自的解釋，對于我們理解政策變遷提供了解釋框架。三種理論的共同點(diǎn)都在于，分析了哪些因素影響到政策制定者進(jìn)行決策制定、調(diào)整、修改的，這對于本文分析理解新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的變遷提供了一個切入點(diǎn)。

政策變遷的發(fā)生是受到政策制定者認(rèn)可和關(guān)注的因素推動著政策變遷的發(fā)生，在某個時間段，一種因素或者力量突然受到政策制定者的關(guān)注和認(rèn)可，政策變遷隨即發(fā)生。在新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展變遷的過程中，隨著汽車產(chǎn)業(yè)的逐步發(fā)展，催生了新能源汽車廠商和消費(fèi)者的出

現(xiàn)，加上政府作為行業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)起者，這三者在新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，其影響力量對比不斷發(fā)生變化，直接引起了政策制定者（即中央政府）的關(guān)注，政策變遷發(fā)生也就順理成章[18]。這對于分析中央新能源汽車宏觀產(chǎn)業(yè)政策的變遷提供了一個分析框架和視角，對于更好地理清新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展脈絡(luò)和過程，更好地理解新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策都有所幫助。

2.2 新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策變遷與主導(dǎo)力量

新能源汽車產(chǎn)業(yè)作為一個新興行業(yè)，中央政府在其發(fā)展的過程中提出了一系列的政策來促進(jìn)發(fā)展，顯示了國家對于新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視。本文通過梳理從2001年至2016中央政府出臺關(guān)于新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策，發(fā)現(xiàn)不同的時間階段政府的政策導(dǎo)向有所不同，顯示了在推進(jìn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的過程中，政府工作重點(diǎn)的變化，也能很好地揭示政府新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策在這十余年來的發(fā)展變遷。

在新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展過程中，對政策產(chǎn)生影響作用的力量主要包括三方：政府自身、新能源汽車生產(chǎn)商和新能源汽車消費(fèi)者，三方在不同時期對于新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策變遷的力量對比有所差別，作用于政策的不同時期，體現(xiàn)了政策變遷的不同階段。本文按照不同相關(guān)主體對新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策影響力量的不同，將新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策變遷劃分為三個階段，分別是政府主導(dǎo)的宏觀戰(zhàn)略階段、汽車廠商主導(dǎo)的行業(yè)規(guī)范階段和消費(fèi)者主導(dǎo)的汽車市場推廣階段，不同階段顯示了政府的政策導(dǎo)向。

2.2.1 政府主導(dǎo)的宏觀戰(zhàn)略階段（2001—2005）

此階段，對政策制定起主要影響力量的是政府自身感知和部分新能源汽車科研技術(shù)專家的論證，而這時汽車生產(chǎn)商和消費(fèi)市場還沒有建立起來，其力量對于政府政策的影響較小。政府受國際環(huán)境的影響，積極推行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，通過相關(guān)技術(shù)專家反復(fù)論證技術(shù)的可行性，中央政府基于可持續(xù)發(fā)展的認(rèn)知，開始制定發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)的政策，在產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展中處于絕對地位，政府主導(dǎo)并引領(lǐng)新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此時的中央政策數(shù)量不多而且多為宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)政策，側(cè)重于新能源汽車發(fā)展的規(guī)劃、發(fā)展目標(biāo)。例如在2001 年我國啟動了“863”計(jì)劃電動汽車重大專項(xiàng)，構(gòu)建了“三縱三橫”的新能源汽車開發(fā)布局；2004 年國家發(fā)展改革委員會發(fā)布了《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，提出要突出發(fā)展節(jié)能環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展的汽車技術(shù)；在2005年，中央政府出臺了優(yōu)化汽車產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)發(fā)展清潔汽車和電動汽車政策措施，提出了未來5年、25年兩個階段的電動汽車發(fā)展目標(biāo)等政策[19]（見表3）。

政府受國際可持續(xù)發(fā)展大環(huán)境的影響，結(jié)合國內(nèi)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展帶來的資源環(huán)境問題，以及對于國家技術(shù)研發(fā)的可行性的認(rèn)知等因素的影響，政府自身發(fā)展觀念發(fā)生變化，在政策制定中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。此階段，新領(lǐng)域剛興起，其他相關(guān)者的力量非常薄弱，不足以進(jìn)入中央政府的視野內(nèi)，而此時政府自身掌握著資源、技術(shù)和信息的優(yōu)勢，在政策開始階段的影響力最大，政府主導(dǎo)著新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的方向和內(nèi)容。

2.2.2 汽車廠商主導(dǎo)的行業(yè)規(guī)范階段（2006—2008）

隨著國家宏觀戰(zhàn)略政策的引導(dǎo)，新能源汽車技術(shù)研發(fā)技術(shù)的提高和相關(guān)資金支持，在2006—2007年，我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)取得了重大的進(jìn)展，我國自主研制的純電動、混合動力和燃料電池3類新能源汽車整車產(chǎn)品相繼問世，研究方向幾乎囊括了當(dāng)時國際上流行的所有新能源解決路徑。在2008年北京奧運(yùn)會上，科技部組織相關(guān)國內(nèi)汽車廠商，共向奧運(yùn)會提供各類節(jié)能與新能源汽車500輛左右，新能源汽車的集中展示和使用，開啟了我國新能源汽車的元年。

