劉倩男，張慧琴，李曉雨，韓 靜，夏 銘

（黑龍江八一農(nóng)墾大學經(jīng)濟管理學院，黑龍江大慶163319）

美國和日本農(nóng)業(yè)補貼政策對我國的借鑒與啟示
——基于黑龍江省玉米生產(chǎn)者補貼政策的思考

劉倩男，張慧琴，李曉雨，韓 靜，夏 銘

（黑龍江八一農(nóng)墾大學經(jīng)濟管理學院，黑龍江大慶163319）

隨著玉米價格下跌，玉米收儲政策調(diào)整，玉米價格由市場機制調(diào)節(jié)的時機已然成熟，為此國家啟動玉米臨時收儲政策的改革。2016年黑龍江省取消了玉米臨時收儲政策，建立玉米生產(chǎn)者補貼制度。通過對美國和日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼政策的產(chǎn)生與發(fā)展進行研究，進一步分析其對中國及黑龍江省玉米生產(chǎn)者補貼政策制定目標價格，提出限制耕種面積；調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，科學高效管理等借鑒與啟示。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼；玉米生產(chǎn)者補貼；目標價格；黑龍江省

一、美國和日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼政策

（一）美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼政策

美國雖然是一個只有幾百年歷史的國家，但是它一直很注重農(nóng)業(yè)的發(fā)展，倚仗其先進的農(nóng)業(yè)科技水平，美國逐漸發(fā)展成為一個農(nóng)業(yè)大國。隨著工業(yè)的進步，農(nóng)業(yè)在美國經(jīng)濟中的比重呈現(xiàn)出下降的趨勢，但政府對農(nóng)業(yè)采取了很多支持和保護政策，使得美國農(nóng)業(yè)依然是其他國家農(nóng)業(yè)在世界上競爭的強有力的對手，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼政策就是其中重要的一項內(nèi)容。

該政策起源于上世紀30年代的世界經(jīng)濟危機時期，為盡快擺脫經(jīng)濟危機的影響，美國開始實行“羅斯福新政”，其中包括改善農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的措施。1933年頒布的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》標志著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼政策成為了美國農(nóng)業(yè)政策的重要組成部分。當時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼政策最主要的措施是制定目標價格、限制農(nóng)產(chǎn)品耕種面積、建立農(nóng)產(chǎn)品儲備及擴大農(nóng)業(yè)出口。20世紀90年代，面對WTO要求各成員國削減農(nóng)業(yè)補貼的情況，加之美國國內(nèi)財政預算吃緊，美國政府開始減少農(nóng)業(yè)補貼。進入21世紀后，美元開始貶值，國際農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價格下跌，歐盟和日本紛紛提高了農(nóng)業(yè)補貼水平，加上那時正當國會選舉，于是聯(lián)邦政府頒布了新的農(nóng)業(yè)法案，加大了補貼力度，開始實施了直接補貼、反周期補貼、營銷貸款差額補貼、資源保護補貼等，著力為農(nóng)場主提供“可靠的收入安全網(wǎng)”。直接補貼是一種政府提供的、只與農(nóng)民的生產(chǎn)面積和產(chǎn)量有關的一項補貼；反周期補貼是給每種農(nóng)產(chǎn)品都設定目標價格，把市場價格和貸款率兩者較高值加上直接補貼，作為有效價格，當有效價格低于目標價格時，反周期補貼就開始起作用了，價格下降，補貼增加、價格上升，補貼減少；[1]營銷貸款差額補貼指的是農(nóng)民可以用產(chǎn)量作為抵押品，收獲后，如果市場價格高于利率，農(nóng)民可出售獲取收益，如果市場價格低于利率，農(nóng)民則利用市場價償還貸款，之間的差額正是政府向農(nóng)民提供的補貼；資源保護補貼是指農(nóng)民自愿提出土地休耕的申請，審核合格后就可以獲得此項補貼進行土地休耕。2008年，美國新通過的農(nóng)業(yè)法案進一步加大了補貼力度。在原有的固定直接補貼、反周期補貼、營銷貸款差額補貼等的基礎上，調(diào)整了補貼范圍和資格，自然保護占補貼總量的19%，并第一次加入了收入保障直接補貼政策。2014年通過的2014—2018年度的新農(nóng)業(yè)法案取消了農(nóng)業(yè)直接補貼，但擴大了農(nóng)作物保險項目的覆蓋范圍和補貼額度。

