■ 薛學軒 張明建

記者觀察·“特色鎮(zhèn)100+”奏響“命運交響曲”—四川釋放“百鎮(zhèn)示范效應”大能量

■ 薛學軒 張明建

四川有建制鎮(zhèn)2032個，其數(shù)量占全國十分之一，但“苗多不壯”，承載能力僅為全國平均水平的二分之一，城鎮(zhèn)率僅為47.7%，低全國8.4個百分點。為了后發(fā)追趕、彎道超車，從2013年起，實施“百鎮(zhèn)建設行動”，每年遴選100個特色小鎮(zhèn)試點示范，帶動千鎮(zhèn)競相發(fā)展。目前，全省277個小城鎮(zhèn)被列為全國重點鎮(zhèn)，數(shù)量居全國第一，20個鎮(zhèn)入選中國特色小鎮(zhèn)，居全國前茅。為了深化拓展“百鎮(zhèn)建設行動”，日前，四川省委、省政府提出，到2020年，將300個“百鎮(zhèn)建設行動”試點數(shù)量拓展至600個，并重點培育創(chuàng)建100個特色鎮(zhèn)；再從試點鎮(zhèn)中選取10個左右經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)進行擴權賦能的新型行政管理體制改革，放大“特色鎮(zhèn)100+”試點效應。

實施“特色鎮(zhèn)100+”戰(zhàn)略，抓“特”有痕更有力

四川從以下五個方面著力發(fā)展特色鎮(zhèn)戰(zhàn)略：

一是“規(guī)”字定位，鑄造特色鎮(zhèn)建設之“范”。沒有規(guī)矩，難成方圓。規(guī)劃水平，決定建設水平，突出四個優(yōu)化：優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，避免“一城獨大”；優(yōu)化城鎮(zhèn)形態(tài)，避免“千鎮(zhèn)一面”；優(yōu)化城鎮(zhèn)結構，避免“盲目擴大”；優(yōu)化城鎮(zhèn)特色，避免“水泥森林”。按此原則，對全省小城鎮(zhèn)整體發(fā)展方向進行再審視、再布局、再定位，量身定制，統(tǒng)籌規(guī)劃，構建以成都特大城市為核心，8大城市和16個中等城市為骨干，28個小城市與1793個小城鎮(zhèn)為基礎的科學合理的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。

二是“人”字為重，凝聚特色鎮(zhèn)建設之“本”。四川小城鎮(zhèn)的一個薄弱環(huán)節(jié)就是普遍規(guī)模偏小，聚集效應和規(guī)模效應不突出，引導農(nóng)業(yè)人口向小城鎮(zhèn)轉移，既是新型城鎮(zhèn)化的目標要求，也是特色鎮(zhèn)發(fā)展的迫切需要。目前，四川除成都以外，已全面放開落戶限制，堅持兩條：一條是落戶后能享受與本地居民同等的公共服務；另一條是離開農(nóng)村后農(nóng)村權益繼續(xù)保留，把進城落戶農(nóng)民納入試點鎮(zhèn)住房和社保體系，享有與城鎮(zhèn)居民一樣的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老等權益，實現(xiàn)城鄉(xiāng)保障的政策疊加。以住房保障為例，將30%的公共租賃住房定向供給農(nóng)民工，累計20萬農(nóng)民工等“新市民”受益，調(diào)動了農(nóng)民進城鎮(zhèn)落戶的積極性。

三是“地”字奠基，構建特色鎮(zhèn)建設之“形”。近年來，隨著“百鎮(zhèn)建設行動”的不斷深入，試點鎮(zhèn)建設用地剛性需求持續(xù)增加，化解試點鎮(zhèn)建設用地供需矛盾，最大限度地發(fā)揮土地資源效益，堅持“三要”原則：一要統(tǒng)籌用地，嚴控城鎮(zhèn)用地一級市場，加強政府土地儲備，并加大以低效利用土地、廢棄工礦用地等閑置土地的收儲力度，增強對土地供應“統(tǒng)”能力；二要做好土地流轉，按照中央關于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地的改革部署，加快完成試點鎮(zhèn)農(nóng)村集體土地所有權，集體建設用地所有權，農(nóng)村宅基地使用權以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的確認、登記、頒證工作，實現(xiàn)依法依規(guī)、公開規(guī)范流轉，將沉睡的資源變成活資產(chǎn)；三要開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤以農(nóng)村土地整治為抓手，以低效利用土地為重點，積極開展土地復墾，形成增減掛鉤的指標。

四是“錢”字突圍，破解特色鎮(zhèn)建設之“難”。資金不足始終是制約試點鎮(zhèn)建設發(fā)展的主要問題，破解資金難，主要是用市場手段，采取多元化的辦法，從三個方面突圍：一方面改革各級政府財政資金投入機制，加大各種資金的整合力度，通過財政補貼、以獎代補、競爭性分配等方式下發(fā)，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用；另一方面創(chuàng)新融資方式，支持金融機構在小城鎮(zhèn)落地生根，指導試點鎮(zhèn)做好項目策劃包裝，謀劃儲備一批重大產(chǎn)業(yè)和基礎設施融資項目，按照“誰投資、誰受益”的原則，吸引社會資金參與試點鎮(zhèn)建設，鼓勵民間資本投資城鎮(zhèn)建設領域；再一個方面各試點鎮(zhèn)要在增強投資促進針對性和實效性等方面下功夫，力爭引進一批重大基礎設施、重點產(chǎn)業(yè)和重要民生工程類項目，并確保落地生根。

