陳萬瑩

【摘 要】 在我國的政府機(jī)關(guān)以及其他事業(yè)單位中普遍存在著人員借調(diào)現(xiàn)象，作為應(yīng)對(duì)階段性、突發(fā)性工作的一種方法，在一定時(shí)期內(nèi)保證了借調(diào)單位工作順利開展。但長遠(yuǎn)看來，長期的借調(diào)并沒有引起相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視，對(duì)借調(diào)程序缺乏嚴(yán)格的規(guī)范，破壞了正常的工作秩序，側(cè)面反映出薄弱的責(zé)任意識(shí)和隨意的工作態(tài)度。所以要謹(jǐn)慎對(duì)待借調(diào)現(xiàn)有的問題，逐漸規(guī)范借調(diào)行為。本文從其根源對(duì)政府機(jī)關(guān)借調(diào)進(jìn)行深層分析，揭示政府機(jī)關(guān)借調(diào)存在的嚴(yán)重問題，探求解決政府機(jī)關(guān)借調(diào)問題的辦法與措施。

【關(guān)鍵詞】 人員借調(diào) 編制管理 人力資源

我國的政府機(jī)關(guān)尤其是在黨委、政府辦公室，組織部、宣傳部、紀(jì)檢委等工作任務(wù)復(fù)雜繁重的核心部門中，人員借調(diào)現(xiàn)象長期、普遍存在。我國在借調(diào)方面存在著制度上的空白，缺乏對(duì)借調(diào)的嚴(yán)格規(guī)范和科學(xué)管理，這導(dǎo)致了人員借調(diào)的隨意性較大。目前，各級(jí)政府機(jī)關(guān)部門針對(duì)這一問題雖制定了相應(yīng)的規(guī)定與要求，但也無法從根本上杜絕隨意借調(diào)人員現(xiàn)象的發(fā)生，借調(diào)人員的困境依然存在。

一、借調(diào)的概念界定

1990年，原勞動(dòng)部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)職工余缺調(diào)劑工作的通知》中，首次提到“借調(diào)”這一概念。借調(diào)指各機(jī)關(guān)因階段性、突發(fā)性工作需要，商借其他機(jī)關(guān)現(xiàn)職人員，以全部時(shí)間至本機(jī)關(guān)擔(dān)任特定職務(wù)或工作，借調(diào)期間其本職按規(guī)定指定原單位其他適當(dāng)人員代理；或以部分時(shí)間至本機(jī)關(guān)兼任特定職務(wù)或工作，兼職期間仍負(fù)責(zé)其本職工作[1]。借調(diào)多是上級(jí)機(jī)關(guān)或同一系統(tǒng)內(nèi)部，采取從下級(jí)機(jī)關(guān)或其它部門臨時(shí)借用人員幫助從事專項(xiàng)工作，而其行政關(guān)系仍保留在原單位。

二、原因分析

從根本上講，“借調(diào)”現(xiàn)象的成因既有主觀因素，又有現(xiàn)實(shí)條件；既有政府機(jī)關(guān)自身體制的弊端，也有社會(huì)相關(guān)制度的不完善。

（一）人員編制管理的不合理化，缺乏彈性

我國政府部門借調(diào)人員現(xiàn)象最根本的原因是人員編制管理不能適應(yīng)政府全面履行政府職能的需要。隨著我國政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理、市場監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的進(jìn)一步加強(qiáng)，政府機(jī)關(guān)的現(xiàn)有人員編制無法滿足各項(xiàng)業(yè)務(wù)發(fā)展需求，面對(duì)不斷涌現(xiàn)的新問題、新矛盾，和不斷增加、頻繁轉(zhuǎn)移的階段性工作重點(diǎn)、難點(diǎn)，政府機(jī)關(guān)原有人員工作量劇增，借調(diào)就成為最快捷、最有效的解決辦法。

（二）優(yōu)秀人才短缺

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，政府機(jī)關(guān)對(duì)能夠適應(yīng)新形勢的創(chuàng)新型、專業(yè)型、綜合型的高級(jí)人才的需求越來越大。然而政府機(jī)關(guān)現(xiàn)有的人員結(jié)構(gòu)斷層、老化，新人缺乏經(jīng)驗(yàn)；人員忙于事務(wù)較多，而缺乏對(duì)理論知識(shí)的學(xué)習(xí)，不能有效的利用理論指導(dǎo)工作實(shí)踐；行政方式的轉(zhuǎn)變，使得一些人很難適應(yīng)現(xiàn)代化的工作思維、方法、手段。然而通過人員借調(diào)，可以方便快捷地解決人員工作經(jīng)驗(yàn)與工作能力等問題。

（三）個(gè)人或部門利益驅(qū)動(dòng)