在此階段，新能源汽車的研發(fā)成功催生了新能源汽車廠商的出現(xiàn)。隨著產(chǎn)業(yè)體系的基本形成，其力量逐步壯大，中通、南車等成為具有一定競爭力、影響力和增長潛力的企業(yè)。新能源汽車生產(chǎn)商一方面通過各種渠道積極參與相關(guān)政策的討論與修改，一方面注重通過企業(yè)協(xié)會的力量影響決策，如2007年11月中國汽車工業(yè)協(xié)會和國家開發(fā)銀行共同舉辦了“支持新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展座談會”，對新能源汽車政策的影響越來越大，而政府的主導(dǎo)帶動力更多地要讓位于汽車生產(chǎn)廠商，因此在這一階段的多數(shù)政策均以新能源汽車生產(chǎn)商為主要對象。此時汽車消費(fèi)市場還處于萌芽階段，消費(fèi)群體的力量依然不足以影響政府新能源政策的導(dǎo)向。汽車廠商在三者的力量對比中處于突出位置，政府在新能源汽車政策上更多地向新能源汽車生產(chǎn)廠商傾斜。例如，2007年11月1日起，《新能源汽車生產(chǎn)準(zhǔn)入管理規(guī)則》正式開始實(shí)施。此規(guī)則對新能源汽車的定義、新能源汽車的生產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)、生產(chǎn)準(zhǔn)入條件以及申報(bào)要求等內(nèi)容都做了具體詳細(xì)的規(guī)定[20]；同年12月18日，國家發(fā)改委發(fā)布了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2007年本）》。在新《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中，將汽車鼓勵類的“先進(jìn)的轎車用柴油發(fā)動機(jī)開發(fā)制造”一項(xiàng)內(nèi)容在新目錄中刪除，把新能源汽車列入國家發(fā)改委的鼓勵產(chǎn)業(yè)目錄（見表4）。

隨著生產(chǎn)準(zhǔn)入管理?xiàng)l例和產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的發(fā)布實(shí)施，標(biāo)志著新能源汽車行業(yè)進(jìn)入規(guī)范化時代?？梢钥闯鰢冶Ｗo(hù)汽車生產(chǎn)廠商和規(guī)范汽車生產(chǎn)行業(yè)的政策導(dǎo)向，真正鼓勵發(fā)展新能源汽車，汽車行業(yè)市場化已經(jīng)開始。

2.2.3 消費(fèi)者主導(dǎo)的汽車市場推廣階段（2009年至今）

按照新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的數(shù)量劃分，可以很明顯的以2009年為界劃分成兩個階段，2009年之前關(guān)于新能源汽車產(chǎn)業(yè)的政策數(shù)量較少，從2009年開始國家出臺了一系列關(guān)于新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持政策（見表5），據(jù)統(tǒng)計(jì)2015年一年已經(jīng)有20項(xiàng)政策發(fā)布。政策內(nèi)容中有關(guān)于新能源汽車示范推廣試點(diǎn)、購買新能源汽車財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免的政策占據(jù)了絕大部分，顯示了國家對于新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場推廣的政策導(dǎo)向，值得注意的是，上文提到的文獻(xiàn)數(shù)量上看，也是在2009年的時候，相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量呈井噴式暴增，這也從側(cè)面印證了這個觀點(diǎn)。

隨著新能源汽車生產(chǎn)行業(yè)的規(guī)范化，國家對于生產(chǎn)商的政策支持，新能源汽車生產(chǎn)規(guī)模逐步形成，產(chǎn)業(yè)化逐步成熟，由于新能源汽車成本較高，新能源汽車消費(fèi)市場供大于求，需要刺激消費(fèi)市場，此時新能源汽車消費(fèi)者群體在影響政策的力量對比中處于突出位置，通過這一階段的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策主要設(shè)涉及對象為消費(fèi)者和消費(fèi)市場便可一目了然。政府在政策變遷時更多地考慮了新能源汽車消費(fèi)者群體，政策導(dǎo)向到新能源汽車消費(fèi)市場上。例如，2009年發(fā)布的一些重要政策包括《關(guān)于節(jié)能與新能源汽車示范推廣試點(diǎn)工作的通知》、《“十城千輛”節(jié)能與新能源汽車示范推廣試點(diǎn)工作的通知》、《節(jié)能與新能源汽車示范推廣財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》等[21]；2010年發(fā)布《關(guān)于開展私人購買新能源汽車補(bǔ)貼試點(diǎn)的通知（私人購買新能源汽車試點(diǎn)財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法）》；2011年發(fā)布《關(guān)于節(jié)約能源、使用新能源車船車船稅政策的通知》；自2014年至2016年，國家相繼出臺了一系列關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獎勵、電價控制、充電服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、城市公交補(bǔ)助調(diào)整等相關(guān)政策。

