楊華鋒

（國(guó)際關(guān)系學(xué)院，北京 100091）

貧困治理行政主導(dǎo)與社會(huì)協(xié)同的合作之路

楊華鋒

（國(guó)際關(guān)系學(xué)院，北京 100091）

貧困治理成效是判斷全面小康社會(huì)建成與否的核心標(biāo)志。十八大以來(lái)，脫貧攻堅(jiān)可謂成績(jī)斐然。在贊許行政主導(dǎo)所取得現(xiàn)實(shí)績(jī)效的同時(shí)，也要看到貧困治理對(duì)社會(huì)協(xié)同的歷史訴求。囿于行政權(quán)力集中性與統(tǒng)一性的偏好，在治理實(shí)踐中難免存在一些潛在風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合“田東模式”與“郝堂試驗(yàn)”的治理實(shí)踐，闡述了行政主導(dǎo)下的市場(chǎng)路徑與社會(huì)路徑中的行動(dòng)者構(gòu)成與合作化過(guò)程。為避免行政主導(dǎo)的潛在風(fēng)險(xiǎn)、培育社會(huì)反貧困的內(nèi)生動(dòng)力、實(shí)現(xiàn)貧困治理的可持續(xù)性，需要在“上—下”“內(nèi)—外”的雙向溝通機(jī)制、“直接—間接”互惠的激勵(lì)機(jī)制及“資本—資產(chǎn)”的互通機(jī)制等方面，進(jìn)一步提升政府主導(dǎo)下政府、市場(chǎng)與社會(huì)的合作化水平。

貧困治理；行政主導(dǎo)；社會(huì)協(xié)同；合作；持續(xù)性

黨的十八大以來(lái)，中央政府把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，在全國(guó)范圍展開脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。自2013年至2016年，農(nóng)村減貧人口年均超過(guò)1000萬(wàn)，累計(jì)已有5564萬(wàn)人擺脫貧困。貧困治理效果顯著，呈現(xiàn)出行政主導(dǎo)的實(shí)踐性特征。行政主導(dǎo)功不可沒，但培育持續(xù)的反貧困能力離不開市場(chǎng)、社會(huì)力量的參與，唯有政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者協(xié)同，形成良好的合作機(jī)制，才能保障貧困治理的可持續(xù)性。

一、貧困治理的歷史境遇：社會(huì)協(xié)同的必要性

貧困與反貧困是社會(huì)發(fā)展所面臨的重大課題，自1986年在全國(guó)范圍開展有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)以來(lái)，我國(guó)便形成了政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生、開發(fā)扶貧、全面發(fā)展的貧困治理格局①。貧困治理的多元參與是有效治理貧困的歷史性經(jīng)驗(yàn)。只是長(zhǎng)期以來(lái)，政府一直把反貧困作為一項(xiàng)行政工作和部門職責(zé)在履行，建立了從中央到地方的扶貧工作組織體系，將職權(quán)、職責(zé)、資源與目標(biāo)等整合到整體性的扶貧工作體系中，并實(shí)施精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這種組織安排與權(quán)責(zé)配置，保障了扶貧工作的權(quán)威性和有效性，提高了扶貧政策的效率，有助于短期內(nèi)取得顯著效果②。改革開放近40年來(lái)，累計(jì)減貧人口逾7億，全球貢獻(xiàn)率超過(guò)70%。在這個(gè)過(guò)程中，扮演主角的是黨和政府，市場(chǎng)與社會(huì)作用的發(fā)揮內(nèi)嵌于行政主導(dǎo)的治理體系中。

就貧困治理的市場(chǎng)功用來(lái)說(shuō)，有學(xué)者通過(guò)對(duì)新疆30個(gè)貧困縣面板數(shù)據(jù)的分析，發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)化程度和政府財(cái)政支出對(duì)農(nóng)牧民增收均具有顯著的促進(jìn)作用，且市場(chǎng)作用要比政府行為更為有效③。就貧困治理社會(huì)參與的效用而言，亦有學(xué)者明確提出，貧困治理效度、精度與創(chuàng)新度均依賴政府與非政府組織的充分合作④。從治理效度而言，如果政府主導(dǎo)公共產(chǎn)品供給，那么公共服務(wù)的提供就呈現(xiàn)出壟斷性，貧困治理效度難以保障。NGO的介入有助于實(shí)現(xiàn)人員、技術(shù)與資源的統(tǒng)合，提高治理效度。從治理精度而言，官僚體制對(duì)信息傳導(dǎo)的消耗與異化，事實(shí)上對(duì)政策執(zhí)行構(gòu)成極大損害，“精準(zhǔn)扶貧”的“精準(zhǔn)”到了基層難免存在“教條化”“機(jī)械化”的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。而市場(chǎng)組織、社會(huì)組織則可通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制、自組織機(jī)制有效完成“精準(zhǔn)識(shí)別”的任務(wù)。從治理創(chuàng)新度而言，行政部門傾向于程式化、標(biāo)準(zhǔn)化，并在既有治理軌道上趨向保守，而貧困治理大多具有復(fù)雜性、整體性和反復(fù)性等癥候，以簡(jiǎn)單化、確定性的科學(xué)管理邏輯應(yīng)對(duì)復(fù)雜性與日俱增的不確定性事務(wù)難免捉襟見肘。市場(chǎng)力量、社會(huì)組織在參與治理的過(guò)程中，傾向于創(chuàng)新治理方式、豐富治理策略，只要激勵(lì)相容機(jī)制得以確立，其既具包容治理變革風(fēng)險(xiǎn)之擔(dān)當(dāng)，又兼具開拓進(jìn)展之動(dòng)力。

