■曾利杰

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問(wèn)題與對(duì)策

■曾利杰

行政事業(yè)單位是國(guó)內(nèi)特殊政治經(jīng)濟(jì)體制下的一種產(chǎn)物，行政事業(yè)單位也在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民生問(wèn)題解決等多個(gè)領(lǐng)域做出了突出貢獻(xiàn)。社會(huì)不斷發(fā)展背景下，行政事業(yè)單位在職能發(fā)揮上存在一定滯后性，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)也變得十分緊迫。盡管?chē)?guó)內(nèi)很多行政事業(yè)單位均在進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)嘗試，但行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)并未取得較好成果。新時(shí)期下，探尋出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問(wèn)題，并加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)也十分重要。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)概述

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的含義

行政事業(yè)單位是較為特殊的一種組織，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，行政事業(yè)單位在各個(gè)領(lǐng)域都發(fā)揮出了重要作用。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指在其內(nèi)部進(jìn)行的，旨在加強(qiáng)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)性，提升內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)效率的系列活動(dòng)。內(nèi)部控制建設(shè)的第一層目標(biāo)在于加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制能力，而這一系列能力的提升過(guò)程實(shí)際上就是內(nèi)部控制建設(shè)的過(guò)程。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)有機(jī)的整體性活動(dòng)，在行政事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)越發(fā)復(fù)雜情形下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)所涉及的層面與工作也越發(fā)增加。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的發(fā)布對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作開(kāi)展提供了有效框架，這也要求行政事業(yè)單位對(duì)于其內(nèi)部控制建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展進(jìn)行重新思考與規(guī)劃。

（二）行政事業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的特點(diǎn)

行政事業(yè)單位本身與一般性企業(yè)組織不同，這也導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在著很多特點(diǎn)。首先，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的難度更大，由于行政事業(yè)單位大多存在著機(jī)構(gòu)與人員冗雜等特點(diǎn)，其進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)需要關(guān)系到很多利益相關(guān)體，特別是層級(jí)腐敗等問(wèn)題的存在，很容易對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展造成影響和制約，這也使得行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)具備了更多難度。其次，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的控制程序較為特殊，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制方針和程序制定上不僅要與一般性管理理論相互吻合，更加要與國(guó)家大政方針以及一般性政策相互協(xié)調(diào)，這也從內(nèi)部要求行政事業(yè)單位更好的對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行程序型規(guī)劃。除此之外，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)還要協(xié)調(diào)好預(yù)算控制、風(fēng)險(xiǎn)控制等多種具體內(nèi)部控制建設(shè)內(nèi)容間的關(guān)系，隨著時(shí)代的發(fā)展，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)內(nèi)容正在逐漸擴(kuò)大化。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制建設(shè)制度有待完善

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)大多忽視了制度建設(shè)，在內(nèi)部控制建設(shè)制度并不科學(xué)與完善的情況下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)往往也缺乏指導(dǎo)性和規(guī)范性。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)本身是一項(xiàng)連續(xù)性較強(qiáng)的復(fù)雜工程，特別是在某些規(guī)模較大的行政事業(yè)單位中，內(nèi)部控制建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展更為復(fù)雜，一旦內(nèi)部控制建設(shè)制度缺位，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展便會(huì)變得極為困難。缺乏規(guī)范與指導(dǎo)下進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)也極容易造成行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)資源的閑置或浪費(fèi)。通過(guò)對(duì)部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)成果進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部控制建設(shè)制度缺失是一種極為普遍的現(xiàn)象，這一問(wèn)題長(zhǎng)期存在且無(wú)法得到解決也在一定程度上反映了內(nèi)部控制建設(shè)并未得到應(yīng)有關(guān)注。