受技術(shù)限制，對于消費(fèi)者來說，新能源汽車的購買成本與傳統(tǒng)汽車相比仍然很高，加上新能源汽車剛剛興起，消費(fèi)者對新能源汽車的了解還不是很全面，導(dǎo)致消費(fèi)者在購買汽車的時候依照習(xí)慣和成本選擇傳統(tǒng)汽車，使得新能源汽車在市場上的需求很低，此時在新能源汽車政策影響力量對比中，消費(fèi)者群體代表的消費(fèi)市場的力量處于突出的位置，進(jìn)入了中央政府的決策視野，引起政策制定者的關(guān)注。此階段關(guān)于新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的變化，中央政策更多地側(cè)重如何刺激新能源汽車的消費(fèi)市場，政策更多地向新能源汽車消費(fèi)者群體偏向。

綜上，本文發(fā)現(xiàn)國家關(guān)于新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的變遷過程，不同時間段政府對于新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的政策傾向，顯示了不同力量隨著新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對于政府政策的影響力的差異，也能幫助我們很好地理解新能源產(chǎn)業(yè)政策變遷背后的原因，真正理解政策實(shí)施的立足點(diǎn)，進(jìn)而推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展。

3 中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具選擇

通過對我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的政策梳理，可以發(fā)現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)，政府采用了多種多樣的政策，而政策工具可以從經(jīng)驗(yàn)上被當(dāng)做分析政策最基本的單位，分析新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策，可從不同政策工具的選擇入手。加拿大政策學(xué)者邁克爾·豪利特提供一種“光譜”的視角，按照國家干預(yù)程度強(qiáng)弱將政府工具劃分成 1 到 10 的連續(xù)光譜，并將10種工具劃分成自愿性工具、混合型工具和強(qiáng)制性工具三類[22]。此種劃分應(yīng)用較廣，但是混合型工具將政府運(yùn)用信息、經(jīng)濟(jì)激勵等方式整合到一起。

如前所述，國內(nèi)學(xué)者中陳振明教授將政策工具劃分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段三類，陳振明教授借鑒了新公共管理理論的觀點(diǎn)，但是忽視了管制性工具作為政府基本的政策保障性工具的地位和作用。顧建光教授從使用方式的不同將其劃分成管制類工具、激勵類工具和信息傳遞類工具[23]。基于此的分類強(qiáng)調(diào)了政府作為政策主體的一個作用，卻忽視了市場和自愿性組織的積極性。國內(nèi)對政策工具的分類研究進(jìn)行系統(tǒng)梳理的是朱春奎教授，他在豪利特的分類基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)分了次級政策工具，增加了命令性和權(quán)威性工具、契約和誘因型工具[24]。此種分類雖然充實(shí)了政策工具的分類，但是次級工具過于龐雜，有些相互矛盾且難以執(zhí)行。因此，對于本文的研究問題而言，我們借鑒以上學(xué)者對政策工具的分類，依據(jù)政策工具的作用方式、作用程度的差別，分為組織性工具、管制性工具、經(jīng)濟(jì)誘因性工具、信息性工具和自愿性工具。從這五類政策工具的視角去看中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容，以挖掘更深層次的規(guī)律。

3.1 組織性工具的應(yīng)用

組織性工具是指政府機(jī)構(gòu)依靠自身的力量來直接解決政策問題，并不通過市場或其他組織進(jìn)行相應(yīng)的政策活動。組織性政策工具的特點(diǎn)是方式相對直接，主體也相對獨(dú)立，政府自身會去直接解決問題，采用組織性政策工具時往往運(yùn)用科層控制的方式，由上至下的“權(quán)威”性比較明顯，另外采取組織性的政策工具要求政府具有充足的資源，包括權(quán)力、經(jīng)濟(jì)和信息等。因此而言，組織性政策工具適用于政府主觀的行動意愿強(qiáng)烈而且具有充足的資源保障政策的實(shí)施，同時市場和社會的力量比較弱小或者是市場和社會不愿意介入的一些政策問題。在新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，由于市場的不完善和積極性的缺失，往往需要政府通過一系列主觀上的行動來確立新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向和路線，因此，縱觀整個新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展，組織性工具在其中的應(yīng)用還是有很多體現(xiàn)的。

首先為了解決新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場起點(diǎn)的問題。財(cái)政部和科技部在2009年1月份聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于開展節(jié)能與新能源汽車示范推廣試點(diǎn)工作的通知》，通過在北京、上海、重慶、長春、大連、杭州、濟(jì)南、武漢、深圳、合肥、長沙、昆明、南昌等13個城市開展節(jié)能與新能源汽車示范推廣試點(diǎn)工作來鼓勵試點(diǎn)城市率先在公交、出租、公務(wù)、環(huán)衛(wèi)和郵政等公共服務(wù)領(lǐng)域推廣使用節(jié)能與新能源汽車。之后科學(xué)技術(shù)部和財(cái)政部在2009年2月共同啟動了“十城千輛”電動汽車示范應(yīng)用工程和百輛混合動力公交車投放，決定在3年內(nèi)，每年發(fā)展10個城市，每個城市在公交、出租、公務(wù)、市政及郵政等領(lǐng)域推出1000輛新能源汽車開展示范運(yùn)行。到了2010年，財(cái)政部、科技部、工信部、發(fā)改委四部委繼續(xù)深化擴(kuò)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)的市場，聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大公共服務(wù)領(lǐng)域節(jié)能與新能源汽車示范推廣有關(guān)工作的通知》，將試點(diǎn)城市由13個擴(kuò)大至20個。