總體來說，美國未來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼金額會持續(xù)增加，主要側(cè)重商品計劃、生態(tài)保護、貿(mào)易等內(nèi)容。

（二）日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼政策

日本作為發(fā)達國家，亞洲經(jīng)濟強國，對農(nóng)業(yè)的重視有目共睹，經(jīng)過戰(zhàn)后七十多年的發(fā)展，日本已經(jīng)逐步實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。日本的主要特點是人多地少，與中國的情況極為貼近，其人均耕地面積僅占世界平均水平的18.2%，但日本為發(fā)達國家，經(jīng)濟社會高度發(fā)達，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平也相對較高，由此，日本關于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼方面出臺的一系列相關政策值得中國學習和借鑒。

由于人多地少，日本農(nóng)民大多選擇了進城務工，但對于自己手里的那一小塊土地，并沒有進行耕地的合理使用，這嚴重影響了日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而改變這一現(xiàn)狀的法律是，1961年頒布的《農(nóng)業(yè)基本法》，它逐步緩解了工農(nóng)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾。1995年“烏拉圭回合”之后，日本政府進行了水稻的品種培育與技術的研發(fā)，經(jīng)過對近十幾年日本補貼形式進行對比，日本政府更加重視農(nóng)民的收入，在補貼政策上，轉(zhuǎn)變到支持提高農(nóng)民收入、促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主的政策上來。1995年實施的《新糧食管理法》取消了政府對大米等糧食作物生產(chǎn)和流通的直接管理，農(nóng)產(chǎn)品供求日益成為多渠道的市場自主調(diào)節(jié)模式。政府收購價還要參照自主流通米價格水平來確定?；谌毡練v史和自然條件等原因，山區(qū)、半山區(qū)拋荒、棄地現(xiàn)象嚴重，故1999年日本政府頒布了《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》即新農(nóng)業(yè)法，取代了沿用近四十年的舊農(nóng)業(yè)法，開始了面向市場的農(nóng)業(yè)政策，為農(nóng)業(yè)發(fā)展開啟了新的篇章。[2]在1999年頒布的法律基礎上，緊接著2000年出臺了《針對山區(qū)、半山區(qū)地區(qū)等的直接收入支付制度》，對該地區(qū)的農(nóng)戶進行直接收入支付補貼。對每個農(nóng)戶最高的補貼金額為100萬日元，最終的目的是提高該地區(qū)的生產(chǎn)率水平，日本的農(nóng)業(yè)補貼金額很高，主要集中在生產(chǎn)資料的購買上，扣除中央財政給予的50%的補貼，都府縣的25%的補貼，其余25%還可以到國家補貼金融機構(gòu)貸款。[3]2014年5月17日，日本首相安倍晉三提出“新成長戰(zhàn)略”；2014年5月21日，日本成立了“農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)·地域活力創(chuàng)造本部”；2014年6月14日，日本內(nèi)閣通過了《日本再興戰(zhàn)略》，與此同時，為了提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力，創(chuàng)設了新型的直接支付制度。[4]日本型直接支付制度包括“產(chǎn)業(yè)政策”“地域政策”等，通過支持地域組織化等方式，促進農(nóng)業(yè)多樣化機能的發(fā)揮。與此同時，通過地域活動的開展，保護農(nóng)地并促進農(nóng)地向骨干農(nóng)業(yè)者集中。2014年-2015年，日本用兩年的時間將直接補貼由納入預算上升為法律制度。

日本的農(nóng)業(yè)補貼概括起來可以分為十大類，[5]各類補貼與總預算額的相關比例如表1所示。

表1 日本各類農(nóng)業(yè)補貼占總預算額的比重

在這近六十年的改革措施中，我們看到了日本對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重視和對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的扶持，在農(nóng)業(yè)的資源環(huán)境，人才培養(yǎng)，生產(chǎn)資料供給，種植結(jié)構(gòu)等方面都做出了調(diào)整，出臺了一系列農(nóng)業(yè)相關政策，以保證農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。由此可以推測出，日本未來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼政策會更加側(cè)重支持農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、中國玉米生產(chǎn)者補貼政策的背景及實施狀況