五是“權”力下放，構建特色鎮(zhèn)建設之“核”。按照“能放則放，按需下放”的原則，依法依規(guī)向試點鎮(zhèn)下放相關的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會管理、民生事業(yè)等經(jīng)濟社會管理權限，做到應放、盡放、真放、試點鎮(zhèn)做好“接”的準備，承接的權限必須與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展條件、城鎮(zhèn)規(guī)劃、管理需求相匹配，確保下放權限接地氣。

特色鎮(zhèn)如何由弱變強？打“特”還須自身硬

自身“硬”才能“強”。為了特色鎮(zhèn)“硬”起來，四川省委書記王東明在排兵布“鎮(zhèn)”時，要求“特色鎮(zhèn)發(fā)展，往深里做，往實里做，提升質量，放大效應”。

為了特色鎮(zhèn)“硬”起來，四川省委省政府為其強“筋”壯“骨”，制定“硬而強”的“四大良策”：即環(huán)境“青而綠”、產(chǎn)業(yè)“特而優(yōu)”、形態(tài)“小而美”、機制“新而活”。

環(huán)境“青而綠”是特色鎮(zhèn)本色的定位。四川加大森林城鎮(zhèn)建設力度，著力打造川南、川東北、成渝經(jīng)濟帶、川西長江上游生態(tài)屏障等四大區(qū)域森林城鎮(zhèn)群，在全國率先啟動新型城鎮(zhèn)化建設的創(chuàng)新行動。統(tǒng)計顯示：2015年四川城鎮(zhèn)建成區(qū)綠地率達到33.71%，人均公園綠地為11.38平方米，雖然兩項指標均超過全國平均水平，但仍有相當部分城鎮(zhèn)，未達到人均5平方米的“國標”。在“綠化全川”的行動中，國家森林城市瀘州市發(fā)揮了引領作用。該市提出：把“森林在城鎮(zhèn)中”變?yōu)椤俺擎?zhèn)在森林中”，從身邊的綠化抓起，實施城鎮(zhèn)中心綠化、城郊生態(tài)綠化風景林、城鄉(xiāng)生態(tài)走廊、水系林網(wǎng)體系、山地森林保育、綠色鄉(xiāng)村人居林、生態(tài)休閑旅游、林業(yè)產(chǎn)業(yè)、森林文化等九大建設工程，從2013年起至2020年投資40億元，打造“山水田園林城、怡情宜居小鎮(zhèn)”。

產(chǎn)業(yè)“特而優(yōu)”。小城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生動力絕不是修幾條馬路，蓋幾棟高樓那么簡單，特色小鎮(zhèn)要么有完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，要么是處于產(chǎn)業(yè)鏈條中的一環(huán)，有產(chǎn)業(yè)支撐，才能聚攏人氣，否則，就會形成“睡鎮(zhèn)”“空鎮(zhèn)”“死鎮(zhèn)”。因此，產(chǎn)城相融是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重點，也是難點。大眾創(chuàng)業(yè)和萬眾創(chuàng)新為小城鎮(zhèn)發(fā)展搭建了廣闊平臺，也增添了活力。近幾年來，四川圍繞創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展孵化+創(chuàng)投、互聯(lián)網(wǎng)+、創(chuàng)新工場等業(yè)態(tài)使大批小城鎮(zhèn)華麗轉身，最引人入勝的是成都市郫都區(qū)安源鎮(zhèn)，已成為成都市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資本匯聚地，并被冠以“箐蓉匯”和“創(chuàng)客小鎮(zhèn)”品牌，推動了產(chǎn)、鎮(zhèn)、人融合發(fā)展，僅一年時間，就聚集了創(chuàng)客上萬人。華瑩市電子信息產(chǎn)業(yè)園在2年內(nèi)吸引3000多人才創(chuàng)新，一個“無中生有”的電子產(chǎn)業(yè)名鎮(zhèn)在大巴山深處崛起。南充市高坪區(qū)龍門鎮(zhèn)演繹新的“鯉魚跳龍門”，將獨特的龍文化、民俗文化融為一體，通過修復和打造18條古老街道，新建龍門湖光旅游區(qū)，招商引資14億元改造龍門碼頭，實現(xiàn)年吞吐量3900萬噸，帶動3萬人就業(yè)，使龍門鎮(zhèn)成為絕美之境和福祉之城。