其次為了解決新能源汽車的實(shí)際應(yīng)用問題，在2014年7月，財(cái)政部、科技部、工信部、發(fā)改委與國管局聯(lián)合制定了《政府機(jī)關(guān)及公共機(jī)構(gòu)購買新能源汽車實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》）以配合落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》與《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防止行動計(jì)劃的通知》，從政府自身做起，大力推動新能源汽車的運(yùn)用和節(jié)能環(huán)保事業(yè)的發(fā)展?！斗桨浮吩O(shè)立了2014至2016年度對政府機(jī)關(guān)購買新能源汽車的目標(biāo)，即新能源汽車推廣應(yīng)用的城市中對新能源汽車的配備對該年度配備更新總量的占比要高于30%，并要逐年增高，其他省區(qū)市政府在2014年的新能源汽車對總配備更新的占比要高于10%，并以每年比上年增長10%的速度上升。這是政府利用自身的經(jīng)濟(jì)資源采取組織性政策工具打開新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場的一個很好的例證。

組織性工具在技術(shù)前景和路線不確定的新能源汽車產(chǎn)業(yè)的起步階段有著較強(qiáng)的推動力。在起步階段，市場自身發(fā)育不成熟，組織性工具的使用可以通過政府這只看得見的手大力推動和促進(jìn)新能源汽車市場和產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展。通過以上的政策例證可以發(fā)現(xiàn)采用組織性政策工具在一定程度上可以促進(jìn)加快相關(guān)市場的建立和完善，在這個過程中，由于是政府直接行動，所遭遇的阻力相對就會較小。但是組織性的政策工具的缺點(diǎn)也是顯而易見的，其中一個很重要的方面就是會帶來財(cái)政上的壓力，就比如上述提到的，國家為了進(jìn)一步打開新能源汽車的應(yīng)用市場，采取政府直接購買的方式直接參與市場活動，這樣的話，由于新能源汽車的造價本身就高，就會給政府帶來不小的財(cái)政壓力。另外，為了開拓新能源汽車市場，設(shè)立試點(diǎn)城市，就意味著相應(yīng)城市市政府需要抽調(diào)部分工作人員主要負(fù)責(zé)這一事項(xiàng)，這樣就可能會造成組織上的低效和機(jī)構(gòu)人員膨脹。因此要注意的是在新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場逐步建立完善起來之后，組織性的政策工具就應(yīng)當(dāng)一步步的減少了。

3.2 管制型工具的應(yīng)用

管制性工具是指政府依靠強(qiáng)制力要求目標(biāo)群體采取行動來解決政策問題。體現(xiàn)在新能源汽車產(chǎn)業(yè)上就是政府運(yùn)用自己的權(quán)力強(qiáng)制性的制定一些規(guī)則、制度，引導(dǎo)新能源汽車市場相關(guān)主體采取政府預(yù)想中的行動，來達(dá)到政策目標(biāo)。管制性政策工具的特點(diǎn)是政府的直接作用有所弱化，需要直接與間接相配合，也就是說，政府直接干預(yù)，但需要目標(biāo)群體的間接配合，此外采取管制性政策工具往往會運(yùn)用和法規(guī)條例等方式，具有強(qiáng)制性，這就要求政府在相關(guān)方面有充足的權(quán)力資源。因此而言，管制性政策工具適用于政府有較強(qiáng)的主觀行動意愿，掌握較多的權(quán)力資源，并且市場在解決時會失靈的情況。在新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策中，管制性政策工具的應(yīng)用是比較多的，這與新能源汽車市場特征是密不可分的，尤其是在新能源汽車發(fā)展過程中，許多方面的問題容易產(chǎn)生市場失靈的現(xiàn)象，尤其是在新能源汽車的一些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，一定是需要政府政策的引導(dǎo)和管制的。

因此，為了規(guī)范新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場，政府出臺了一系列法規(guī)條例，確定新能源汽車產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。國家發(fā)展與改革委員會在2007年10月發(fā)布了《新能源汽車生產(chǎn)準(zhǔn)入管理規(guī)則》，首次明確了新能源汽車的概念（包括混合動力汽車、純電動汽車、燃料電池電動汽車、氫發(fā)動機(jī)汽車、其他新能源（如高效儲能器、二甲醚）汽車等），并對企業(yè)上馬新能源車項(xiàng)目設(shè)定了15道“準(zhǔn)生”門檻，要求企業(yè)需要至少掌握新能源汽車車載能源系統(tǒng)、驅(qū)動系統(tǒng)及控制系統(tǒng)三者之一的核心技術(shù)。此后在2009年6月，工信部又發(fā)布了《新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入管理規(guī)則》，完善了之前的準(zhǔn)入管理規(guī)則，并增添了許多新的內(nèi)容，將新能源汽車分為起步期、發(fā)展期、成熟期三個不同的技術(shù)階段，對處于不同技術(shù)階段的產(chǎn)品采取不同的管理方式。同時，進(jìn)一歩細(xì)化了新能源汽車企業(yè)和產(chǎn)品準(zhǔn)入條件。