對(duì)于借調(diào)單位而言，通過借調(diào)可以便捷有效地解決人手短缺的問題，并且因借調(diào)人員的工資與福利均由原單位發(fā)放，借調(diào)單位只需提供業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和其辦公場所與設(shè)備，不需要承擔(dān)其他的成本，是一本萬利的事情。對(duì)被借調(diào)單位而言，通過派出相關(guān)工作人員去協(xié)助借調(diào)單位開展相關(guān)工作，可以獲得單位之間的資源交換，還可以實(shí)現(xiàn)激發(fā)人才活力的目標(biāo)，促進(jìn)相關(guān)單位之間的人才交流和資源優(yōu)化組合。對(duì)于被借調(diào)者而言，通過借調(diào)有助于積累工作經(jīng)驗(yàn)，提升工作能力，增加更多的社會(huì)資源，有利于擴(kuò)大發(fā)展機(jī)會(huì)和空間，讓借調(diào)成為提升職務(wù)、轉(zhuǎn)換工作的一種捷徑。

三、我國政府機(jī)關(guān)人員借調(diào)存在的問題

借調(diào)作為一種未納入規(guī)章制度而存在的公共部門人力資源流動(dòng)形式，在實(shí)際工作中對(duì)人員緊缺問題起到了緩解作用。但在管理過程中也存在一些問題，導(dǎo)致過度借調(diào)和長期借調(diào)的問題出現(xiàn)，影響了政府機(jī)關(guān)人力資源的有效管理。

（一）加重被借調(diào)單位的人力成本負(fù)擔(dān)，人事管理陷入被動(dòng)

借調(diào)實(shí)際上就是借調(diào)單位使用或利用被借調(diào)單位的人力資源來為其產(chǎn)生和創(chuàng)造勞動(dòng)價(jià)值，同時(shí)也造成被借調(diào)單位的人力資源損失[2]P28。被借調(diào)者占用原單位的編制，被借調(diào)單位需支付其工資和福利；人員被借調(diào)導(dǎo)致被借調(diào)單位的人力資源的缺失，使被借調(diào)單位面臨工作效率降低、工作不協(xié)調(diào)等問題，需投入一定的人力成本來彌補(bǔ)；被借調(diào)單位在對(duì)借調(diào)人員進(jìn)行人力資源規(guī)劃、崗位配置、選拔任用以及考核評(píng)比等方面處于相對(duì)被動(dòng)的境地。

（二）流動(dòng)性大導(dǎo)致借調(diào)單位工作連續(xù)性差

雖然通過人員借調(diào)緩解了人員緊缺的問題，但是由于借調(diào)單位缺乏合理的激勵(lì)機(jī)制使得借調(diào)人員對(duì)工作產(chǎn)生不滿、工作積極性較低，因此借調(diào)人員具有較高不確定性、不穩(wěn)定性和流動(dòng)性的特點(diǎn)使得借調(diào)單位的工作連續(xù)性較差，這些特點(diǎn)導(dǎo)致人員頻繁更換，工作不止、借調(diào)不止以及交接不止等問題出現(xiàn)。

（三）被借調(diào)人員的心理認(rèn)同感低，權(quán)益難以保障，陷入進(jìn)退兩難的境地

借調(diào)人員到借調(diào)單位后因工作量多、工作難度大導(dǎo)致工作和心理壓力大，使得借調(diào)人員容易產(chǎn)生被邊緣化、沒有歸宿感等問題，對(duì)借調(diào)單位很難獲得較高的認(rèn)同感。借調(diào)人員的編制和實(shí)際工作崗位處于相分離的狀態(tài)，這就導(dǎo)致被借調(diào)單位與借調(diào)單位在評(píng)先評(píng)優(yōu)、提拔任用、考核評(píng)比過程中無法將借調(diào)人員的編制職責(zé)和工作表現(xiàn)有效結(jié)合起來，自身權(quán)益難以得到有效保障。在實(shí)際工作中，存在著借調(diào)單位不斷延長借調(diào)期限，使借調(diào)人員返回原單位工作成為難題；而從編制管理規(guī)定來看，借調(diào)人員調(diào)入借調(diào)單位的可能性更是微乎其微，使得借調(diào)人員陷入兩難境地。

四、對(duì)策

借調(diào)現(xiàn)象可以長期存在，說明其存在雖不合法規(guī)，卻具有一定的合理性和可行性，對(duì)彌補(bǔ)政府機(jī)關(guān)現(xiàn)行人事制度和編制制度的不足有一定積極作用，應(yīng)正確對(duì)待，合理規(guī)范、引導(dǎo)和約束借調(diào)行為，最大限度發(fā)揮其正面作用。

（一）規(guī)范借調(diào)行為，加強(qiáng)法制建設(shè)

