□黃少安

國企改革的原則、重點和難點

□黃少安

隱性利益集團的隱形阻撓是改革的最大阻力和敵人

過去30多年，中國經(jīng)濟高速、甚至超高速增長，綜合國力和人民生活水平顯著提高，主要靠什么？靠改革，而且主要靠經(jīng)濟體制改革?，F(xiàn)在我們已經(jīng)在討論和實施經(jīng)濟增長的動能轉(zhuǎn)換，要放棄原來一些動力，尋找新的動力源泉。那么，過去幾十年經(jīng)濟增長的動力即舊動能是什么？可以概括為：資源消耗型、勞動密集型、環(huán)境污染型、大量投資型、中低端產(chǎn)品大量出口型、房地產(chǎn)拉動型。也就是說，中國幾十年以來經(jīng)濟增長主要是靠大量人力資源和其他自然資源投入、大量投資、大量中低端產(chǎn)品出口、大量投資房地產(chǎn)和通過改革拉動的。中國過去依靠這些舊動能，是基于經(jīng)濟發(fā)展的階段性及其約束條件。當(dāng)然，過去幾十年，技術(shù)進(jìn)步和人力資本積累對經(jīng)濟增長貢獻(xiàn)也非常大。但究其實，以上所有的動力都不是原動力；過去幾十年各個方面發(fā)展的原動力都是“改革”，包括觀念創(chuàng)新和體制改革，特別是經(jīng)濟體制改革。改革是過去幾十年經(jīng)濟增長和發(fā)展最大的、最本源的動能。資源、勞動力原來都有，為什么利用不起來或利用不好？因為體制束縛。因為土地制度改革，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)以驚人的速度發(fā)展和增長，并且為各個方面的改革和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)；因為改革，各種自然資源被利用起來；因為改革，各層次勞動者的積極性被調(diào)動起來；因為改革，私人經(jīng)濟發(fā)展起來，極大地推動了經(jīng)濟增長；因為改革，中國企業(yè)大踏步走出去、引進(jìn)來；因為改革，國有經(jīng)濟活力大增；因為改革，人才數(shù)量大增、質(zhì)量大幅度提高；因為改革，技術(shù)迅速進(jìn)步。

現(xiàn)階段中國經(jīng)濟發(fā)展的主動力還是改革

目前，中國經(jīng)濟社會發(fā)展到了新的關(guān)鍵階段，已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化和城市化中后期和中等收入階段，中國的經(jīng)濟增長模式要轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟增長動能要轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟增長速度要調(diào)整，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要優(yōu)化，整個社會要轉(zhuǎn)型。中國要尋找跨越中等收入階段、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量和較高速度增長的新的動力源泉，即所謂“新舊動能轉(zhuǎn)換”。那么，哪些是新動能？如何發(fā)揮新動能？一般意義上，我們把新動能概括為：體制創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)升級。這些所謂的“新動能”，過去也在用，只是相對于過去，要用得更多，要以其為主導(dǎo)。原來使用較多的，例如資源消耗型、勞動密集型、環(huán)境污染型、大量投資型、中低端產(chǎn)品大量出口型、房地產(chǎn)拉動型等動力，不能再用，或者不能依賴，或者要降低使用量和提高利用率。