在之后的幾年中，國家相關(guān)部門相繼出臺一系列辦法和管理?xiàng)l例等，完善新能源汽車產(chǎn)業(yè)規(guī)范，不斷提高對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的管理要求。工信部于2010年下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)輕型汽車燃料消耗量通告管理的通知》，完善汽車燃料消耗量公示制度。之后的2011年工業(yè)和信息化部印發(fā)了《2010年第一批行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制修訂計(jì)劃》，其中汽車行業(yè)產(chǎn)品類標(biāo)準(zhǔn)共61項(xiàng)，其中涉及新能源汽車的標(biāo)準(zhǔn)包括《混合動力汽車動力總成系統(tǒng)性能試驗(yàn)方法》等共11項(xiàng)，要求2011年底前完成。

最近的一次變動就是在2016年12月30日，財(cái)政部、科技部、工信部、發(fā)改委四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于調(diào)整新能源汽車推廣應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)貼政策的通知》，規(guī)定從2017年1月1日起，將提高推薦車型目錄門檻并動態(tài)調(diào)整。具體來看，一是增加整車能耗要求。二是提高整車?yán)m(xù)駛里程門檻要求。三是引入動力電池新國標(biāo)，提高動力電池的安全性、循環(huán)壽命、充放電性能等指標(biāo)要求，設(shè)置動力電池能量密度門檻。提高燃料電池汽車技術(shù)要求。四是提高安全要求等。

可以看出，管制性工具在新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的各個階段都有較為著普遍的實(shí)用性，因此貫穿新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展過程的始終。政府不斷明確新能源汽車產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入門檻，就是為了規(guī)范新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場的發(fā)展，在新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策中，管制性的政策工具往往是必要的，尤其是像現(xiàn)在新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場相對還不完善的前提下，管制性政策工具的實(shí)施無疑是短時間內(nèi)的一劑良藥，但是我們也應(yīng)當(dāng)清醒的認(rèn)識到，政府采取管制性政策工具往往會導(dǎo)致資源配置效率的扭曲，而且，在相關(guān)政策的實(shí)施過程中極有可能受到相關(guān)市場參與主體的反對，而且像國家設(shè)置新能源汽車產(chǎn)業(yè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入門檻，這就帶來了之后監(jiān)督成本的增高，極有可能會導(dǎo)致腐敗。因此，為了新能源汽車產(chǎn)業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展，在采取管制性政策工具引導(dǎo)新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展完善之后，還是應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用。

3.3 經(jīng)濟(jì)誘因性工具的應(yīng)用

經(jīng)濟(jì)誘因性工具是除了管制性工具，在新能源汽車產(chǎn)業(yè)中所運(yùn)用到的最常用的政策工具。經(jīng)濟(jì)誘因性工具是指政府依靠經(jīng)濟(jì)誘因誘導(dǎo)目標(biāo)群體采取行動來解決政策問題。在新能源汽車產(chǎn)業(yè)中也就是政府通過稅收、財(cái)政方面的政策傾斜，引導(dǎo)新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場的各參與主體積極參與市場活動，激發(fā)各參與主體完善新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場的主動性和積極性。采取經(jīng)濟(jì)誘因性政策工具的特點(diǎn)是具有間接性，政府并不直接參與市場活動，而是通過一定的經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)市場主體采取行動，因此來說，采用經(jīng)濟(jì)誘因性政策工具就比較具有彈性，不像組織性政策工具和管制性政策工具那么“僵化”和強(qiáng)制，另外采取經(jīng)濟(jì)誘因性政策工具要求政府有充足的經(jīng)濟(jì)資源，這樣才能充分的調(diào)動市場主體的積極性。具體來看，在新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策中，經(jīng)濟(jì)誘因性的政策工具也是貫穿始終的，一方面與當(dāng)前新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場尚未完善有關(guān)，另一方面，技術(shù)不成熟導(dǎo)致的高昂的生產(chǎn)成本，使得新能源汽車的市場需求較低，在政府基于戰(zhàn)略考量，推廣新能源汽車的背景下，經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)是在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)下不錯的選擇。

為了進(jìn)一步完善新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場，擴(kuò)大新能源汽車的消費(fèi)需求，財(cái)政部于2009年2月發(fā)布文件確認(rèn)了中央財(cái)政對購置新能源汽車給予補(bǔ)貼的對象和標(biāo)準(zhǔn)。之后為了進(jìn)一步推廣新能源汽車，財(cái)政部、科技部聯(lián)合制定了《節(jié)能與新能源汽車示范推廣財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》。該《辦法》對各種類型的新能源汽車的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。為了擴(kuò)大消費(fèi)，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合在2008年7月，聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整乘用車消費(fèi)稅政策的通知》，其中明確說明對純電動乘用車和燃料電池電動汽車進(jìn)行消費(fèi)稅免征。之后在2015年1月，兩部門又針對新能源汽車電池消費(fèi)而聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于對電池涂料征收消費(fèi)稅的通知》，其中明確說明了對鋰原電池、太陽能電池、燃料電池等新能源電池的消費(fèi)稅免征政策。此舉進(jìn)一步降低了民眾購買新能源汽車及其動力源的基礎(chǔ)，使新能源汽車在價格方面對民眾更具吸引力。

