王 傅1 劉惠苑1 胡輝華2

（1.廣州科技貿(mào)易職業(yè)學(xué)院,廣東廣州511442；2.暨南大學(xué)，廣東廣州510630）

行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)關(guān)脫鉤的困境探析
——基于GD省行業(yè)協(xié)會的訪談

王 傅1 劉惠苑1 胡輝華2

（1.廣州科技貿(mào)易職業(yè)學(xué)院,廣東廣州511442；2.暨南大學(xué)，廣東廣州510630）

要建設(shè)完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，必須充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用。作為一個獨(dú)立的社會組織，行業(yè)協(xié)會不應(yīng)成為行政機(jī)關(guān)的附庸。因此，行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)關(guān)脫鉤是大勢所趨。但是，在具體實(shí)施進(jìn)程中，脫鉤卻遇到重重困難。為了解在脫鉤進(jìn)程中行業(yè)協(xié)會遭遇的困境，文中對行業(yè)協(xié)會進(jìn)行了訪談和分析，提出脫鉤是大勢所趨，不脫鉤，行業(yè)協(xié)會就不能充分發(fā)揮作用，社會體制改革難以完成。脫鉤過程中一定會遇到這樣那樣的問題，大多數(shù)行業(yè)協(xié)會會遭遇“陣痛”，少數(shù)行業(yè)協(xié)會可能面臨入不敷出甚至解散的危機(jī)。但在陣痛之后，新的行業(yè)組織將真正獨(dú)立地發(fā)揮作用，真正成為政府與市場的中介和社會治理的重要力量。

行業(yè)協(xié)會；行政機(jī)關(guān)；脫鉤；困境

一、引言

行業(yè)協(xié)會并非一個新鮮名詞。在遠(yuǎn)古的祖先，由于人類勞動分工協(xié)調(diào)的需要和商業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行業(yè)協(xié)會應(yīng)運(yùn)而生。中國最早的行業(yè)協(xié)會可以追溯到春秋戰(zhàn)國時期[1]，當(dāng)時稱為“肆”[2]。隋唐以后,產(chǎn)生了行會組織。宋代以后,行會廣泛發(fā)展。明清時期,行業(yè)劃分更細(xì),名稱更多。近代以來，隨著西學(xué)東漸，現(xiàn)在行會制度逐漸建立。改革開放后，行業(yè)協(xié)會進(jìn)入大發(fā)展時期。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響和相關(guān)法律法規(guī)和體制機(jī)制不完善、不健全，行業(yè)協(xié)會在結(jié)構(gòu)和功能上存在“泛行政化”的傾向，成為廣受詬病的“二政府”。

“行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)關(guān)脫鉤”的提法，其實(shí)由來已久。早在1993年11月，黨的十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》即提出“發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會等組織的作用”。這可以視為行業(yè)協(xié)會將不再成為政府附庸的開端。隨后的多次黨代會中，政社分開多次被強(qiáng)調(diào)。十八屆二中全會開始提出“社會組織要與行政機(jī)關(guān)脫鉤”，十八屆三中全會明確提出“限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)真正脫鉤”。2013年，全國人大審議批準(zhǔn)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，對脫鉤改革作出了時間限定，國家民政部和發(fā)改委牽頭開始起草具體脫鉤方案。2015年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，將行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤具體實(shí)施方法完全公布，這是建立“政社分開，責(zé)權(quán)明確，依法自治”的社會組織體系的重要舉措，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會健康、有序發(fā)展。從長遠(yuǎn)來說，作為一個獨(dú)立的社會組織，行業(yè)協(xié)會本身不應(yīng)該成為政府的附庸，“去行政化”是大勢所趨。但在現(xiàn)實(shí)層面，行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)關(guān)脫鉤卻存在很多困境。