就貧困治理的基層行動(dòng)者而言，主要表現(xiàn)為基層組織、鄉(xiāng)村精英及農(nóng)民的主體性與能動(dòng)性不足，其中尤以農(nóng)民為甚。行動(dòng)者的主體性包括“自覺、自主、能動(dòng)和創(chuàng)造性，意味著行動(dòng)者擺脫依賴走向獨(dú)立、自主，突破義務(wù)本位走向權(quán)利與尊嚴(yán)訴求，從身份生存走向能力生存”⑤。在貧困治理體系中，農(nóng)民長(zhǎng)期處于被動(dòng)地位，其自主性、能動(dòng)性、創(chuàng)造性受到極大抑制。一方面，城鄉(xiāng)區(qū)隔引致的制度性貧困削弱了農(nóng)民政治權(quán)利訴求。一系列制度安排不同程度地存在對(duì)農(nóng)民身份的歧視與限制，造成鄉(xiāng)村社會(huì)長(zhǎng)期處于落后貧困的狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)地位的落后容易侵蝕其政治主體性的訴求。正所謂“經(jīng)濟(jì)財(cái)富在很大程度上決定了個(gè)體、組織或群體在政治活動(dòng)中可動(dòng)用的資源稟賦，決定著其話語(yǔ)權(quán)大小和政治地位高低”⑥。持續(xù)的貧困狀態(tài)，必將導(dǎo)致政治冷漠滲透到社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域，農(nóng)民自然愈加缺乏介入鄉(xiāng)村治理的主動(dòng)性與可能性，“用腳投票”離開鄉(xiāng)村社會(huì)融入城市生活仍是首要策略。另一方面，農(nóng)民自組織能力受到抑制，其經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)行為大多依附于各類農(nóng)村專業(yè)合作社。全國(guó)逾150萬(wàn)家農(nóng)民專業(yè)合作社，覆蓋逾億農(nóng)戶，卻未能有效地培育出現(xiàn)代化的組織架構(gòu)與權(quán)利意識(shí)。如后文“田東模式”在落實(shí)部分惠農(nóng)政策與扶貧政策利好時(shí)，附加條件是貧困農(nóng)戶必須納入“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”或“農(nóng)專社+X+農(nóng)戶”等體系中，單獨(dú)農(nóng)戶無(wú)法享受其政策扶持。從積極意義上來(lái)說(shuō)有助于農(nóng)戶的組織化，降低其市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，但也意味著農(nóng)戶的自主性培育失去空間，自主人格無(wú)法確立。因此，從行動(dòng)者的培育與基層民主發(fā)展的立場(chǎng)來(lái)看，推進(jìn)貧困治理中的社會(huì)協(xié)同亦是政治發(fā)展之必要。

二、貧困治理實(shí)踐中應(yīng)謹(jǐn)防“行政主導(dǎo)”面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)

行政主導(dǎo)對(duì)于集中資源和高效實(shí)施集體意志具有優(yōu)勢(shì)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，違背了制度安排結(jié)構(gòu)平衡的基本原則，存在諸多隱患⑦，其統(tǒng)一性與集中性在彰顯效率的同時(shí)也存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)。

首先，行政主導(dǎo)情勢(shì)下地方政府容易被政績(jī)考核“俘獲”。行政主導(dǎo)施策過(guò)程可以保障貧困治理政策的執(zhí)行效率，不過(guò)在壓力體制之下，難以避免政策執(zhí)行的異化。既有可能選擇性執(zhí)行、替代性執(zhí)行，也有可能機(jī)械化、簡(jiǎn)單化執(zhí)行?！案刹扛?、群眾看，政府唱獨(dú)角戲”“送錢送物”與“政策懶漢”等現(xiàn)象，均是行政壓力下的異化產(chǎn)物。只要行政權(quán)力主導(dǎo)貧困治理的政策擬定與執(zhí)行評(píng)估，那么將難逃傳統(tǒng)政績(jī)考核的窠臼。雖然當(dāng)下不再簡(jiǎn)單以GDP增長(zhǎng)論英雄，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)以提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益為歸宿，但地方績(jī)效考核的慣性依然存在。囿于新的政績(jī)考核替代性指標(biāo)尚未最終確立，或尚未獲得普遍認(rèn)可，一旦有所反復(fù)，行政行為的理性選擇自然偏好于簡(jiǎn)單、直觀的“經(jīng)濟(jì)數(shù)字”，地方“晉升錦標(biāo)賽”模式所造就的“唯GDP”論將再次被提起。這也就解釋了為什么現(xiàn)在仍有許多地方政府將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核放在絕對(duì)權(quán)重之上。部分縣市的黨政考核體系即為例證，其扶貧開發(fā)成效與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成效之和占比均逾60%。在此情境下，貧困人數(shù)、脫貧人數(shù)，以及脫貧人口同比增加多少，也就成了地方政府脫貧攻堅(jiān)任務(wù)中比較直觀的政績(jī)內(nèi)容。不少地方不同程度地出現(xiàn)“數(shù)字脫貧”“假脫貧”“買斷脫貧”的亂象也就可以理解了。但其不僅不能改善貧困群眾的生活狀況，更易誤導(dǎo)政府部門的情勢(shì)研判，影響政策的實(shí)施與未來(lái)的決策。