此外為了吸引企業(yè)更加積極主動的參與到新能源汽車產(chǎn)業(yè)的市場，一方面，國家進(jìn)行關(guān)稅優(yōu)惠。財(cái)政部于2016年1月1日起對部分商品的進(jìn)出口關(guān)稅進(jìn)行了部分調(diào)整。與新能源汽車相關(guān)的如高速電力機(jī)車牽引變流器、純電動汽車或混合動力汽車用電機(jī)控制器、純電動或插電式混合動力汽車用鋰離子蓄電池單體、純電動或插電式混合動力汽車用鋰離子蓄電池系統(tǒng)、純電動或混合動力汽車用電機(jī)控制總成等新能源汽車早車原材料的關(guān)稅分別降至3%（最惠國10%）、4%（最惠國10%）、8%（最惠國12%）、10%（最惠國12%）和4%（最惠國7%）。上述新能源汽車零部件的關(guān)稅大幅下降使得新能源汽車造車成本下降，降低了企業(yè)參與新能源汽車行業(yè)的成本付出。另一方面就是高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠。早在2008年，科技部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局就制定了《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》，對包括新能源汽車發(fā)動機(jī)零部件、新能源汽車電子系統(tǒng)及配套零部件的前端技術(shù)采取高新技術(shù)認(rèn)定工作，若認(rèn)證成功，則享受高新技術(shù)所得稅減稅、免稅等優(yōu)惠政策。此舉刺激了新能源汽車的創(chuàng)新性發(fā)展，為中國新能源汽車技術(shù)和制造工藝的提升創(chuàng)造了條件。

經(jīng)濟(jì)誘因性政策工具在新能源汽車產(chǎn)業(yè)的銷售和推廣階段起著重要作用。通過經(jīng)濟(jì)誘因性政策工具，新能源汽車產(chǎn)品得到價格上的優(yōu)惠，從而獲得了需求量的提升，進(jìn)而促進(jìn)了新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過例證，我們可以明顯的看出運(yùn)用經(jīng)濟(jì)誘因性的政策工具可以優(yōu)化局部資源配置效率，而且，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)誘因性政策工具帶來的阻力也比較小，比較能夠激發(fā)新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場各參與主體的動力，有利于推進(jìn)新能源汽車市場的開拓和發(fā)展，而且經(jīng)濟(jì)誘因性政策工具還是比較符合市場規(guī)律的政策工具，但是，在經(jīng)濟(jì)誘因性政策工具不完善的情況下，就會導(dǎo)致新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場各參與主體“鉆空子”的現(xiàn)象出現(xiàn)，因此今后在新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策中采取經(jīng)濟(jì)誘因性政策工具是需要我們政府把握一個“度”的。

3.4 信息性工具的應(yīng)用

信息性工具是指政府不直接作為，而是通過一定的信息發(fā)動目標(biāo)群體采取行動來解決政策問題的方式。在具體情境中就是，政府并不參與到新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場，而是通過一定的信息資源來鼓勵和發(fā)動新能源汽車產(chǎn)業(yè)相關(guān)主體參與到其中來。信息性政策工具和經(jīng)濟(jì)誘因性政策工具一樣具有間接性，政府通過提供信息發(fā)動目標(biāo)群體間接采取行動，而并非直接參與，因此也是有較大的彈性，這就要求政府有充足的信息資源。信息性政策工具在新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策中最突出的體現(xiàn)就是國家一系列的鼓勵創(chuàng)新政策。

為了鼓勵新能源汽車產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新，國家先后制定了各種創(chuàng)新計(jì)劃，973計(jì)劃（國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃）、國家科技支撐計(jì)劃等是為落實(shí)《國家中長期科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020）》而產(chǎn)生的科技創(chuàng)新發(fā)展計(jì)劃，每年為國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃的研究專項(xiàng)設(shè)立研究基金，并批準(zhǔn)合格的申請者為相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行發(fā)展和創(chuàng)新。新能源汽車是該計(jì)劃的重點(diǎn)研究專項(xiàng)之一?！靶履茉雌嚒痹圏c(diǎn)專項(xiàng)每年約啟動6個技術(shù)方向并實(shí)施20個項(xiàng)目，撥款10余億元人民幣，擬在動力電池、電機(jī)驅(qū)動、電動汽車智能化、燃料電池動力系統(tǒng)、混合動力系統(tǒng)、純電動力系統(tǒng)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新。