GD省是行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤的先行省份之一，早在2006年3月頒布的《GD省行業(yè)協(xié)會條例》中，就已經(jīng)規(guī)定“行業(yè)協(xié)會的機(jī)構(gòu)、人事、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)應(yīng)當(dāng)與國家機(jī)關(guān)和企業(yè)、事業(yè)單位分開”，這可以說是全國關(guān)于行業(yè)協(xié)會脫鉤法規(guī)政策的最早表述。時至今日，已通過“五自”、“四無”的方式（即自愿發(fā)起、自選會長、自籌經(jīng)費(fèi)、自聘人員、自主會務(wù)和無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管部門、無現(xiàn)職國家機(jī)關(guān)工作人員兼職），基本完成脫鉤。但在通過進(jìn)程中存在很多困境，我們通過對GD省行業(yè)協(xié)會的訪談進(jìn)行管中窺豹式的分析，對當(dāng)前行業(yè)協(xié)會商會脫鉤的進(jìn)展情況和尚待解決的問題做一些分析。

二、訪談設(shè)計(jì)和資料整理

（一）訪談設(shè)計(jì)

本文擬以原始訪談資料為基礎(chǔ)、采用實(shí)地研究方法。實(shí)地研究或田野工作來源于人類學(xué)和社會學(xué)領(lǐng)域，是在調(diào)查對象所在地直接搜集資料、通過觀察、記錄、互動與溝通、以經(jīng)驗(yàn)與互動記錄資料深度分析為中心的實(shí)證研究方法(GrahamR.Gihhs,2010)。

本文實(shí)地研究以定性數(shù)據(jù)資料為主。主要是深入到研究現(xiàn)象的生活背景中以現(xiàn)場參與觀察和無結(jié)構(gòu)式訪談。本文訪談的對象主要是協(xié)會會長或秘書長，是在GD省民政廳和GD省社會組織管理局的指導(dǎo)下，課題組先后組織召開了行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)人共5場座談會，每一場座談會均超過3個小時。訪談中，由會議主持人負(fù)責(zé)開放式問題的提問，其他三位工作人員進(jìn)行錄音和筆錄，并在訪談結(jié)束后將錄音數(shù)據(jù)整理成訪談文字記錄。經(jīng)過兩個月的資料收集，共搜集到訪談資料10萬字(由訪談錄音轉(zhuǎn)換而成)，網(wǎng)站數(shù)據(jù)和行業(yè)協(xié)會文字?jǐn)?shù)據(jù)以及行業(yè)協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)撰寫的文章共計(jì)4萬余字，總計(jì)14萬字。

表1 訪談資料列表

（二）資料整理

本文將實(shí)地資料進(jìn)行分解、提煉和抽象，從而概括現(xiàn)象的本質(zhì)與意圖，嚴(yán)格按照扎根理論的三步編碼法進(jìn)行。

第一步：一級開放式編碼。此步驟由2名研究者同時進(jìn)行：(1)2名研究者分別從訪談資料中搜索與行業(yè)協(xié)會脫鉤相關(guān)的關(guān)鍵詞，將這些關(guān)鍵詞所在的語句或自然段加以標(biāo)注，形成“QUOTE”編碼；(2)將編碼按照理論架構(gòu)分別歸類到不同的影響要素中，形成“一階概念”，如果遇到無法歸類的編碼，可以將其作為競爭性解釋保留；(3)2名研究者將編碼結(jié)果相互交換，相互審查，討論整理，形成結(jié)果。

第二步：濃縮形成二級編碼。二級編碼在一級編碼的基礎(chǔ)上進(jìn)行資料濃縮。我們對一級編碼的8個概念進(jìn)行歸納和抽象，根據(jù)其概念屬性和類型關(guān)系，形成3個子類別。如表2所顯示。

