■戴永勝

淺談PPP項目審計

■戴永勝

PPP（Public－Private－Partnership）項目，即政府與社會資本合作模式項目，指的是在基礎設施和公共服務領域，對符合條件且采取政府與社會資本合作模式的項目。這種模式是對傳統(tǒng)意義上應由政府負責并主導的社會服務體系的補充或替代。如果項目投入、產(chǎn)出規(guī)劃、設計合理、管理規(guī)范、運行良好，這種方式既能在一定程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會服務的效率及效益，也能為公眾創(chuàng)造福祉。

為加大城市基礎設施的投資建設，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的政策目標，轉變政府職能，十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，隨后國務院、財政部和國家發(fā)改委于2014下半年至2016年期間密集發(fā)文，積極推動PPP項目的實施，PPP模式在中國迎來新的發(fā)展浪潮已是大勢所趨！

隨著PPP項目的實施，如何對PPP項目進行有效監(jiān)督將成為審計部門要面臨的全新挑戰(zhàn)。本文筆者就如何搞好PPP項目審計談談自己的看法：

一、PPP項目審計的法律依據(jù)

傳統(tǒng)政府投資建設項目審計的法律依據(jù)是《中華人民共和國審計法》第二十二條“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執(zhí)行情況和決算，進行審計監(jiān)督?！焙汀秾徲嫹▽嵤l例》第二十條“審計法第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設項目，包括：（一）全部使用預算內(nèi)投資資金、專項建設基金、政府舉借債務籌措的資金等財政資金的；（二）未全部使用財政資金，財政資金占項目總投資的比例超過50%，或者占項目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項目建設、運營實際控制權的……”。

PPP模式推行后，PPP項目通常因項目性質、收費機制、投資收益率、風險分配等因素不同而呈現(xiàn)出不同的運作方式。從廣義上說，PPP項目的運作方式可分為外包（Outsource）、特許經(jīng)營（BOT，BOOT，DBT，BTO等）和私有化三大類。其中，外包類PPP項目一般由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，例如只負責工程建設，或者受政府之托代為管理維護設施或提供部分公共服務，并通過政府付費實現(xiàn)收益。對這類項目而言，依據(jù)《中華人民共和國審計法》第二十二條和《審計法實施條例》第二十條的規(guī)定，國家審計機關依然可以審計。特許經(jīng)營類項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益，國家審計機關只能審計這類項目中以政府投資為主或政府擁有控制權的項目。私有化類PPP項目則需要私人部門負責項目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤，對這類項目而言，國家審計機關無權審計。

本文下面所說的PPP項目，均指國家審計機關有權審計的PPP項目，即外包類和以政府投資為主或政府擁有控制權的特許經(jīng)營類PPP項目。

二、PPP項目審計的法律政策環(huán)境

要對PPP項目進行有效的審計監(jiān)督，審計人員首先應該熟悉PPP項目所涉及的相關法律政策，只有這樣才能在審計過程中及時發(fā)現(xiàn)問題、準確定性及處理處罰，才能保證審計質量、防范審計風險。下面筆者就來梳理一下PPP項目審計的法律政策環(huán)境。

總體來說，我國出臺關于PPP項目的相關法律政策分為兩個階段：一是十八屆三中全會之前在基礎設施及公用事業(yè)特許經(jīng)營方面的相關立法；二是十八屆三中全會及此后針對PPP項目所出臺的相關政策法規(guī)。

十八屆三中全會之前在基礎設施及公用事業(yè)特許經(jīng)營方面的相關立法主要包括總則性法規(guī)、地方法規(guī)、專營辦法、外商投資相關法規(guī)、招投標相關法規(guī)、土地相關法規(guī)、項目公司設立相關法規(guī)、外匯相關法規(guī)、稅收相關法規(guī)、擔保貸款融資相關法規(guī)等。上述相關法規(guī)在具體的特許經(jīng)營項目中已被廣泛應用。