（二）內(nèi)部控制建設(shè)缺乏重點(diǎn)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)也存在著重點(diǎn)不明晰這一問(wèn)題，在內(nèi)部控制建設(shè)缺乏重點(diǎn)情形下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)也極容易變得效率低下。例如，在預(yù)算相關(guān)的內(nèi)部控制建設(shè)上，行政事業(yè)單位通常會(huì)將預(yù)算規(guī)模作為內(nèi)部控制建設(shè)重點(diǎn)，這種“一刀切”特點(diǎn)明顯的內(nèi)部控制建設(shè)思路并不可取，且缺乏階段性?xún)?nèi)部控制建設(shè)重點(diǎn)下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)往往會(huì)出現(xiàn)方向不明，且內(nèi)部控制建設(shè)無(wú)法取得預(yù)期效果等具體問(wèn)題。內(nèi)部控制建設(shè)缺乏重點(diǎn)也表明行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控相關(guān)事宜并未有全面認(rèn)識(shí)，缺乏有效規(guī)劃，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)也會(huì)在一個(gè)相對(duì)混亂的狀態(tài)下進(jìn)行。此外，一旦內(nèi)部控制建設(shè)缺乏重點(diǎn)與階段性目標(biāo)，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)活動(dòng)開(kāi)展和進(jìn)行上也會(huì)逐漸喪失活力。

（三）內(nèi)部控制建設(shè)方法陳舊

內(nèi)部控制建設(shè)方法會(huì)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作開(kāi)展產(chǎn)生直接影響，國(guó)內(nèi)行政事業(yè)單位中，內(nèi)部控制建設(shè)方法陳舊也是普遍性問(wèn)題?，F(xiàn)階段，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)大多在依托“人”來(lái)進(jìn)行，這也會(huì)造成行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)時(shí)常出現(xiàn)“人浮于事”的具體狀況。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)方法較為陳舊，導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)效率低下，在不合時(shí)宜的內(nèi)部控制方法長(zhǎng)期存在背景下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)也會(huì)逐漸喪失活力，相應(yīng)的內(nèi)部控制建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展主體也會(huì)喪失掉內(nèi)部控制建設(shè)方法創(chuàng)新的積極性。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)極為注重創(chuàng)新的大背景下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)方法陳舊這一問(wèn)題也變得越發(fā)突兀。

（四）內(nèi)部控制建設(shè)評(píng)價(jià)體系缺位

國(guó)內(nèi)行政事業(yè)單位中，特別是規(guī)模較小的行政事業(yè)單位中，內(nèi)部控制建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展往往缺乏相應(yīng)的評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系予以支撐。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)本身就是一項(xiàng)優(yōu)化自身內(nèi)部資源配置的活動(dòng)，相應(yīng)內(nèi)部控制建設(shè)活動(dòng)出現(xiàn)差錯(cuò)也會(huì)對(duì)行政事業(yè)單位自身職能履行和運(yùn)轉(zhuǎn)造成很多負(fù)面影響。當(dāng)前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)評(píng)價(jià)體系缺位直接導(dǎo)致階段性成果取得無(wú)法得到反映，由于評(píng)價(jià)體系的缺位，內(nèi)部控制建設(shè)活動(dòng)負(fù)責(zé)人也無(wú)法明確提出內(nèi)部控制建設(shè)方向。內(nèi)部控制建設(shè)評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系缺位，使得很多存在于內(nèi)部控制建設(shè)中的問(wèn)題也無(wú)法被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，此類(lèi)問(wèn)題長(zhǎng)期存在于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)程中也會(huì)對(duì)行政事業(yè)單位造成很多負(fù)面影響。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策

（一）完善內(nèi)部控制建設(shè)的制度建設(shè)

加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)首先要著力于制度建設(shè)，依托內(nèi)部控制制度建設(shè)帶動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展十分可行。建議行政事業(yè)單位首先要制定出內(nèi)部控制建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展框架，并在內(nèi)部控制建設(shè)活動(dòng)基礎(chǔ)框架確立情形下進(jìn)行制度建設(shè)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)放在內(nèi)部控制建設(shè)首要位置，進(jìn)而集中行政事業(yè)單位內(nèi)部資源進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)制度的確立與完善。對(duì)于已經(jīng)確立內(nèi)部控制建設(shè)制度的行政事業(yè)單位而言，應(yīng)當(dāng)對(duì)已有的內(nèi)部控制建設(shè)制度進(jìn)行適當(dāng)完善，確保內(nèi)部控制建設(shè)制度可以與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展相互吻合，從而凸顯出內(nèi)部控制建設(shè)制度在內(nèi)部控制建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展中的指導(dǎo)性和規(guī)范性?xún)?yōu)勢(shì)。