其次，行政主導(dǎo)容易“誘致”部分地區(qū)、部分群體的投機(jī)行為。行政主導(dǎo)意味著自上而下的政策執(zhí)行邏輯。從個(gè)體與局部利益獲取來(lái)說(shuō)，只要精確找準(zhǔn)政策標(biāo)的，就容易獲取政策利好。換言之，行政主導(dǎo)式的政策邏輯不僅會(huì)滋生“假脫貧”，也會(huì)鼓勵(lì)“假貧困”，個(gè)別地方甚至?xí)涎荨耙载殲闃s”“爭(zhēng)當(dāng)貧困”的鬧劇。甚至，不排除已躍居知名經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，仍享受國(guó)定貧困縣政策利好的極端案例。究其根源，既存在個(gè)別政策調(diào)整不及時(shí)，存在優(yōu)惠政策錯(cuò)位配置現(xiàn)象，也存在個(gè)別地方眷戀政策、項(xiàng)目和資金等扶持，熱衷于政策投機(jī)。當(dāng)然爭(zhēng)當(dāng)貧困的亂象確屬極少數(shù)，但這種投機(jī)行為背后，畸形的發(fā)展觀不容小覷。在部分貧困地區(qū)、貧困群體看來(lái)，只要戴上“貧困”的帽子，即視為“欽定”的“扶貧”對(duì)象，意味著源源不斷的人、財(cái)、物的持續(xù)支持與政策保護(hù)，爭(zhēng)當(dāng)“貧困”被其視為地方“發(fā)展策略”。

再次，過(guò)度強(qiáng)調(diào)政府主體責(zé)任，容易“淡忘”社會(huì)的主體權(quán)利與責(zé)任。行政主導(dǎo)在實(shí)踐中容易過(guò)度強(qiáng)調(diào)政府主體責(zé)任。一味地強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，容易弱化社會(huì)主體責(zé)任，基層社會(huì)扮演何種角色被淡忘，進(jìn)而貧困治理內(nèi)生動(dòng)力嚴(yán)重缺乏。就貧困者而言，有的長(zhǎng)期貧寒積弱，缺乏脫貧自信，安于現(xiàn)狀；有的長(zhǎng)期“被救濟(jì)”“等靠要”的思想傾向明顯，缺乏自我脫貧的動(dòng)力與能力。因?yàn)椤靶姓鲗?dǎo)的傳統(tǒng)造就國(guó)家社會(huì)一體化結(jié)構(gòu)，（但）不是權(quán)利制衡權(quán)力，而是權(quán)力支配權(quán)利，形成社會(huì)（權(quán)利）對(duì)行政權(quán)力的依賴，導(dǎo)致公民權(quán)利意識(shí)和自主意識(shí)缺失”⑧。公民權(quán)利意識(shí)和自主意識(shí)的消亡，事實(shí)上也就造成農(nóng)民主體意識(shí)與主體責(zé)任擔(dān)當(dāng)式微，主體權(quán)利與責(zé)任無(wú)從談起。盡管學(xué)界對(duì)農(nóng)民及基層自治組織是否享有獨(dú)立的“權(quán)力-利益主體地位”存在爭(zhēng)論，但對(duì)農(nóng)民在貧困治理體系中的主體性權(quán)利與義務(wù)卻有著一致判斷。從治理優(yōu)化與精準(zhǔn)脫貧的角度來(lái)看，基層社會(huì)具有不可替代的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，基層社會(huì)中的村民、村組也應(yīng)該享有治理的決策權(quán)、談判權(quán)以及合法權(quán)益不受非法侵害權(quán)。但事實(shí)上，卻呈現(xiàn)出另外一種主體權(quán)利虛置的格局，表現(xiàn)為“殘缺式的產(chǎn)權(quán)、服從型的民主、非決策的參與和輸局博弈的格局”⑨。這種將村民與村組主體權(quán)利體系“虛置”的邏輯起點(diǎn)，即在于行政主導(dǎo)情勢(shì)下的主體責(zé)任體系的配置失衡。倘若村民、村組失去了必要的主體身份，遑論其政治話語(yǔ)權(quán)、經(jīng)濟(jì)信息享有權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)以及鄉(xiāng)村事務(wù)治理權(quán)，社會(huì)行動(dòng)者多元合作的主體網(wǎng)絡(luò)自是無(wú)法形成。