（一）政策的產(chǎn)生背景及目的

近些年來，黑龍江的玉米一直以國家收購為主，農(nóng)民大多數(shù)通過臨時收儲的方法將手中的糧食賣出，并不需要考慮市場的因素，只要種玉米根本不愁賣不出去。這就造成了一個結(jié)果，玉米的價格從2007年的1.38元/千克上漲到2014年的2.22元/千克。農(nóng)民們看到其中有利可圖便都跑去種植玉米，全省玉米種植面積最高時達到733.3萬公頃，年產(chǎn)量突破500億千克。在連年玉米豐收的同時也帶來了一些問題，庫存過高，銷售不暢。截至2016年末黑龍江糧食政策性庫存在全國的占比超過了三成。并且由于國內(nèi)玉米價格過高，生產(chǎn)企業(yè)通常選擇進口國外玉米，而國產(chǎn)玉米卻只能待在庫房中。玉米經(jīng)過長時間的儲存其不僅品質(zhì)下降，倉儲還耗費了不少的財政資金。據(jù)資料統(tǒng)計，僅2015年一年中國進口玉米及其替代品總量近3 000萬噸，加工企業(yè)在購買國外玉米時的價格要比購買國內(nèi)玉米價格低700-800元/噸，這對黑龍江省玉米市場造成巨大的影響。[6]

玉米補貼政策通過“市場定價、價補分離”的方式使玉米價格回歸于市場。其目的在于解決中國糧食供求存在的矛盾，尤其是現(xiàn)在玉米供大于求的形勢，并且?guī)齑娓摺⒇斦摀?、收儲負擔不斷加大。因此，實行玉米補貼政策對于中國玉米的供給側(cè)改革具有重大意義。

（二）黑龍江省玉米補貼實施狀況

截至2016年11月6日，黑龍江省玉米補貼基本發(fā)放到位，黑龍江省共發(fā)放兩次玉米生產(chǎn)者補貼，第一次為1 157 251萬元，第二次為329 949萬元。黑龍江省玉米生產(chǎn)者補貼標準為每畝153.92元。2016年玉米價格由市場形成，農(nóng)民按照市場價格進行銷售，政府通過玉米生產(chǎn)者補貼對玉米生產(chǎn)者進行直接補貼，補貼的對象為本省區(qū)劃范圍內(nèi)玉米合法種植面積的生產(chǎn)者，包含農(nóng)民、企事業(yè)單位、專業(yè)合作社。玉米實際種植面積則由統(tǒng)計與農(nóng)業(yè)部門共同核定。

三、借鑒與啟示

（一）制定目標價格，限制耕種面積

美國農(nóng)業(yè)補貼政策有直接補貼、反周期補貼、營銷貸款差額補貼、資源保護補貼等。美國制定目標價格、限制耕種面積等措施十分值得我們學習，在美國，為了保證農(nóng)民們的利益，通過目標價格政策可以保證農(nóng)民的收入。同時限制農(nóng)作物的耕種面積，避免出現(xiàn)單一農(nóng)作物產(chǎn)量過剩，從而導致價格低迷。中國可以借鑒美國的政策，并結(jié)合我國玉米種植現(xiàn)狀，同時對政策加以解讀并進行優(yōu)化進而運用到市場中去。從而引導農(nóng)民進行玉米合理種植，同時對玉米進行目標價格制定增高農(nóng)民的收入。

（二）調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，科學高效管理

在吸取日本經(jīng)驗的基礎上，黑龍江省的玉米農(nóng)業(yè)補貼政策也要及時調(diào)整，[7]逐步實現(xiàn)玉米區(qū)域化、產(chǎn)業(yè)化布局，提高玉米產(chǎn)業(yè)的總體效益，中國現(xiàn)在正處于老齡化社會，由于農(nóng)民的收入少，每年在耕地上的收入只能滿足年吃年用，故大量的農(nóng)民開始向城市轉(zhuǎn)移，2016年黑龍江省人民政府辦公廳出臺了《2016年黑龍江省玉米生產(chǎn)者補貼實施方案》，主要思想是推進玉米收儲制度改革，實行玉米生產(chǎn)者補貼，以保障種糧農(nóng)民基本收益；調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)玉米供求基本平衡，促進上下游產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。與此同時，為了使黑龍江省的的玉米生產(chǎn)者的收入得到進一步的保障，可以將一系列農(nóng)業(yè)特殊性轉(zhuǎn)移支付進行整合，設立綜合性的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者收入補償制度，運用科學的方法對農(nóng)業(yè)實施管理。