中國絕大多數(shù)地區(qū)處于工業(yè)化和城市化中期或中后期，中國還不是發(fā)達(dá)國家，大量投資，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施投資、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資、技術(shù)改造投資，是必須的和合理的。所以，籠統(tǒng)地批評主要依靠投資拉動經(jīng)濟增長和夸大或過度期望消費對增長的貢獻(xiàn)率，是違背中國經(jīng)濟發(fā)展階段性事實的?，F(xiàn)在和未來相當(dāng)長時期，投資仍然是中國經(jīng)濟增長的主要動力之一，與消費具有差不多的貢獻(xiàn)率。需要批評和改進(jìn)的不是投資，而是投資結(jié)構(gòu)，即誰來投資、投資于哪些領(lǐng)域和哪些地區(qū)。至于技術(shù)進(jìn)步，是中國過去、現(xiàn)在和未來促使經(jīng)濟增長的永久動力，而且，現(xiàn)在和未來會更重要。怎樣才能優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)？從根本上看，取決于投資體制；怎樣才能優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)？很大程度上取決于投資結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)政策是否科學(xué)。不科學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策和投資結(jié)構(gòu)必然惡化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。政府著力于要素結(jié)構(gòu)優(yōu)化的間接產(chǎn)業(yè)政策，才可能優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。怎樣才能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和提高產(chǎn)品質(zhì)量？要靠技術(shù)創(chuàng)新。而技術(shù)創(chuàng)新需要優(yōu)化相應(yīng)的體制機制，即技術(shù)創(chuàng)新取決于體制創(chuàng)新。所以，現(xiàn)在和未來一段時間，改革即體制創(chuàng)新，仍然是中國經(jīng)濟發(fā)展的最大、最根本的動力。中國的技術(shù)進(jìn)步等眾多方面也需要體制創(chuàng)新來保證。

現(xiàn)階段國有經(jīng)濟存在的主要問題是：覆蓋面太廣、與民爭利和擠出民營資本、一定程度上滋養(yǎng)腐敗、經(jīng)營效率低下。

現(xiàn)階段經(jīng)濟體制改革的核心仍然是國有企業(yè)改革

中國過去幾十年的經(jīng)濟體制改革，核心到底是什么？盡管理論界有不同概括，但是實際上一直都是企業(yè)改革，也可以說，本質(zhì)上都是國有企業(yè)改革。因為允許和鼓勵民營企業(yè)、外資企業(yè)發(fā)展，本質(zhì)上也是基于對國有企業(yè)的質(zhì)與量、地位與作用的認(rèn)識。從國有企業(yè)的現(xiàn)狀和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀看，現(xiàn)階段經(jīng)濟體制改革的核心仍然是國有企業(yè)改革，只不過國有企業(yè)的定位、改革的具體任務(wù)和重點難點具有了新的階段性特征。

1.國有經(jīng)濟的現(xiàn)狀與國有經(jīng)濟的科學(xué)定位決定了國企必須改革。

根據(jù)中國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)在所處的階段，國有經(jīng)濟的定位和存在空間大概是：市場失靈領(lǐng)域，國有經(jīng)濟必須主體性存在，即必須提供公共產(chǎn)品；一些自然壟斷行業(yè)，雖然產(chǎn)品不是公共物品性質(zhì)，但是國有資本壟斷有經(jīng)濟上的相對優(yōu)勢，國有資本以國有壟斷企業(yè)形式存在，也可能吸收非國有資本參加、國有控股。中國的國有經(jīng)濟還可在一些競爭領(lǐng)域存在，國家需要有更多的經(jīng)濟控制力。因為中國作為發(fā)展中大國、人口最多國家，在國際經(jīng)濟、政治、軍事等領(lǐng)域面臨眾多挑戰(zhàn)，在關(guān)系國計民生的材料、裝備制造、金融、信息、能源等競爭性領(lǐng)域，國有經(jīng)濟需要有足夠的存在。總之，現(xiàn)階段，中國國有經(jīng)濟的存在不能走向兩個極端：一是不能信奉所謂標(biāo)準(zhǔn)自由主義經(jīng)濟學(xué)，認(rèn)為國有經(jīng)濟僅僅需要存在于市場失靈領(lǐng)域。極端自由主義經(jīng)濟學(xué)甚至認(rèn)為市場失靈都不存在，國有經(jīng)濟不需要存在。另一個極端就是夸大國有經(jīng)濟的功能和存在空間，甚至否認(rèn)市場經(jīng)濟體制的一般特征和要求。