三、行政主導(dǎo)與社會(huì)協(xié)同的合作試驗(yàn)：從田東到郝堂

盡管行政主導(dǎo)或多或少地存在上述風(fēng)險(xiǎn)，但基層貧困治理創(chuàng)新均離不開行政主導(dǎo)作用的積極發(fā)揮。在扶貧效果較為顯著的金融扶貧實(shí)踐中尤為突出，由田東“金融綜合改革”與郝堂“內(nèi)置型金融創(chuàng)新”的合作實(shí)踐可見一斑。

1.田東模式：行政主導(dǎo)下的“市場(chǎng)路徑”

田東縣位于廣西西南部，地處右江河谷盆地，轄9鎮(zhèn)1鄉(xiāng)167個(gè)行政村（街道、社區(qū)），總?cè)丝?3萬(wàn)，農(nóng)業(yè)人口36.9萬(wàn)。2011年全縣貧困人口14.63萬(wàn)人，貧困發(fā)生率39.4%，貧困情勢(shì)可謂非常嚴(yán)重。田東模式⑩通過(guò)自上而下、行政主導(dǎo)式的金融改革，構(gòu)建市場(chǎng)化的金融扶貧機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源，增加涉農(nóng)、惠農(nóng)的金融市場(chǎng)供給主體，培育了貧困群眾的市場(chǎng)活力及其自我脫貧的持續(xù)能力。就其實(shí)踐屬性而言是貧困治理行政主導(dǎo)下的“市場(chǎng)路徑”。

這一路徑得以高效實(shí)施的前提，是在農(nóng)村社會(huì)建立廣泛的市場(chǎng)化社會(huì)信用體系。該體系指標(biāo)設(shè)計(jì)中，充分考慮社會(huì)良法善治的需要，將鄉(xiāng)村社會(huì)的鄰里關(guān)系、家庭和睦、尊老愛幼、遵紀(jì)守法等社會(huì)性指標(biāo)納入信用評(píng)級(jí)體系中，以此作為評(píng)判“信用家庭”“信用村”和“信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”的標(biāo)準(zhǔn)，并與金融信貸征信結(jié)合起來(lái)。在潛移默化中增進(jìn)了社會(huì)誠(chéng)信，促進(jìn)了社會(huì)信用體系的建立。村干部、鄉(xiāng)村精英、普通村民均自覺地學(xué)習(xí)與遵守市場(chǎng)規(guī)范，自覺維護(hù)家庭、村落的信用體系，通過(guò)積極作為矯正各種不利于提升信用等級(jí)的行為。于是直接目的在于獲得金融支持的信用體系，在實(shí)踐中也就成為改善鄉(xiāng)村治理的積極手段，農(nóng)村誠(chéng)信度、和諧度明顯改善，敬老愛老蔚然成風(fēng)，鄰里關(guān)系較為和睦。隨著市場(chǎng)資源活躍，農(nóng)村社會(huì)各項(xiàng)資源合作的不斷深入，田東模式的經(jīng)濟(jì)效果表現(xiàn)突出。如圖1所示，截至2015年年底，田東縣農(nóng)民人均純收入逾萬(wàn)元，城鄉(xiāng)收入比連續(xù)7年呈下降趨勢(shì)。貧困人口從2011年的14.63萬(wàn)人下降到5.2萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從39.4%下降到14.5%。

圖1 2008—2015年田東縣城鄉(xiāng)居民收入變化情況

田東模式將金融資本的“有償使用”與財(cái)政資金的“無(wú)償使用”相結(jié)合，培養(yǎng)了貧困戶的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，激發(fā)貧困農(nóng)戶參與積極性，激勵(lì)他們提升勞動(dòng)技能，實(shí)現(xiàn)了“造血式”扶貧。其治理邏輯主要圍繞市場(chǎng)各要素的充分合作展開，其中涉及貧困農(nóng)戶參與主要是通過(guò)其進(jìn)入金融市場(chǎng)來(lái)體現(xiàn)，對(duì)村民個(gè)體乃至村組社會(huì)的“權(quán)力-利益”格局并沒有過(guò)多聚焦。行政權(quán)力在市場(chǎng)施策過(guò)程中依然處于主導(dǎo)性地位，自上而下的行政運(yùn)作保障了政策執(zhí)行效率，實(shí)現(xiàn)了較為高效的社會(huì)合作，不僅在金融服務(wù)的均等化方面，更在社會(huì)良序治理層面實(shí)現(xiàn)了多元行動(dòng)者的積極參與、充分互動(dòng)。成績(jī)不容否定，但也存在著亟須正視的問題。行政主導(dǎo)下的市場(chǎng)路徑并沒有在政策擬定與運(yùn)行過(guò)程中將社會(huì)的非正式參與融入其中，主要呈現(xiàn)為權(quán)力與資本的交互影響，社會(huì)行動(dòng)者的參與以及貧困治理的協(xié)同性水平與程度亟待提升。不得不說(shuō)，社會(huì)組織、村民個(gè)人自下而上的政治參與是推進(jìn)社會(huì)協(xié)同的充分條件，其不應(yīng)只是作為政策制定與執(zhí)行的受動(dòng)者角色，更應(yīng)積極地扮演主動(dòng)的行動(dòng)者角色。為了避免由于政治權(quán)力和政治過(guò)程的設(shè)置而造成貧困問題的加劇與惡化，必須消除貧困形成的制度基礎(chǔ)，積極促使貧困者公眾議程進(jìn)入政策議程的可行路徑?。