（三）依托專項補貼，降低生產(chǎn)成本

日本為了促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，防止農(nóng)業(yè)“后繼無人”的現(xiàn)象發(fā)生，日本提出了“專項補貼”政策，而黑龍江省可以借鑒日本的經(jīng)驗，對玉米實行專項補貼，補貼的重心落實到真正種地的農(nóng)戶，即將補貼由“土地出租方”轉(zhuǎn)至補貼“土地租入方”。將補貼直接發(fā)放到農(nóng)戶，激發(fā)農(nóng)戶種地的熱情。同時，我們還可以發(fā)展玉米合作社，使農(nóng)戶集中經(jīng)營玉米，通過入股的形式，賺錢大家一起分享，有問題大家一起討論，統(tǒng)一使用科學的管理方法、手段，來進行玉米的種植，大量的購入生產(chǎn)資料，采取相應的政策和措施可以大幅度降低成本。

（四）擴大生產(chǎn)渠道，保障農(nóng)戶收益

為了穩(wěn)定黑龍江省玉米生產(chǎn)者的收益，我們也可以在日本的農(nóng)業(yè)相關政策的基礎上，對玉米生產(chǎn)者實施保護政策，我們可以從生產(chǎn)、銷售兩個方面入手。在生產(chǎn)上，黑龍江省可以在加大生產(chǎn)性補貼力度的同時，提倡農(nóng)戶集體購買生產(chǎn)資料政策，在農(nóng)戶集體購買超過一定數(shù)量后，國家可以進行5%的補貼。在銷售上，一定時間內(nèi)，各地的領導可以統(tǒng)一的進行集中討論，了解其他地區(qū)對玉米的需求情況，并將結(jié)果統(tǒng)一匯集到管理者處，這樣可以讓供給與需求相均衡，在一定程度上拉動農(nóng)民收益，擴大需求，增加玉米生產(chǎn)者的收益。

從美國和日本的農(nóng)業(yè)補貼政策中我們不難看出這兩國農(nóng)業(yè)取得巨大發(fā)展的原因就是注重提高農(nóng)民的收入。保證農(nóng)民的收入才能保證農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)擁有飽滿的熱情。我們不難想象如果農(nóng)民收入低，那么從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人將會越來越少，這對于我們這樣一個擁有十四億人口的國家將會是多么可怕的問題。因此，在農(nóng)業(yè)政策上我們可以借鑒日本的農(nóng)業(yè)政策。例如，在生產(chǎn)資料的購買上日本就給予農(nóng)民很高的補貼，這樣可以減少農(nóng)民的生產(chǎn)成本，同樣也可以應用到中國的玉米生產(chǎn)者補貼政策中，在農(nóng)民購買玉米相關的生產(chǎn)資料時給予更高的補貼。同時在玉米調(diào)減的地區(qū)則降低補貼的程度或不給予補貼，這樣可以有效地減少劣勢地區(qū)玉米的種植面積。

[1]朱冬雪.美國玉米補貼政策的影響分析——基于美國國內(nèi)生產(chǎn)和銷售價格的視角[D].上海：復旦大學，2011.

[2] 劉加林.日本農(nóng)業(yè)政策演化過程及其對我國的啟示[A].黃岡師范學院學報，2012(8).

[3] 高志輝，崔計順，郝娟娟.發(fā)達國家農(nóng)業(yè)補貼政策及其啟示[A].前沿，2005.

[4] 高 強，彭 超.日本農(nóng)業(yè)補貼政策現(xiàn)狀、調(diào)整趨勢及啟示[A].環(huán)球，2015(11).

[5] 朱滿德，劉 超.經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)業(yè)補貼政策調(diào)整：日本與韓國的經(jīng)驗[J].價格理論與實踐，2011(3).

[6] 劉偉林.黑龍江：玉米收儲改革一年記[J].種子科技，2017(4)：8-10.

[7] 高 強，彭 超.日本農(nóng)業(yè)補貼政策對我國的啟示[J].農(nóng)村工作通訊，2015(11).

F562

A

1005-913X（2017）09-0081-02

2017-06-28

2017年校級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目(XC2017016)

劉倩男(1995-)，女，黑龍江佳木斯人，本科學生，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論與政策；張慧琴(1979-)，女，山西晉中人，講師，博士，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論與政策；李曉雨(1990-)，女，黑龍江綏化人，本科學生，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論與政策；韓 靜(1993-)，女，河北石家莊人，本科學生，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論與政策；夏 銘(1996-)，男，黑龍江友誼人，本科學生，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論與政策。

［責任編輯：王 旸］