本文所說的“國有經(jīng)濟”是指經(jīng)營性國有資產(chǎn)，包括獨資的國有企業(yè)資產(chǎn)和國有控股、參股企業(yè)中的國有資產(chǎn)?，F(xiàn)階段國有經(jīng)濟存在的主要問題是：覆蓋面太廣、與民爭利和擠出民營資本、一定程度上滋養(yǎng)腐敗、經(jīng)營效率低下。幾乎所有的國有壟斷行業(yè)的企業(yè)都在從事一般性競爭行業(yè)的投資和經(jīng)營。哪個壟斷行業(yè)企業(yè)不從事房地產(chǎn)、金融產(chǎn)業(yè)？不從事與其主業(yè)相關(guān)的上下游產(chǎn)業(yè)和配套產(chǎn)業(yè)？這已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出現(xiàn)階段國有經(jīng)濟存在的必要空間和合理空間，無論是經(jīng)濟效率還是社會效益都不高，因此必須改革。

2.現(xiàn)階段國有企業(yè)改革的基本原則和主要任務(wù)。改革的基本方向或必須堅持的基本原則是：建立社會主義市場經(jīng)濟體制。

現(xiàn)階段國有企業(yè)改革的重點內(nèi)容或主要任務(wù)是四個方面：對現(xiàn)有企業(yè)中的國有資產(chǎn)或具有國有資產(chǎn)的企業(yè)進(jìn)行科學(xué)分類；國有資產(chǎn)適度退出，相關(guān)的國有或國有控股企業(yè)改制或轉(zhuǎn)讓；國家作為所有者（代表）對必須保留的企業(yè)國有資產(chǎn)怎么管理；國有和國有控股企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)改革。這四項任務(wù)是有邏輯和時間順序的，必須先分類，然后確定哪些退出，再確定或設(shè)計保留的企業(yè)國有資產(chǎn)怎么管理，最后才是國有和國有控股企業(yè)的公司治理問題。

3.國有企業(yè)改革的重點是公司治理結(jié)構(gòu)改革：兩個任務(wù)和兩個方案。兩個任務(wù)分別是公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革和國家對企業(yè)中國有資產(chǎn)的管理體制改革。

關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制。首先是在企業(yè)分類的基礎(chǔ)上，國有資產(chǎn)如何堅決而穩(wěn)妥地從一般競爭性領(lǐng)域退出。要從保增長動力、防資本外流和提高國有經(jīng)濟效率和控制力等多維度認(rèn)識國有資產(chǎn)從一般競爭性領(lǐng)域退出的戰(zhàn)略意義；要把國有資產(chǎn)的合理退出與民營經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系起來。資本外流主要是民營資本外流，必須引起高度重視。可以“六管齊下”：一是減國有經(jīng)濟，給民營資本騰空間；二是加強產(chǎn)權(quán)保護，保安全；三是減稅、減費，降成本；四是改革政府體制、抑制公權(quán)侵犯私權(quán)，減少企業(yè)的麻煩；五是金融謹(jǐn)慎開放，堵渠道；六是加強對民營資本的規(guī)范和約束，強化民營資本家的國家意識、民族意識。

其次，對應(yīng)該留下的國有資產(chǎn)怎么管理？要盡量減少代理層次，每一個代理層次既要有權(quán)力，還得有職責(zé)、能做事，要避免設(shè)置那些只有權(quán)利和權(quán)力、不做事或不想做事或不能做事、只想擴充向其負(fù)責(zé)的下屬機構(gòu)的機構(gòu)。中國有關(guān)方面鐘愛新加坡的“淡馬錫模式”，但是，中國實際上不可能實施“淡馬錫模式”，中國的實際與“淡馬錫模式”也相距甚遠(yuǎn)。

關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制改革，首先是在企業(yè)分類的基礎(chǔ)上，國有資產(chǎn)如何堅決而穩(wěn)妥地從一般競爭性領(lǐng)域退出。