2.郝堂試驗(yàn)：行政主導(dǎo)下的“社會(huì)路徑”

郝堂試驗(yàn)?的本質(zhì)是在行政主導(dǎo)的格局之下，融合鄉(xiāng)村社會(huì)賢達(dá)、外部精英、村組、村民形成多元共治的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)，以內(nèi)置型金融為合作實(shí)踐的邏輯起點(diǎn)，在社會(huì)資本得以不斷充盈的前提下，進(jìn)而推進(jìn)實(shí)施生態(tài)合作的實(shí)踐過(guò)程，并將其作為合作行為持續(xù)改進(jìn)的場(chǎng)域給予持續(xù)投入。其行為特征除了田東模式所反映出的“市場(chǎng)力量”外，還有較為豐富的“社會(huì)資本”的身影，即通過(guò)金融合作和生態(tài)合作成功喚醒與培育“社會(huì)的主體意識(shí)”。其以金融合作為起點(diǎn)，以生態(tài)合作為生長(zhǎng)點(diǎn)，整合鄉(xiāng)村社會(huì)行動(dòng)者資源實(shí)現(xiàn)合作優(yōu)化。這一治理方略可視為貧困治理行政主導(dǎo)下的“社會(huì)路徑”。

就合作發(fā)生與持續(xù)性而言，郝堂選擇以“金融合作”作為貧困治理的起點(diǎn)與原點(diǎn)，有效調(diào)動(dòng)地方政府、基層組織、其他社會(huì)組織和鄉(xiāng)村精英眾多社會(huì)行動(dòng)者的積極性，積聚鄉(xiāng)村社會(huì)資本，改善鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)狀況，并以此為基礎(chǔ)在“生態(tài)共治”的層面上打造社會(huì)合作不斷深化的增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了較好的可持續(xù)性。可見，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的鄉(xiāng)村，在金融資本領(lǐng)域構(gòu)建多元合作是最有效率、最經(jīng)濟(jì)的，“金融合作”為貧困治理的推進(jìn)提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為后續(xù)的社會(huì)合作演化提供了技術(shù)手段與物質(zhì)保障。

就合作的行動(dòng)者維度而言，郝堂集中呈現(xiàn)出府際合作、部門合作和公私合作的協(xié)同推進(jìn)。在府際合作方面，郝堂獲得了上級(jí)政府資金、政策的大力支持。在部門合作方面，信陽(yáng)市政府與平橋區(qū)政府的各行政部門之間有效配合，保障了各項(xiàng)配套措施的落地。在公私合作方面，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，使多元社會(huì)主體參與治理中，形成良好的參與互動(dòng)。其成功經(jīng)驗(yàn)，正如郝堂村支部書記所言，其成績(jī)得益于四個(gè)方面因素的充分合作，缺一不可，即“縣委書記的重視、接地氣的專家、堅(jiān)強(qiáng)的村‘兩委’領(lǐng)導(dǎo)班子、全體村民的參與”。其中，村民的參與意識(shí)是伴隨著金融合作與生態(tài)合作的演化而不斷得以提升的。就其參與治理而言，分為個(gè)體參與和組織參與。其一，個(gè)體參與由村民參與和精英參與構(gòu)成。前者主要針對(duì)公共事務(wù)中涉及個(gè)人利益的部分，其參與途徑主要是與村委會(huì)或?qū)＜业闹苯訙贤▍f(xié)調(diào)。后者掌握較為豐富的鄉(xiāng)土資源，對(duì)村莊事務(wù)具有更大影響力，參與具有重要影響。但囿于參與方式與形式的局限，其對(duì)貧困治理的持續(xù)性影響尚不顯著。如某農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)者即認(rèn)為，村民大會(huì)只是“把結(jié)果宣布一下，村民個(gè)人根本不知道是如何實(shí)施的”，一旦團(tuán)體游客到來(lái)，“村干部直接帶到自己家或親戚家，我們只能接點(diǎn)散客”。經(jīng)營(yíng)參與的效度還缺乏制度化的保障，并且其效度仍存在較大缺憾。其二，組織參與由村小組參與和社會(huì)組織參與構(gòu)成。村民小組是村民參與傳統(tǒng)的、常規(guī)化的組織路徑，村民對(duì)村民小組認(rèn)同較高，在小組內(nèi)的合作行為也比較頻繁。社會(huì)組織參與則是以夕陽(yáng)紅養(yǎng)老資金合作社等組織為載體進(jìn)行，通過(guò)金融借貸的審核，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，并對(duì)其他事務(wù)施加影響。與個(gè)體參與類似，組織化參與也面臨代表性和民主性不足的問題。緣于熟人社會(huì)的運(yùn)行情境，治理實(shí)踐中與村委干部關(guān)系較好、返鄉(xiāng)較早、經(jīng)濟(jì)狀況較好的村民在郝堂事實(shí)上形成了非正式的“核心村民”群體，在公共事務(wù)的決斷方面部分壟斷了鄉(xiāng)村公權(quán)，造成其他村民處于“無(wú)權(quán)”的境地。因而，普通農(nóng)民難以對(duì)鄉(xiāng)村精英與村“兩委”干部進(jìn)行有效監(jiān)督，社會(huì)合作的持續(xù)性遭遇信任危機(jī)。盡管存在這些潛在隱患，郝堂合作創(chuàng)新的實(shí)踐還是取得較為顯著的成績(jī)，從一個(gè)日益凋敝、“空心化”的小山村變成了一個(gè)豫南風(fēng)情旅游村落，2013年成為首批被住建部評(píng)為“美麗宜居村莊示范”村莊，2014年被農(nóng)業(yè)部評(píng)為中國(guó)最美休閑鄉(xiāng)村（特色民俗類），如表1所示。