另外針對新能源汽車科技創(chuàng)新與持續(xù)發(fā)展，財(cái)政部2012年下發(fā)了《新能源汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新財(cái)政獎勵資金管理暫行辦法》。中央財(cái)政將步伐節(jié)能減排專項(xiàng)資金作為獎勵資金，獎勵為新能源汽車車型設(shè)計(jì)、動力研發(fā)、關(guān)鍵零部件創(chuàng)新、制造工藝等做出貢獻(xiàn)的科研人員，從經(jīng)濟(jì)方面刺激新能源汽車科技創(chuàng)新的發(fā)展。這種通過給予科研人員和相關(guān)工作人員榮譽(yù)，并輔以一定經(jīng)濟(jì)獎勵的方式就是信息性政策工具一個典型的體現(xiàn)，極大地激發(fā)了新能源汽車產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的積極性。

因此來看信息性政策工具在引導(dǎo)新能源汽車產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新方面發(fā)揮著不小的作用，而創(chuàng)新則是新能源汽車產(chǎn)業(yè)中的核心部分，選擇信息性政策工具的成本也相對較小，一旦有了創(chuàng)新成果，對于整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是有持久性的作用的，因此信息性工具應(yīng)當(dāng)成為之后新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的很重要的組成部分。

3.5 自愿性工具的應(yīng)用

自愿性工具是指政府不作為，而是依靠市場機(jī)制或自愿性組織機(jī)制來解決政策問題的活動方式。也就是政府并不或很少參與到新能源汽車產(chǎn)業(yè)的某項(xiàng)活動，可能只是起到一個一開始的引導(dǎo)作用，后期就主要依靠市場機(jī)制或相應(yīng)組織的自主活動來進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的建設(shè)。采用自愿性政策工具也是具有間接性，政府像是一只“看不見的手”，具有相當(dāng)?shù)膹椥?，?qiáng)制力很弱。在新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，政府也是有意識的引導(dǎo)相關(guān)組織的發(fā)展，通過相關(guān)組織的活動來進(jìn)一步加強(qiáng)新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場的完善。

為了新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的凝聚力，加快當(dāng)?shù)仄嚻髽I(yè)新能源汽車的發(fā)展歩伐，一些地方政府紛紛組織區(qū)域內(nèi)企業(yè)和科研院所成立了新能源汽車產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。最先成立地區(qū)性新能源汽車產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的是北京。2009年3月，北京新能源汽車產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟宣告成立，緊接著，重慶、吉林、江蘇、安徽等地也紛紛成立了自己的新能源汽車產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。這些地區(qū)性產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的參與者主要都是本地的科研院所和企業(yè)，為實(shí)現(xiàn)該地區(qū)在新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)做出了不小的貢獻(xiàn)。

中央政府在這方面也是通過了成立產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的方式來增強(qiáng)新能源汽車產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)，“新能源汽車央企大聯(lián)盟”就是國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會在2010年發(fā)起成立的由16家中央企業(yè)聯(lián)合成立的、共同支持新能源汽車發(fā)展的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，“新能源汽車央企大聯(lián)盟”的成立將結(jié)束國企在新能源汽車發(fā)展上單打獨(dú)斗的局面，這意味著16家央企將在新能源汽車的研發(fā)、生產(chǎn)和相關(guān)配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各個環(huán)節(jié)整合優(yōu)勢資源，集中力量共同發(fā)展新能源汽車。

自愿性政策工具的使用在新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場發(fā)育較為完全的階段有著促進(jìn)作用，因?yàn)樽栽感缘恼吖ぞ呖梢栽谝欢ǔ潭壬洗龠M(jìn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場的完善，有利于新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，而且這樣的話，政府的成本就比較低，也算是利用市場規(guī)律進(jìn)行了資源配置的優(yōu)化。在中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場不斷完善之后，自愿性的政策工具也是政府一個很不錯的選擇。

4 對中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的反思

中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的政策變遷與政策工具考察證明，作為低碳經(jīng)濟(jì)踐行者以及代表汽車產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展趨勢的新能源汽車產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展動力在很大程度上是國家給予的各項(xiàng)政策扶持。這一方面是基于市場失靈和新能源汽車的強(qiáng)外部性。雖然世界范圍內(nèi)的能源衰竭和環(huán)境危機(jī)需要新能源技術(shù)的創(chuàng)新，但在新能源汽車發(fā)展初期，市場發(fā)育不成熟，缺乏利潤刺激的企業(yè)沒有進(jìn)行新能源汽車研發(fā)和生產(chǎn)的積極性；另一方面，新能源汽車的最終效應(yīng)歸于整個國家的環(huán)保效應(yīng)和能源戰(zhàn)略，這是國家層面上的公共利益，所以需要國家政策的強(qiáng)力支持。

目前，基于市場失靈和國家發(fā)展戰(zhàn)略的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)漸成體系，并呈現(xiàn)出較為良性的發(fā)展態(tài)勢：在政策變遷過程中，國家通過戰(zhàn)略規(guī)劃啟動新能源汽車產(chǎn)業(yè)化市場需求、提高社會對新能源汽車的認(rèn)知程度，并結(jié)合新能源汽車發(fā)展的市場環(huán)境逐漸傾向于對汽車廠商和消費(fèi)者利益的充分回應(yīng)；在政策工具的選擇和運(yùn)用上，政府根據(jù)新能源汽車發(fā)展的戰(zhàn)略階段不斷調(diào)適政策工具，并愈加重視市場化的運(yùn)作機(jī)制。