表2 訪談資料的兩級編碼

三、結(jié)果分析

（一）社會資本問題

從訪談的情況來看，很多被訪者并不看好沒有政府背景的社會人員進(jìn)入行業(yè)協(xié)會工作或者甚至擔(dān)任行業(yè)協(xié)會秘書長，認(rèn)為他們?nèi)鄙俑ぷ魅藛T打交道的技巧，在爭取政府資源方面（比如政府購買）稍遜一籌。有些被訪者甚至反映，他們協(xié)會在脫鉤前，秘書長由政府機(jī)關(guān)公務(wù)員擔(dān)任，運(yùn)作狀況良好，無論內(nèi)部治理還是對外合作運(yùn)作得非常好。在脫鉤政策實(shí)施后，由于一時請不到比較合適的秘書長，當(dāng)時秘書長位置一直空缺，后來，在社會上公開招聘的秘書長，往往不是嫌工資待遇低，就是缺乏跟政府打交道的能力，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會每況愈下。

（二）治理能力問題

行業(yè)協(xié)會的治理包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督等內(nèi)容，在制度、功能和環(huán)境等諸多方面就體現(xiàn)為治理能力。在脫鉤之前，行業(yè)協(xié)會是政府的附庸。盡管可能更多地代表政府利益，未必是真正的行業(yè)利益，但至少能夠利用政府的權(quán)威實(shí)施行業(yè)的治理。脫鉤之后，很多企業(yè)認(rèn)為行業(yè)協(xié)會已經(jīng)“不再背靠政府”，成為一個“橡皮圖章”式的擺設(shè)，沒什么價(jià)值。因此，或者不交會費(fèi)，或者拒絕入會，使得行業(yè)協(xié)會更加缺乏代表性。

在離開政府這座靠山之后，作為互益性社會組織，行業(yè)協(xié)會具有一定封閉性，“會員身份的取得受到行業(yè)、會員資質(zhì)以及其他條件的限定?；ヒ嫘苑菭I利組織的設(shè)立是為了提供會員的集體利益”[3]。行業(yè)協(xié)會首先代表和維護(hù)會員企業(yè)的利益。“行業(yè)協(xié)會服務(wù)的第一對象是企業(yè)，為參加協(xié)會(也包括未參加協(xié)會)的企業(yè)提供周到的服務(wù)，這是協(xié)會應(yīng)履行的職責(zé)，也是協(xié)會存在的前提和發(fā)展的基礎(chǔ)。行業(yè)協(xié)會要真正解決生存發(fā)展、職責(zé)范圍、社會地位及工作經(jīng)費(fèi)等問題，關(guān)鍵是要向企業(yè)提供他從政府和其他社會部門所得不到的服務(wù)”[4]。

在這種情況下，行業(yè)協(xié)會雖然形式上脫離了政府的控制，但實(shí)質(zhì)上逃脫不了為數(shù)不多的大企業(yè)控制，行業(yè)協(xié)會的核心領(lǐng)導(dǎo)層為行業(yè)內(nèi)大企業(yè)負(fù)責(zé)人占據(jù)，會長甚至由大企業(yè)負(fù)責(zé)人“輪流坐莊”。由于繳納會費(fèi)較多，企業(yè)負(fù)責(zé)人同時兼任協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)，自然就擁有了更多的話語權(quán)，這也使行業(yè)協(xié)會淪為業(yè)內(nèi)大企業(yè)的工具。近十年，國內(nèi)曾發(fā)生多次食品安全重大事件，但相關(guān)的行業(yè)協(xié)會卻跟問題企業(yè)一樣集體失聲，其主要原因即在于此。行業(yè)協(xié)會為了迎合大企業(yè)，逐漸失去了行業(yè)利益的代表功能，治理行業(yè)能力自然無法提升。