對(duì)借調(diào)行為進(jìn)行規(guī)范管理和制約，是借調(diào)問題得以解決的有效途徑。要充分考慮到借調(diào)單位的實(shí)際需求，明確所借調(diào)人員的具體標(biāo)準(zhǔn)和條件，提高人員和崗位的匹配度；嚴(yán)格規(guī)范借調(diào)程序，包括借調(diào)的申請(qǐng)、審核，考評(píng)對(duì)接，借調(diào)的期限以及監(jiān)督審查等程序，讓借調(diào)有章可循[3]；要明確借出單位與借入單位的權(quán)力與義務(wù)等方面，使借調(diào)規(guī)范化、制度化。對(duì)于存在的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)加強(qiáng)機(jī)關(guān)單位的法制規(guī)章建設(shè)，使得借調(diào)過程公開化、公正化、透明化。endprint

（二）要實(shí)現(xiàn)人員編制的科學(xué)動(dòng)態(tài)管理

實(shí)施編制的動(dòng)態(tài)管理不僅是解決借調(diào)問題的有效措施，也是適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要。因而，要在嚴(yán)格控制編制總額不變的前提下，本著人員編制科學(xué)化的原則，進(jìn)行人員編制的層次結(jié)構(gòu)、種類結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)的適度調(diào)整。編制管理部門要定期調(diào)查編制使用情況，結(jié)合實(shí)際制定出合理可行的編制中長期規(guī)劃，按照科室履行職能大小、事務(wù)繁瑣程度等來分配編制，促進(jìn)政府機(jī)關(guān)精簡、高效、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。建立機(jī)構(gòu)編制責(zé)任獎(jiǎng)懲制度，嚴(yán)格追究違反編制管理者的紀(jì)律和法律責(zé)任。

（三）促進(jìn)人力資源合理配置與開發(fā)利用

政府機(jī)關(guān)部門是否具有合理的人力資源配置直接影響著政府機(jī)關(guān)的服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣，因此政府機(jī)關(guān)應(yīng)積極促進(jìn)人與崗、人與人的合理匹配，使得最大限度的開發(fā)利用人力資源。首先，加強(qiáng)人力資源的合理規(guī)劃。政府人事、組織等職能部門應(yīng)根據(jù)特定時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)，分析現(xiàn)有人力資源與未來的需求是否相符，采取招聘、培訓(xùn)等方式保持一定時(shí)期內(nèi)的人力資源供需平衡。其次，積極引導(dǎo)人力資源的有序流動(dòng)。政府的人事、組織等相關(guān)職能部門應(yīng)按照因事?lián)袢撕蛣?dòng)態(tài)平衡的原則，通過協(xié)調(diào)、激勵(lì)、考核和監(jiān)察等方法，使人與崗相匹配，促進(jìn)人力資源的有序流動(dòng)和合理配置[4]。最后，轉(zhuǎn)變教育培訓(xùn)方式，科學(xué)合理的分析培訓(xùn)需求，根據(jù)需求來設(shè)置培訓(xùn)內(nèi)容，改進(jìn)、創(chuàng)新培訓(xùn)方法，以達(dá)到提高政府工作人員才能、增強(qiáng)其工作積極性、提高工作績效的目標(biāo)，為政府更好、更有效的旅行職能提供更多的優(yōu)秀人才。

（四）推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，提高管理手段

電子政務(wù)是指政府機(jī)構(gòu)在其管理和服務(wù)職能中運(yùn)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，打破傳統(tǒng)政府機(jī)關(guān)的時(shí)間、空間和部門分割的制約，使各項(xiàng)監(jiān)管工作更加嚴(yán)密，服務(wù)更加便捷，從而把各級(jí)政府建設(shè)成廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效的政府[5]P43。電子政務(wù)可以提高政府行政效率，增加政府工作的透明度，改善政府與民眾的交流方式，在實(shí)現(xiàn)資源共享的同時(shí)，從根本上規(guī)范政府行為；還可以提高政府機(jī)關(guān)的管理水平、服務(wù)質(zhì)量和辦事效率，在相同的人力、物力、財(cái)力下整合更多的行政資源，實(shí)現(xiàn)更加快捷的服務(wù)和管理。也就是說，通過加強(qiáng)電子政務(wù)的建設(shè)，可以在有限的人力和物力的基礎(chǔ)上，便捷、快速、高效的完成工作任務(wù)，從而減少人員借調(diào)的需求。

【參考文獻(xiàn)】

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[5] 張文風(fēng).試析我國國家部委借調(diào)現(xiàn)象[J]9，四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（01）.權(quán)嬌.存在未必合理——借調(diào)人員發(fā)展探析[J].社會(huì)視野2012（303），第43頁.endprint