十八屆三中全會之后針對政府和社會資本合作模式的立法現(xiàn)狀是缺乏上位法律的支持，法律層面僅有新修訂的《預算法》作為支撐，對PPP模式的相關規(guī)制則主要以行政法規(guī)、部門規(guī)章及政策文件為主，且出臺時間主要集中在2014年9月之后。2015年4月國家發(fā)改委、財政部、住建部等部委聯(lián)合發(fā)布了《特許經(jīng)營管理辦法》，主要明確了特許經(jīng)營的范圍、主體、程序等內(nèi)容，并進一步配套了投融資、價格和財政補貼的相關政策，對厘清各方責任、保證合約的順利實施給予了制度性支撐。但《特許經(jīng)營管理辦法》作為部門規(guī)章，其法律層級依舊不高。

截至2016年12月底，具有代表性的文件包括《地方政府性債務管理意見》、《財政部推廣PPP模式的通知》、《深化預算管理制度改革的決定》、《存量債務納入預算管理清理甄別辦法》、《創(chuàng)新投融資機制鼓勵社會投資指導意見》、《財政部 PPP模式操作指南》、《發(fā)改委PPP項目通用合同指南》、《政府購買服務管理辦法》、《財政部PPP項目合同指南》、《財政承受能力論證指引》、《特許經(jīng)營管理辦法》、《在公共服務領域推廣PPP模式指導意見》、《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》、《傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目庫管理辦法（試行）》、《關于推進傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關工作的通知》等行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件。

在法律層面，“特許經(jīng)營法”和“政府與社會資本合作法”的立法工作仍在推進，這兩部PPP項目領域核心法的出臺時間依舊遙遙無期。

三、PPP項目審計的重點

2014年以來，國家發(fā)改委、財政部關于PPP項目分別出臺許多部門規(guī)章、政策文件，兩部委的文件對PPP項目要求也不盡相同。本文筆者主要依據(jù)財政部的文件，談談PPP項目審計的重點。

根據(jù)《財政部PPP模式操作指南》（以下簡稱“指南”）的要求，PPP項目的操作流程主要包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交五個階段，又細分為項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價、財政承載能力論證、管理架構組建、實施方案編制、實施方案審核、資格預審、采購文件編制、響應文件評審、談判與合同簽署、項目公司設立、融資管理、績效監(jiān)測與支付、中期評估、移交準備、性能測試、資產(chǎn)交割和績效評價19個步驟。每個步驟所需的核心文件資料具體如下：

階段 步驟 所需文件1 項目發(fā)起 《項目建議書》《項目可行性研究報告》《項目初步實施方案》《項目產(chǎn)出說明》項目識別《項目公共資產(chǎn)歷史資料》《項目初步實施方案》《項目產(chǎn)出說明》3 物有所值評價 《項目物有所值評價報告》4 財政承載能力論證 《財政承載能力論證報告》新建、改建項目2 項目篩選存量項目一《項目實施方案》7 實施方案審核二項目準備5 管理架構組建6 實施方案編制8 資格預審 《資格預審文件》、《資格預審公告》、《資格預審申請》及《資格預審評審報告》9 采購文件編制三項目采購11 談判與合同簽署 《確認談判備忘錄》、《項目合同》12 項目公司設立 《股東協(xié)議》、《公司章程》、《承繼項目合同的補充合同》（或需）、《履約保函》13 融資管理 《融資方案》、《融資擔保》項目執(zhí)行四包括但不限于：采購邀請、競爭者須知、競爭者應提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等10 響應文件評審 《競爭性磋商公告》、《采購文件》、《補遺文件》、《競爭性磋商響應文件》、《采購需求方案》及《采購需求方案評審報告》《項目產(chǎn)出績效指標、編制季報和年報》、《政府支付臺賬》、《政府綜合財務報告》、《項目合同修訂報告》、《項目爭議解決報告》、《項目提前終止報告》15 中期評估 《項目中期評估報告》14 績效監(jiān)測與支付五項目移交16 移交準備 《項目移交清單》、《移交補償方案》17 性能測試 《移交資產(chǎn)評估報告》、《資產(chǎn)性能測試報告》、《法律過戶和管理權移交手續(xù)》18 資產(chǎn)交割19 績效評價 《項目績效評估》