關(guān)于國企治理結(jié)構(gòu)改革。一般競爭性領(lǐng)域國有資產(chǎn)參股的公司，其公司治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該按照一般公司構(gòu)建和改革，有關(guān)部門只是、也只能是派出股東代表進(jìn)入董事會，按股權(quán)大小行使在公司的決策權(quán)和管理權(quán)。所以，與國有資產(chǎn)相關(guān)的公司治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建和改革主要針對國有獨資公司和國有控股公司。從一般化的所有者與經(jīng)營者的關(guān)系看，公司治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì)是股東為了資產(chǎn)保值、增值而對經(jīng)營者的激勵和約束機制；從國有資產(chǎn)所有者代表與經(jīng)營者的關(guān)系看，還要增加考慮對國有股東代理者的身份界定和激勵約束問題；從中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國有資產(chǎn)所有者代表與經(jīng)營者的關(guān)系看，還要多考慮黨委在公司治理結(jié)構(gòu)中的定位和作用。

公司治理結(jié)構(gòu)改革，在提高效率的前提下，既要符合一般原則，還要體現(xiàn)中國特色。具體就是公司治理結(jié)構(gòu)中的黨委會、監(jiān)事會、董事會等的定性、定位、定權(quán)、定利，國有資產(chǎn)投資決策者、企業(yè)經(jīng)營管理者的身份界定和個人待遇，特別是黨委領(lǐng)導(dǎo)的定位和職能。管理國有資產(chǎn)和經(jīng)營國有資產(chǎn)的企業(yè)人員，哪些是干部或公務(wù)員？定什么級別？分別歸誰管、拿多少錢、從哪里拿？哪些是企業(yè)家？要不要把企業(yè)管理者、經(jīng)營者當(dāng)作干部管？薪酬怎么定、怎么拿？企業(yè)如何去行政化？凡此種種，既是理論問題，也是操作問題。

獨立董事制度是歐美法系的公司監(jiān)督制度，監(jiān)事會是大陸法系的公司監(jiān)督機構(gòu)。中國現(xiàn)有公司治理結(jié)構(gòu)中，既有監(jiān)事會，也有獨立董事，還有工會，更有黨委會，應(yīng)該都是起監(jiān)督作用的，其實都不起作用，或作用錯位，或作用微弱，需要改革。建議在以下兩種方案中進(jìn)行選擇。

方案一：廢除監(jiān)事會，設(shè)獨立董事或外部董事。董事會由股東代表組成，由國資委與組織部完全按照“黨管干部”原則和公務(wù)員系列委派國有股的代表，根據(jù)需要，可以委派一名以上的董事。黨委會根據(jù)需要組成，人數(shù)不必多。如果是國有獨資公司，董事會成員中除獨立董事外，其成員與黨委會成員可以一致；如果是國有控股公司，黨委會成員由國有股代表加上公司的工會主席和職工黨員代表組成（他們不能因為是黨委委員而額外在企業(yè)獲得報酬），黨委委員數(shù)占董事會成員三分之二即可。書記和董事長制度性一體化，代表國有股的董事長、董事和黨委成員不能在任職企業(yè)拿任何報酬，其個人收入由政府財政按公務(wù)員級別發(fā)放，可以考慮區(qū)別于別的公務(wù)員、有適量的合理補貼。董事會構(gòu)成中除國有股東和其他股東代表外，還需要有一定比例的外部董事或獨立董事。董事會按照市場原則和法定程序招聘經(jīng)理人員，確定其薪酬。經(jīng)理人員（包括總經(jīng)理或總裁）不管原來身份如何，一律沒有行政級別，不能是“干部”，如果不是合法持有公司股權(quán)，一律不得進(jìn)入董事會。

方案二：明確企業(yè)黨委的職責(zé)就是監(jiān)督（管事）和管人，取消獨立董事，強化監(jiān)事會，讓黨委會與監(jiān)事會統(tǒng)一并領(lǐng)導(dǎo)工會，書記兼任監(jiān)事會主席，監(jiān)事會中還可以聘任專家。這樣，才可能對董事會和其他高管的經(jīng)營決策和管理進(jìn)行監(jiān)督。黨委會和監(jiān)事會負(fù)責(zé)人事管理，包括招聘經(jīng)營管理者。董事會由出資者代表組成。國有資產(chǎn)出資者代表和黨委會成員都是“干部”即公務(wù)員，不能與企業(yè)有私人利益關(guān)系（否則難免與企業(yè)其他高管串謀，維護行業(yè)利益及其自身利益，可能出現(xiàn)集體腐敗，坑害國家和企業(yè)），即不能在企業(yè)拿年薪、獎金和職工股，由有關(guān)黨政部門管理，由政府財政支付其報酬（參考同級別公務(wù)員，加上一定的補貼）。