（三）對外關(guān)系與合作問題

在對外合作方面，脫鉤以后影響最大的是與政府的關(guān)系。脫鉤以前，行業(yè)協(xié)會的權(quán)力，一方面依靠政府職能轉(zhuǎn)移下放，另一方面其權(quán)力行使也需政府保障和支持。脫鉤以后，很多政府部門曲解了脫鉤的本意，片面認(rèn)為“脫鉤”就是政府與行業(yè)協(xié)會沒有任何關(guān)系（甚至擔(dān)心有太多的聯(lián)系會成為消極脫鉤的把柄），監(jiān)督管理是登記管理機(jī)關(guān)一家的職責(zé)；有的認(rèn)為“既然成立不需要我批準(zhǔn)，也不管行業(yè)協(xié)會人、財(cái)、物，還憑什么對行業(yè)協(xié)會進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)”（訪談資料編號：20160803）。有的甚至明確指出：“不擔(dān)任行業(yè)協(xié)會業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，對行業(yè)協(xié)會不受理請示報(bào)告、不委托職能和購買服務(wù)、不給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)、不履行監(jiān)管職責(zé)”（訪談資料編號：20160809）。

此外，訪談中，很多行業(yè)協(xié)會反映，脫鉤后政府對于行業(yè)協(xié)會的信任度明顯降低，表現(xiàn)為微觀管理過強(qiáng)，管理方式僵化，約束甚多。比如：

對行業(yè)協(xié)會的年度檢查，每一次活動都需要提供詳細(xì)的資料，比如政府批文、相關(guān)文件、活動記錄，都需要紙質(zhì)版材料，在資源和時間上造成浪費(fèi)。協(xié)會普遍感覺×省的政策沒有×市寬松（訪談資料編號：20160729）。

在會員企業(yè)宣傳上，政府不允許行業(yè)協(xié)會表彰先進(jìn)（雖然行業(yè)協(xié)會是免費(fèi)評比，公開公平公正），結(jié)果很多媒體有第三方搶占了風(fēng)頭，舉行收費(fèi)評比，企業(yè)普遍對媒體的這些做法比較認(rèn)同（訪談資料編號：20160803）。

對外交流越來越少。政府對行業(yè)協(xié)會出境交流學(xué)習(xí)控制較嚴(yán)，基本上不批準(zhǔn)。（訪談資料編號：20160803）

四、小結(jié)與展望

作為市場主體企業(yè)結(jié)社的延伸，行業(yè)協(xié)會本身就是減少交易成本的產(chǎn)物。行業(yè)協(xié)會與政府脫鉤，就是還原行業(yè)協(xié)會的市場基礎(chǔ)，是行業(yè)依法自治的基本前提。從理論上講，傳統(tǒng)的通過直接人事管理、政府撥款、行政領(lǐng)導(dǎo)兼職等方式管理行業(yè)協(xié)會，確實(shí)已造成行業(yè)協(xié)會權(quán)責(zé)不明晰、缺少組織效能，并嚴(yán)重干擾市場信號。因此，脫鉤是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。但在脫鉤轉(zhuǎn)型期間，的確也出現(xiàn)了各種各樣的問題。

比如，對于行業(yè)協(xié)會而言，脫鉤后的行業(yè)協(xié)會缺少了政府的蔭庇，其權(quán)威性將從何而來？行業(yè)協(xié)會自身的定位將在何處？行業(yè)協(xié)會將主要為會員企業(yè)服務(wù)，還是面向整個大行業(yè)？在市場逐漸細(xì)分和復(fù)雜化的今天，行業(yè)之間逐漸融合交叉，行業(yè)協(xié)會的代表性將如何體現(xiàn)？脫鉤后的財(cái)政撥款和政府政策會不會有變動？行業(yè)協(xié)會脫鉤后，同時又跟“一業(yè)多會”的其他協(xié)會競爭，會不會更加減弱行業(yè)協(xié)會的公信力？缺少了政府經(jīng)歷的行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)人（特別是會長和秘書長），與行政機(jī)關(guān)和其他行業(yè)協(xié)會打交道有哪些困境？……等等。