形態(tài)“小而美”。四川小城鎮(zhèn)有著天然的鄉(xiāng)土之美，猶如丹青長卷，處處皆入畫，既有山川俊秀的自然風貌，又有秀冠華夏的歷史人文與社會風俗，多種景觀相生相依，情景交融，一條石板路，一處老城墻，一泓碧綠水，都有自己的根脈、靈魂和風韻，都有自己獨特的“鄉(xiāng)愁”記憶。閬中市保寧古鎮(zhèn)就是其中之一，美國作家格蘭特在《中國你惹不起》一書中，多次盛贊“閬中保寧古城是中國一個獨特的地方，在這座古城，我發(fā)現(xiàn)了一個‘真’的中國”。閬中保寧古鎮(zhèn)“小而美”體現(xiàn)在三個方面：或精心呵護自然山水美景，或精心保護文化遺存美景，或精心守護藍天凈土美景。巧借山形水勢，因地制宜地增添綠彩，建園造景，打造多重山體、多元水系、多層空間自然景觀，讓古城“春花爛漫、夏蔭濃郁、秋色絢麗、冬景蒼翠”。

機制“新而活”。深化體制機制改革，突破利益固化的藩籬，化解制約發(fā)展的深層次矛盾和問題，不斷釋放機制體制紅利，激活特色鎮(zhèn)試點活力。尤其是在管理體制方面，改變“小馬拉大車”“有限權力承擔不了無限責任”的城鎮(zhèn)管理問題，積極探索“鎮(zhèn)管”路徑。廣安市在街子鎮(zhèn)設立綜合執(zhí)法中隊，配備專職人員和車輛，整合小鎮(zhèn)的市場、城管、治安等管理職能，向改革要小城鎮(zhèn)的內(nèi)生動力。新津縣分別將972項縣級管理權限和事項下放到鎮(zhèn)，實行“一體化管理”，提升了城鎮(zhèn)管理水平，放大了小城鎮(zhèn)的活力。

攀枝花市鹽邊縣紅格鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)

獨“特”效應滿乾坤

“百鎮(zhèn)建設行動”，經(jīng)過3年實踐，以21個重點鎮(zhèn)為龍頭的300個試點示范鎮(zhèn)競相發(fā)展，初步培育了一批工業(yè)強鎮(zhèn)、商貿(mào)重鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)，形成了“百鎮(zhèn)領航，千鎮(zhèn)揚帆”的生動局面，走出了一條形式多樣、特色鮮明的西部小城鎮(zhèn)建設發(fā)展之路，主要體現(xiàn)在“四大效能”上：

一是體現(xiàn)在推動了供給側改革上。百鎮(zhèn)建設行動的300個試點鎮(zhèn)共實現(xiàn)就地就近轉移農(nóng)村人口63.6萬人，帶動全省小城鎮(zhèn)就地就近轉移農(nóng)業(yè)人口123萬人，300個試點鎮(zhèn)的205個城鎮(zhèn)集聚人口規(guī)模已達萬以上，位于川東北的西充縣多扶鎮(zhèn)，2011年還是個只有1.8萬人的小鎮(zhèn)，3年過去，常住人口逾4.8萬人，增長2.7倍。

二是體現(xiàn)在帶動了小城鎮(zhèn)華麗轉身上。截至2016年，300個試點鎮(zhèn)共整合省級財政資金21.6億元，帶動全省小城鎮(zhèn)基礎設施建設投入605億元；引導現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、電商等特色優(yōu)勢新興產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)聚集，打開發(fā)更大的發(fā)展空間，為釋放西部這個“最大回旋余地”的巨大潛力找到了路子。僅以武勝縣街子鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)憑借緊臨重慶市的區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展汽摩裝備制造、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)，形成特色產(chǎn)業(yè)集群，2015年實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值63.3億元，農(nóng)業(yè)人口轉移1.5萬人，實現(xiàn)了小鎮(zhèn)嬗變。

三是體現(xiàn)在經(jīng)濟增長點的培育上。去年通過對127個試點鎮(zhèn)抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，試點鎮(zhèn)的經(jīng)濟增長動能強勁，平均GDP為16.26億元，其中50億元以上的鎮(zhèn)有8個，最高的已超過200億元；20～50億元的有17個，試點鎮(zhèn)經(jīng)濟增長推動了縣城經(jīng)濟快速發(fā)展，近郊試點鎮(zhèn)正成為中心城區(qū)重要功能組團，與城市聯(lián)運發(fā)展；遠郊試點鎮(zhèn)正成為服務農(nóng)村、帶動周邊的縣域次中心。

四是體現(xiàn)在配套設施的完善上。試點鎮(zhèn)的基礎設施水平不斷提高，城鎮(zhèn)承載能力不斷增強，截至去年底，300個鎮(zhèn)公路率達100%，城鎮(zhèn)路網(wǎng)格局基本形成；城鎮(zhèn)供水普及率達84.6%，燃氣普及率達52.5%，垃圾收集清運率達100%，處理率達90%以上，通過推進“9+N”公共設施項目建設，試點鎮(zhèn)累計完成基礎設施投資645.4億元，有的小城鎮(zhèn)已初步具備了小城市的規(guī)模條件。

（作者單位：四川省住房和城鄉(xiāng)建設廳信息中心）