表1 郝堂試驗(yàn)參與治理的表征及其邏輯

綜合而言，行政主導(dǎo)下的市場(chǎng)路徑與社會(huì)路徑，從自上而下、自下而上的雙向維度勾畫出行政主導(dǎo)與社會(huì)協(xié)同的合作化過(guò)程，其協(xié)同效用的發(fā)端賴于特定情境中政府、市場(chǎng)、社會(huì)行動(dòng)者在特定的公共議題上積極主動(dòng)地尋找合作發(fā)生的機(jī)制，并前瞻性地謀劃持續(xù)合作的實(shí)踐領(lǐng)域與協(xié)調(diào)機(jī)制。

四、貧困治理協(xié)同機(jī)制的優(yōu)化

“田東模式”與“郝堂試驗(yàn)”分別是貧困治理的市場(chǎng)路徑與社會(huì)路徑，各自遵循著市場(chǎng)與社會(huì)的治理邏輯。如何在行政主導(dǎo)的情勢(shì)之下，挖掘與綜合市場(chǎng)與社會(huì)在貧困治理中的價(jià)值與效能，避免陷入不必要的誤區(qū)，可從以下方面進(jìn)一步優(yōu)化行政主導(dǎo)與社會(huì)協(xié)同的合作機(jī)制：

首先，在政府層面進(jìn)一步優(yōu)化“上—下”“內(nèi)—外”的溝通機(jī)制。自古以來(lái)，地方政府扮演著聯(lián)結(jié)中央與基層、城市與鄉(xiāng)村、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的中樞角色。這種上下內(nèi)外的銜接工作考驗(yàn)著基層治理者的領(lǐng)導(dǎo)力水平。社會(huì)中“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系是互惠關(guān)系的一種，本質(zhì)上具有信托義務(wù)，在此狀態(tài)中，權(quán)力與責(zé)任是密不可分的”?。因而處理好中央與地方的“信托關(guān)系”、地方政府間及縱向政府部門間的合作關(guān)系，也就成為決定扶貧政策效果與治理行為協(xié)調(diào)性的核心因素。自由、自主、平等、合作關(guān)系的建構(gòu)，不僅需要政策自上而下的暢通，也需要自下而上反饋渠道的暢通，必須形成信息、政策、服務(wù)的回流機(jī)制。另外，緣于農(nóng)民主體身份的困境，政府與社會(huì)的“內(nèi)—外”互動(dòng)也應(yīng)形成良性的交流與反饋機(jī)制，以保障貧困群體的意愿表達(dá)與參與熱情。農(nóng)村貧困農(nóng)民是脆弱性群體?。如何形成這一雙向互動(dòng)機(jī)制，尚有分歧。貧困治理均需充分發(fā)揮社會(huì)行動(dòng)者的主體性作用，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元行動(dòng)者的合作框架。尋找多元行動(dòng)者權(quán)力關(guān)系的相對(duì)均衡，在“上—下”“內(nèi)—外”不同維度、不同層面的主體性權(quán)力—利益關(guān)系確立的過(guò)程中，謀劃“合作行為發(fā)生與維系的制度結(jié)構(gòu)”，形成雙向互動(dòng)的溝通機(jī)制。