對于企業(yè)而言，同樣面臨一些問題。比如，眾多類似的行業(yè)協(xié)會（一業(yè)多會），都已經(jīng)與政府機(jī)關(guān)脫鉤，到底哪一家還是最有價(jià)值的協(xié)會？行業(yè)協(xié)會是政府和企業(yè)的中介，如果與政府脫鉤了，會不會失去了它原來的中介功能？失去了政府讓渡的權(quán)威行業(yè)協(xié)會，到底能否代表整個行業(yè)？還是已經(jīng)蛻變成大企業(yè)會員手中的棋子？這些問題使得有些行業(yè)協(xié)會甚至覺得“還不如不脫鉤的好”，甚至出現(xiàn)“一脫就散”、“一脫就死”的局面[5]。

對于政府機(jī)關(guān)而言，也是問題重重。比如，脫鉤后行業(yè)組織人員來自社會的海選，到底可不可信？很多社會組織成員復(fù)雜，甚至與境外組織來往密切，會不會有“和平演變”之嫌？在行業(yè)管理中，政府和行業(yè)組織的邊界如何界定？脫鉤后的行業(yè)協(xié)會人才流失嚴(yán)重，治理能力如何？政府職能轉(zhuǎn)移后行業(yè)協(xié)會是否有能力承接？等等。

此外，脫鉤的標(biāo)準(zhǔn)亦沒有嚴(yán)格規(guī)定。是不是簡單的“五自”、“四無”就能保證真正脫鉤？脫鉤的客觀標(biāo)準(zhǔn)是怎樣的？有哪些?應(yīng)該由誰來制定?又由誰來監(jiān)督?假如不脫或者消極脫鉤，政府和行業(yè)協(xié)會應(yīng)該承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任？

綜上所述，行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)關(guān)脫鉤工作的難度依然較大，并非簡單的一紙政令就能實(shí)現(xiàn)。在脫鉤進(jìn)程中，有兩點(diǎn)必須明確：一是脫鉤是大勢所趨，不脫鉤，行業(yè)協(xié)會就不能充分發(fā)揮作用，社會體制改革難以完成；二是脫鉤過程中一定會遇到這樣那樣的問題，大多數(shù)行業(yè)協(xié)會會遭遇“陣痛”，少數(shù)行業(yè)協(xié)會可能面臨入不敷出甚至解散的危機(jī)。但在陣痛之后，新的行業(yè)組織將真正獨(dú)立地發(fā)揮作用，真正成為政府和市場的中介、社會治理的重要力量。

[1]景朝陽，陳建國.中國行業(yè)協(xié)會商會改革發(fā)展研究報(bào)告(2014)[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2015:15.

[2]徐家良.互益性組織：中國行業(yè)協(xié)會研究[J].北京:北京師范大學(xué)出版社,2010:5.

[3]郁建興.在參與中成長的中國公民社會[M].浙江:浙江大學(xué)出版社，2008:73.

[4]徐家良.雙重賦權(quán):中國行業(yè)協(xié)會的基本特征[M].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003(1):36.

[5]廣東省民政廳.扎實(shí)推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革[DB/OL].http://www.gdmz.gov.cn/gdmz/mzsp/201511/f6790bd20feb 4a7e9519a5df5b23118a.shtml

F241.34

A

1671-5136(2017)02-0025-03

2017-05-12

國家哲學(xué)社會科學(xué)基金項(xiàng)目《行業(yè)協(xié)會成長的內(nèi)在機(jī)制研究》（11GBL105）；廣東省高等職業(yè)教育教學(xué)改革項(xiàng)目《區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型升級與高職院校社會工作專業(yè)人才培養(yǎng)適應(yīng)性改革研究——以廣州科技貿(mào)易職業(yè)學(xué)院為例》（GDJG2015193）。

王傅(1977—)，男，湖北大悟人，廣州科技貿(mào)易職業(yè)學(xué)院講師、博士、社會工作師。研究方向：公共管理和職業(yè)教育。