以上兩種方案，一個是黨委會和監(jiān)事會管人、監(jiān)督董事會的經(jīng)營決策和經(jīng)理的決策執(zhí)行，一個是黨委會和董事會管人、管重大經(jīng)營決策，都體現(xiàn)了黨委的重要作用，都從制度上截斷了企業(yè)中具有“干部”身份的人與企業(yè)的利益關(guān)系，便于決策和監(jiān)督的超脫性、客觀性和科學(xué)性。對他們的激勵和約束是組織部和國資委的事情。讓經(jīng)理人員都市場化，也就用不著組織部安排和管理那么多的企業(yè)干部，沒有依據(jù)地去確定、限制他們的薪酬。這樣，既有利于黨管干部、監(jiān)督重大決策，又有利于培育和激活企業(yè)家市場，還有利于重大決策監(jiān)督者、重大決策者與經(jīng)營管理者合理分工并且防止串謀。

4.國有企業(yè)改革的難點。改革開放以來幾十年，在不同階段，國有企業(yè)改革的主要困難是有區(qū)別的。現(xiàn)階段最大的阻力或困難是一些利益集團的阻撓。

圍繞國有企業(yè)和其他形式的國有經(jīng)濟，已經(jīng)在一定程度上形成了利益集團，有些是顯性的，例如，國有壟斷行業(yè)形成巨大行業(yè)性利益集團，阻撓壟斷性企業(yè)的改革和屬于一般競爭性行業(yè)的輔業(yè)企業(yè)的改革；有些是隱性的，例如，對于一些有條件、有能力、以多種形式從國有企業(yè)獲得好處的群體，國有企業(yè)和國有經(jīng)濟就像他們自家的金庫和倉庫。

顯性利益集團所處行業(yè)的一般職工常常會以公開方式向政府表達(dá)意愿（如果改革給他們帶來利益損失）。不過，這不是改革面臨的真正困難，因為改革會使得企業(yè)更有活力，改革可能更有利于擴大他們的利益，改革過程中，政府也可以用一定方式補償他們的損失。

改革面臨的真正困難是隱性利益集團（實際上包括了國有企業(yè)的一些管理層）的隱形阻撓：一是把自己的利益目標(biāo)加載在一些非?！案叽笊稀钡目谔柹?，例如“維護社會主義”、“維護黨的經(jīng)濟基礎(chǔ)”、“為了人民群眾的利益”、“反對搞私有化”等，通過輿論宣傳，騙取民眾支持；二是利用國有企業(yè)普通員工在信息獲取和認(rèn)識上的局限，煽動和“綁架”他們，讓他們誤以為改革就是要讓他們受損，從而給政府和改革施壓；三是研究、揣摩高層決策者的價值取向，把自己的利益目標(biāo)包裝得與高層價值一致，進(jìn)獻(xiàn)與高層價值觀一致的言論和建議，獲得高層認(rèn)可，實際上是把自己的利益目標(biāo)巧妙地變成了高層意志和國家意志；四是通過“院外活動”干預(yù)改革決策，使其對自己有利或避免使自己受損。

總之，隱性利益集團的隱形阻撓是改革的最大阻力和敵人。套用一句曾經(jīng)流行的話，就是“打著紅旗反紅旗”，富于欺騙性。這些利益集團往往以“極左”面目出現(xiàn)，而極左者與極右者一樣，往往是極端自私者（不排除極個別人僅僅是認(rèn)識上的偏激者）。

（作者為山東大學(xué)經(jīng)濟研究院教授、院長,中央財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授，長江學(xué)者）