筆者認為PPP項目審計時，應抓住PPP項目操作流程這條主線，一方面審計項目是否按指南規(guī)定分 5個階段 19個步驟實施，每個階段、步驟對應的文件資料是否齊全；另一方面審計每個階段是否履行了相應的基本建設審批程序。

（一）項目識別審計

項目識別，是政府根據(jù)一定的評價標準來確定一個基礎設施及公共服務類項目能否采用PPP模式的階段。該階段工作分項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價及財政承受能力論證4個步驟依次進行。

項目識別審計主要是對項目前期立項、決策過程進行審計，重點對項目建議書、項目可行性研究報告、項目物有所值評價報告、財政承載能力論證報告等項目前期文件資料及其審批程序進行審計,并就項目是否符合“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高”等條件；是否已納入了省財政廳PPP項目庫；是否適合采用政府和社會資本合作模式（PPP模式）等提出審計意見。

（二）項目準備審計

項目準備，是政府授權的項目實施機構對通過物有所值評價和財政承受能力論證的PPP項目進行的準備工作。該階段工作分管理架構組建、實施方案編制及實施方案審核3個步驟依次進行。

項目準備階段的核心文件是《項目實施方案》（以下簡稱“方案”）。方案是整個PPP項目實施過程中綱領性文件，它指導著后續(xù)各階段的工作，對項目的成敗起到至關重要的作用。該階段審計部門應主要對方案進行審計，重點審計方案編制機構是否具備相應資質；方案編制要素是否完整（至少應包括項目概況、PPP運行的必要性和可行性、風險分配框架、PPP運作方式、項目交易結構、項目合同結構、核心邊界、監(jiān)督管理、PPP采購方式、實施保障措施及財務測算等章節(jié)）；方案采用的數(shù)據(jù)是否真實有效；方案所涉及的核心內(nèi)容（風險分配原則、合同結構、采購方式等）是否合法；方案是否通過了專家評審及方案是否按規(guī)定進行審批等。審計部門對上述所涉及的審計內(nèi)容提出審計意見。

（三）項目采購審計

項目采購，實質上就是項目實施機構按照方案要求選擇社會資本合作方的過程。該階段工作分資格預審、采購文件編制、響應文件評審及談判與合同簽署4個步驟依次進行。

項目采購審計主要依據(jù)《政府采購法》及其實施條例，對采購程序及文件資料的合法性、真實性進行全面審計。重點審計資格預審公告是否在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布；提交資格預審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起是否超過15個工作日；項目采購文件的編制及項目采購邀請與響應文件評審是否符合規(guī)定、采購談判與項目合同簽訂是否符合規(guī)定；合同文本是否按規(guī)定進行公示等。審計部門對上述所涉及的審計內(nèi)容提出審計意見。

（四）項目執(zhí)行審計

項目執(zhí)行，是PPP項目正真實施建設階段。該階段工作分項目公司設立、融資管理、績效監(jiān)測與支付及中期評估4個步驟依次進行。

項目執(zhí)行審計應重點審計社會資本合作方是否按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司；項目公司融資方案設計是否合理、是否存在項目公司債務向政府轉移的情況；項目實施機構是否按照項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門備案；項目實施機構是否定期（3～5年）對項目進行中期評估、及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門備案；政府相關職能部門是否根據(jù)國家相關法律法規(guī)對項目履行行政監(jiān)管職責等。審計部門對上述所涉及的審計內(nèi)容提出審計意見。

（五）項目移交審計

項目移交，是指項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資產(chǎn)的階段。該階段工作分移交準備、性能測試、資產(chǎn)交割及績效評價4個步驟依次進行。

項目移交審計應重點審計政府指定的項目接收方移交前準備工作是否充分；是否編制了《項目移交清單》及《移交補償方案》；項目實施機構或政府指定的其他機構是否按規(guī)定組建了項目移交工作組，并按項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案；項目移交工作組是否委托具有相關資質的資產(chǎn)評估機構，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產(chǎn)進行資產(chǎn)評估；項目移交工作組是否嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產(chǎn)進行性能測試；項目移交完成后，財政部門是否組織有關部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規(guī)定公開評價結果等；審計部門對上述所涉及的審計內(nèi)容提出審計意見。

（作者單位：新余市審計局）