其次，在市場(chǎng)維度上繼續(xù)培育“直接互惠”與“間接互惠”的激勵(lì)機(jī)制。一方面，就直接互惠而言，利益獲取與福利改善是行動(dòng)者合作偏好的初始動(dòng)力。正如郝堂試驗(yàn)中，獲得更多資源支持和提升知名度是行動(dòng)者參與治理的激勵(lì)因素，宏觀政策的支持和政治生態(tài)的包容是村民參與的保障性因素。為維系村民及其他社會(huì)行動(dòng)者的參與熱情，保障其參與效度，適度的物質(zhì)激勵(lì)是必要的。沒有利益與福利的改善，基層參與是虛假的，社會(huì)合作是沒有內(nèi)容的。另一方面，就間接互惠來(lái)說(shuō)，產(chǎn)權(quán)界定是合作的先決條件，產(chǎn)權(quán)的發(fā)展有助于合作的實(shí)現(xiàn)。在自由主義者看來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的秘密就在于建立使資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本的所有權(quán)機(jī)制。貧困人口的邊緣化，本質(zhì)上是其所有權(quán)邊緣化的表現(xiàn)，其根源在于潛在資產(chǎn)無(wú)法資本化。“在過(guò)去10年里，窮人已經(jīng)積累了價(jià)值數(shù)萬(wàn)億美元的房地產(chǎn)，缺少的是進(jìn)入所有權(quán)機(jī)制的捷徑”?。誠(chéng)如，產(chǎn)權(quán)的形成是相互作用的人們對(duì)新的收益—成本的可能預(yù)期進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整的回應(yīng)?。田東縣2012年成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，為貧困地區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易打下了基礎(chǔ)，使資源變資產(chǎn)成為可能。既為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)提供了交易市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)得到確證，同時(shí)也為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)提供了抵押平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)變現(xiàn)。借助農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，充分發(fā)揮了市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用，為貧困地區(qū)扶貧開發(fā)注入了市場(chǎng)的力量。廣西首個(gè)貧困村集體經(jīng)濟(jì)股份制改革項(xiàng)目落戶作登鄉(xiāng)摩天嶺村，實(shí)施“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)＋社會(huì)資本”的經(jīng)濟(jì)模式，帶動(dòng)53戶貧困戶協(xié)同發(fā)展，即為間接互惠的例證。

再次，在社會(huì)角度上積極塑造“資本”與“資產(chǎn)”的互通機(jī)制。在鄉(xiāng)村社會(huì)檢視貧困問題，核心的一條就是“資本不足”。對(duì)貧困地區(qū)、貧困人口來(lái)說(shuō)，形而上的理念沒有市場(chǎng)?！皼]有金錢，沒有財(cái)產(chǎn)，人們會(huì)倍感艱辛，無(wú)論在哪里，貧困人士都需要更多的財(cái)產(chǎn)來(lái)恢復(fù)自信，對(duì)尋找虛無(wú)縹緲的烏托邦沒有興趣?！?回顧?quán)l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，集中表現(xiàn)為鄉(xiāng)村社會(huì)人力、資本與產(chǎn)業(yè)的凈流出，鮮有回流，繼而出現(xiàn)持續(xù)的資本短缺與產(chǎn)業(yè)蕭條。在人力、資本與產(chǎn)業(yè)三者中，資本是核心、是靈魂。在振興與活躍鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的當(dāng)下，開展金融扶貧、金融下鄉(xiāng)成為常規(guī)策略。但鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)代信用體系建設(shè)不夠充分、商業(yè)金融交易成本較高以及農(nóng)村抵押物上市的困境，使得商業(yè)金融缺乏參與貧困治理的動(dòng)力與積極性。因此，出現(xiàn)以資金互助社、合作社為表征的“合作型金融”來(lái)滿足農(nóng)民資本需求。作為商業(yè)金融的替代方式，合作金融有著積極意義，但其在資本運(yùn)行管理、信貸業(yè)務(wù)的開展方面存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。既存有風(fēng)險(xiǎn)，緣何還要發(fā)展，根本原因在于資本需求始終存在。雖然，鄉(xiāng)村社會(huì)已經(jīng)積累下了價(jià)值巨大的資產(chǎn)，可以考慮通過(guò)制度設(shè)計(jì)與政策安排來(lái)實(shí)現(xiàn)合法的、正規(guī)的“資本”合作制度，讓農(nóng)民享受到資產(chǎn)資本化所帶來(lái)的福利與效用，但是，在此過(guò)程中，要避免陷入“野蠻資本主義”和“極端社會(huì)主義”的陷阱之中。在野蠻資本主義的視野中，貧困是一種必然，且“是喪身于交易和商貿(mào)滾滾車輪下的螻蟻”；在極端社會(huì)主義看來(lái)，貧困問題的存在也是必然，只有通過(guò)社會(huì)救濟(jì)方能凸顯社會(huì)主義的正義性。因此，這就要求在發(fā)展金融合作的同時(shí)，要打通金融合作與社會(huì)合作的分界，在資本合作初步實(shí)現(xiàn)后，迅速找到社會(huì)合作的持續(xù)性要素，如郝堂所設(shè)計(jì)的“生態(tài)合作”。要在社會(huì)合作不斷進(jìn)化的過(guò)程中，通過(guò)“資本—資產(chǎn)”的互通機(jī)制過(guò)濾掉“野蠻資本”的惡習(xí)。在此互通機(jī)制的培育過(guò)程中，資本不是目的，而是手段，否則將陷入野蠻資本主義的狂歡，貧困治理的可持續(xù)性失去社會(huì)合作的價(jià)值基礎(chǔ)。