新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策變遷和政策工具的研究充分說明，雖然中國新能源汽車是一個對政策高度依賴的市場，但必須對政策進(jìn)行適時評估以調(diào)整政策方向、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)市場化運(yùn)作。政府的作用限度應(yīng)該逐步調(diào)整，合理處理市場與政府規(guī)制的邊界問題，隨著新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的逐步完善，把更多的決定權(quán)交給市場而不是由政府親自促進(jìn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對此我們可以做如下解釋：

一方面，新能源汽車相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策在通過對新能源汽車產(chǎn)業(yè)在市場準(zhǔn)入、稅收和補(bǔ)貼、融資和信貸、土地優(yōu)惠、進(jìn)出口許可等方面對相關(guān)企業(yè)直接的特殊對待，也就不可避免的創(chuàng)造出權(quán)力租金和政策漏洞，企業(yè)如果對這些漏洞加以利用，就會滋生許多違法行為。如中國在《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012—2020年）》等設(shè)立了明確且具體新能源汽車的銷售目標(biāo)，由此而來引發(fā)了以銷售量為主導(dǎo)的新能源汽車發(fā)展的衡量指標(biāo)，并且政府的新能源汽車補(bǔ)貼政策也有與汽車銷售量相掛鉤的相關(guān)政策，就間接的導(dǎo)致了2016年9月8日財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于地方預(yù)決算公開和新能源汽車推廣應(yīng)用補(bǔ)助資金專項(xiàng)檢查的通報(bào)》中，“蘇州金龍”、“深圳五洲龍”等5家涉嫌騙取財(cái)政補(bǔ)貼的典型企業(yè)，涉案金額達(dá)數(shù)十億人民幣的典型的利用政策漏洞和政策取向騙取高額補(bǔ)貼的案件。而且，這種以銷量為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，也使得多數(shù)汽車企業(yè)和地方政府把生產(chǎn)量和銷售量放在首位，更加重視營銷而不是技術(shù)、制度、設(shè)施的發(fā)展，這無疑又是對產(chǎn)業(yè)政策中推動技術(shù)創(chuàng)新的初衷的一個背離。

另一方面，新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的一個重要目標(biāo)在于推動相關(guān)技術(shù)的創(chuàng)新，實(shí)際上，所有的產(chǎn)業(yè)政策都有一個隱含的假設(shè)：技術(shù)進(jìn)步是可以事先預(yù)見的，因而是可以計(jì)劃的。而創(chuàng)新的不可預(yù)見性使得我們沒有辦法預(yù)見創(chuàng)新的結(jié)果，創(chuàng)新過程充滿一系列的不確定性，并且一個創(chuàng)新從誕生到應(yīng)用這意味需要更多的相關(guān)的創(chuàng)新來對其配套。因此，這就意味著以推動技術(shù)創(chuàng)新為重要目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)政策一定會出現(xiàn)錯誤：也就是支持了不該支持的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。但是，實(shí)踐中，政府部門一般不愿承認(rèn)自己的錯誤，而掩蓋錯誤的一個辦法是對失敗的項(xiàng)目提供更多的支持，這又從另外一個方面進(jìn)一步的加劇了政府從源頭直接參與推動相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新的負(fù)效應(yīng)，循環(huán)往復(fù)，無疑是對產(chǎn)業(yè)政策初衷的另外一種背離。

基于以上分析，新能源汽車產(chǎn)業(yè)的市場失靈雖然是政府進(jìn)行干預(yù)和介入的前提，但是政府并不是完全理性的，也會存在一定程度的失靈。因此，新能源汽車產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展方向應(yīng)該更加關(guān)注政策調(diào)整，通過政策變遷與政策工具的選擇改變其發(fā)展過程中的政策以來格局。具體來說，在政策變遷過程中，要借鑒國外相關(guān)發(fā)展與管理經(jīng)驗(yàn)，改變目前國內(nèi)較為粗放的激勵支撐和驅(qū)動，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)范和監(jiān)督，著眼于市場供給側(cè)的競爭與創(chuàng)新，以不斷擴(kuò)大市場自身的發(fā)展基礎(chǔ)和驅(qū)動力；在政策工具方面，要設(shè)計(jì)選擇多元化、可持續(xù)、具有杠桿作用的工具組合?？紤]到不同政策工具的使用條件與適應(yīng)環(huán)境，新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)該適度弱化政府力量直接介入市場活動、強(qiáng)化更多發(fā)揮市場作用的工具。就本文分析的集中真?zhèn)€工具而言，組織性和管制性的政策工具應(yīng)被適當(dāng)弱化，而信息性政策工具和經(jīng)濟(jì)誘因性工具應(yīng)逐漸強(qiáng)化，從而推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)的市場化創(chuàng)新發(fā)展格局。

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