（二）細(xì)化內(nèi)部控制建設(shè)重點(diǎn)內(nèi)容

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作更好開(kāi)展務(wù)必要確立出重點(diǎn)方向與內(nèi)容，在很多行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)資源有限情形下，行政事業(yè)單位更應(yīng)當(dāng)集中優(yōu)勢(shì)資源，對(duì)于內(nèi)部控制建設(shè)重點(diǎn)問(wèn)題予以解決。建議行政事業(yè)單位將預(yù)算控制與財(cái)務(wù)控制等作為內(nèi)部控制建設(shè)的重點(diǎn)，并結(jié)合行政事業(yè)單位職能履行特點(diǎn)與內(nèi)外部環(huán)境變化，明確提出內(nèi)部控制建設(shè)的階段性工作內(nèi)容。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)極容易呈現(xiàn)出“低效”問(wèn)題，究其原因就是因?yàn)樾姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)無(wú)法就方向與內(nèi)容予以明確。建議國(guó)內(nèi)各類(lèi)型、各規(guī)模的行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行科學(xué)布局，在確立出各分項(xiàng)內(nèi)部控制建設(shè)工作后，將具體內(nèi)部控制建設(shè)工作交由具體人員，確保各項(xiàng)內(nèi)部控制工作有條不紊進(jìn)行下去。

（三）多元化選擇內(nèi)部控制建設(shè)方法

行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)需要從內(nèi)部控制建設(shè)方法上進(jìn)行調(diào)整，特別是在以往內(nèi)部控制建設(shè)方法十分陳舊情形下，選擇多元化內(nèi)部控制建設(shè)方法作用于內(nèi)部控制建設(shè)中顯得尤為重要。建議行政事業(yè)單位摒棄以往的“人治”理念，逐步降低領(lǐng)導(dǎo)層以及公權(quán)力對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展的影響。在電子商務(wù)辦公越發(fā)成熟下，行政事業(yè)單位可以將電子商務(wù)辦公進(jìn)行大范圍引入和應(yīng)用，并借助電子商務(wù)的便利性開(kāi)展系列內(nèi)部控制建設(shè)活動(dòng)。例如，在憑證管理相關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)中，依托電子計(jì)算機(jī)對(duì)于各種賬目進(jìn)行清查和管控不僅效率大增，且人力資源也會(huì)得到很大程度釋放。更為重要的是，在內(nèi)部控制建設(shè)方法越發(fā)多元化后，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)也會(huì)煥發(fā)出更大的活力。

（四）構(gòu)建內(nèi)部控制建設(shè)評(píng)價(jià)體系

加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)就需要構(gòu)建相應(yīng)的評(píng)價(jià)體系，并依托內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系定期對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)與監(jiān)督。行政事業(yè)單位首先要確立出內(nèi)部控制建設(shè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并抽調(diào)相應(yīng)人員組成內(nèi)部控制建設(shè)評(píng)價(jià)小組。在內(nèi)部控制建設(shè)階段性目標(biāo)得以確立后，行政事業(yè)單位需要以其為標(biāo)準(zhǔn)之一對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)。此類(lèi)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)成為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)活動(dòng)繼續(xù)開(kāi)展的參考。對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果中所反映出的系列問(wèn)題，行政事業(yè)單位要進(jìn)行認(rèn)真整改，從而確保后續(xù)內(nèi)部控制建設(shè)活動(dòng)可以更好進(jìn)行，從而為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)能力增強(qiáng)提供更多保障。

四、結(jié)束語(yǔ)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在的各種問(wèn)題由來(lái)已久，內(nèi)部控制建設(shè)也是行政事業(yè)單位發(fā)展中不可回避的重要問(wèn)題。行政事業(yè)單位職能發(fā)揮與履行要求其有較強(qiáng)的內(nèi)部控制建設(shè)能力，系列內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)程中存在的問(wèn)題也需要被進(jìn)行及時(shí)解決。伴隨著行政事業(yè)單位改革的不斷深化，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問(wèn)題會(huì)被不斷擴(kuò)大，這也需要行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人給予內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)用重視，并在協(xié)調(diào)行政事業(yè)單位內(nèi)部各種資源基礎(chǔ)上，切實(shí)加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作。

（作者單位：江西省婦女研究所）