總之，行政主導(dǎo)格局下的市場(chǎng)與社會(huì)路徑的合作實(shí)踐，不斷提醒我們，無(wú)視貧困者與潛在行動(dòng)者是不可能解決好貧困問題的。只有讓更多的社會(huì)行動(dòng)者更好地參與、分配與共享改革開放近40年以來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)績(jī)效，才能最大限度地避免鄉(xiāng)村社會(huì)陷入底層社會(huì)資本化、熟人社會(huì)契約化、基層自治寡頭化、維權(quán)行動(dòng)政治化的困局之中，才能夯實(shí)國(guó)家治理的微觀環(huán)節(jié)、塑造和諧穩(wěn)定的基層秩序，為全面建成小康社會(huì)打下持續(xù)性基礎(chǔ)。

注釋：

①鄭志龍：《社會(huì)資本與政府反貧困治理策略》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第6期。

②林閩鋼：《貧困治理的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，《群眾》（下半月版）2016年第1期。

③劉林、龔新蜀、李翠錦：《市場(chǎng)、政府與貧困地區(qū)農(nóng)牧民的增收—基于新疆30個(gè)貧困縣面板數(shù)據(jù)》，《西北人口》2012年第1期。

④胡鳴鐸：《政府部門與非政府部門貧困治理合作機(jī)制研究—以社會(huì)主義新農(nóng)村為視角》，《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第4期。

⑤徐貴權(quán)：《當(dāng)代中國(guó)人生存方式嬗變的主體性向度》，《毛澤東鄧小平理論研究》2010年第9期。

⑥譚學(xué)艷：《中國(guó)農(nóng)民的自我組織和自我利益表達(dá)現(xiàn)狀分析》，《法制與社會(huì)》2013年第12期。

⑦燕繼榮：《從“行政主導(dǎo)”到“有限政府”》，《學(xué)海》2011年第3期。

⑧周祖成：《論行政主導(dǎo)對(duì)我國(guó)走向法治的影響》，《社會(huì)主義研究》2002年第6期。

⑨程為敏：《關(guān)于村民自治主體性的若干思考》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005年第3期。

⑩楊華鋒，王海南：《貧困治理的田東模式及其可持續(xù)性討論》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2016年第55期。

?張成福，王耀武：《反貧困與公共治理》，《中國(guó)行政管理》2008年第5期。

?楊華鋒：《社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新的郝堂試驗(yàn)及其可持續(xù)性》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第6期。

??[美]斯蒂芬·楊：《道德資本主義》，余彬譯，上海三聯(lián)書店2010年版，第213、73頁(yè)。

?向德平、劉風(fēng)：《農(nóng)民合作社在反脆弱性發(fā)展中的作用和路徑分析》，《河南社會(huì)科學(xué)》2017年第5期。

?[秘魯]赫爾南多·德·索托：《資本的秘密》，于海生譯，華夏出版社，2012年第35期。

?周海林：《“合作”的條件與機(jī)理》，《軟科學(xué)》2001年第3期。

The Path of Cooperation between Administrative-oriented and Social Collaboration in Poverty Governance

YangHuafeng

The effect of poverty governance is the core symbol for building a moderately prosperous society in all respects.Poverty governance has made significant achievements since the 18th congress of the Communist Party of China.We must be also aware of the historical appeal of poverty governance to social collaboration while praising the achievements of administrative-oriented.There are some potential risks in governance practice due to the preference of concentration and unification of administrative power.Combining with the practice of “Tian Dong model” and “Hao Tang test”,the paper stated the marketpath of administrative-oriented and the social path of the actors in the composition and cooperation process.In order to avoid the potential risks of administrative-oriented,cultivate the endogenous power of social anti-poverty and realize the sustainability of poverty governance,it is necessary to construct the government communication mechanism of“up-down”and“internal-external”,“direct-indirect”incentive mechanism and the exchange mechanism of“capital-assets”,and further improve the degree of cooperation between government,market and society.

Poverty Governance;Administrative-oriented;Social Collaboration;Cooperation;Sustainability

C91

A

1007-905X（2017）09-0119-06

2017-05-26

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（15CZZ017）；北京市社科基金一般項(xiàng)目（16ZGB004）

楊華鋒，男，國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事行政理論與治理創(chuàng)新研究。

編輯 張志強(qiáng) 張慧敏