刁偉濤

摘要：本文以中央與地方間的縱向博弈和地方政府間的橫向競(jìng)爭(zhēng)為理論框架，分析了地方政府舉借債務(wù)的動(dòng)因，基于空間面板模型的實(shí)證結(jié)果顯示，信息不對(duì)稱使中央政府對(duì)于地方政府的舉債行為并沒(méi)有形成強(qiáng)力有效的約束，而地方政府間的橫向競(jìng)爭(zhēng)則進(jìn)一步加劇了債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張。同時(shí)，地方政府舉借債務(wù)也存在財(cái)政分權(quán)的體制因素，這集中體現(xiàn)在其舉債規(guī)模與財(cái)力狀況相關(guān)，而不同財(cái)力構(gòu)成對(duì)于舉債規(guī)模影響存在異質(zhì)性：一般公共財(cái)力是正向影響，而政府性基金財(cái)力則是負(fù)向影響，顯示出地方政府主動(dòng)舉債和被動(dòng)舉債是同時(shí)存在的。上述論斷為地方政府舉債融資的管控治理提供了一定的啟示。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；縱向博弈；橫向競(jìng)爭(zhēng)；地方財(cái)力；空間面板模型

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：100228482017（05）008708

一、 引言和文獻(xiàn)述評(píng)

中央與地方政府（以下簡(jiǎn)稱“央地”）之間的縱向博弈以及地方政府間的橫向競(jìng)爭(zhēng)是理解分析我國(guó)地方政府行為的格局式框架和經(jīng)緯性思路，這一論斷無(wú)疑也適用于地方政府舉借債務(wù)行為。以央地縱向博弈而言，2008年中央政府為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)推出經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，在很大程度上啟動(dòng)了中央與地方間圍繞著地方債務(wù)的博弈，先是地方政府大量地設(shè)立融資平臺(tái)并通過(guò)該平臺(tái)大規(guī)模地舉借債務(wù)，之后國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求地方政府對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行清理，地方政府通過(guò)銀行獲得常規(guī)信貸的通道收緊，作為應(yīng)對(duì)之策，地方政府將融資來(lái)源轉(zhuǎn)移到影子銀行，同時(shí)將融資主體轉(zhuǎn)向地方國(guó)有企業(yè)[1]。為了抑制地方政府的投機(jī)行為并摸清地方債務(wù)規(guī)模，國(guó)務(wù)院也數(shù)次要求審計(jì)署對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，并且在2014年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，提出了建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制、對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理、控制以及化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等具體措施。

從地方政府橫向競(jìng)爭(zhēng)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)和財(cái)力等資源的相對(duì)稀缺性以及行政官員在晉升方面的競(jìng)爭(zhēng)性造成了地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)性。為了能在晉升錦標(biāo)賽中獲得更大的勝出機(jī)會(huì)，地方政府往往會(huì)不遺余力地促進(jìn)GDP增長(zhǎng)，而除了招商引資、財(cái)政支出等基本方式之外，舉借債務(wù)進(jìn)行政府性投資也是一個(gè)重要的選擇?？紤]到地方政府之間的確存在著稅收競(jìng)爭(zhēng)和支出競(jìng)爭(zhēng)[23]，那么舉債競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)該也是存在的，即地方政府的舉債活動(dòng)會(huì)被其他地方政府所關(guān)注、效仿和追趕，因?yàn)榕e借債務(wù)既可以進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施等投資從而直接拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也可以通過(guò)公共支出吸引生產(chǎn)要素流入從而間接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，完全符合“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的邏輯[45]，同時(shí)這也是對(duì)央地之間地方債務(wù)縱向博弈的補(bǔ)充。

[JP2]當(dāng)然，對(duì)于地方政府舉借債務(wù)所存在的央地縱向博弈和地方橫向競(jìng)爭(zhēng)，許多學(xué)者都進(jìn)行了研究，但是上述研究要么是側(cè)重于央地之間的縱向博弈[JP][611]，要么是側(cè)重于地方政府之間的橫向競(jìng)爭(zhēng)[1216]，將二者同時(shí)納入統(tǒng)一的分析框架則并不多，而這可能會(huì)影響對(duì)地方債務(wù)舉借機(jī)制的全面準(zhǔn)確理解及其管控治理。當(dāng)然，隨著新《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）在2015年的正式實(shí)施，地方政府舉借債務(wù)的制度機(jī)制發(fā)生重大變化，債券融資、分類預(yù)算和限額管理等也已經(jīng)運(yùn)行[17]，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核晉升機(jī)制、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、公共投資體制和財(cái)政壓力等影響地方政府舉借債務(wù)的基本面因素并沒(méi)有發(fā)生根本性變化，如果不能對(duì)地方政府舉債的動(dòng)因形成系統(tǒng)性的認(rèn)識(shí)，并據(jù)此提出有針對(duì)性的、綜合性的管控治理措施，就難以保證地方政府不會(huì)采取“上有政策、下有對(duì)策”的投機(jī)行為或“換湯不換藥”的擦邊球行為，比如消極應(yīng)對(duì)融資平臺(tái)公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和融資，仍借道進(jìn)行政府融資，再比如在推進(jìn)PPP項(xiàng)目過(guò)程中由于不規(guī)范運(yùn)作和變相融資，形成實(shí)際的債務(wù)或償債責(zé)任等[18]。如果形成尾大不掉、法不責(zé)眾甚至倒逼中央之勢(shì)，將有可能使地方債務(wù)新規(guī)的執(zhí)行效果大打折扣甚至化于無(wú)形。

當(dāng)然，地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張并不是中國(guó)的獨(dú)有問(wèn)題，而基本是一個(gè)全球性的問(wèn)題，無(wú)論是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是新興市場(chǎng)，無(wú)論是在聯(lián)邦制政體還是單一制國(guó)家，都是普遍存在的[19]。國(guó)外學(xué)者對(duì)地方政府舉借債務(wù)的動(dòng)因也做了相關(guān)的研究，其中部分學(xué)者從征稅和舉債之間替代性的角度進(jìn)行了分析，他們認(rèn)為稅收收入下降導(dǎo)致財(cái)政支出缺口出現(xiàn)將迫使地方政府舉借債務(wù)[2022]；也有學(xué)者從中央/聯(lián)邦政府與地方政府的財(cái)政關(guān)系或財(cái)政分權(quán)的角度進(jìn)行了分析，他們認(rèn)為中央/聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付的存在在很大程度上帶來(lái)了地方政府的預(yù)算軟約束以及債務(wù)救助預(yù)期，舉債收益基本由地方政府獲得，而舉債成本則基本由中央政府承擔(dān)，這種“公共池”效應(yīng)必然導(dǎo)致地方政府會(huì)過(guò)度舉債[2327]。

國(guó)外學(xué)者對(duì)于地方政府舉債動(dòng)因的分析，為我們分析中國(guó)地方政府的舉債提供了深刻的啟示，全球范圍內(nèi)地方政府的舉債行為也的確有其共性，但是如果我們只著眼于其共性而忽視了中國(guó)的特性，必定無(wú)法形成對(duì)中國(guó)地方政府舉債動(dòng)因的全面認(rèn)識(shí)。事實(shí)上，中國(guó)在政府執(zhí)政理念、官員任命考核、財(cái)政預(yù)算制度、政府收入結(jié)構(gòu)、地方債務(wù)制度等方面都有其特殊性。本文的邏輯思路是：基于縱向博弈和橫向競(jìng)爭(zhēng)的總體框架，構(gòu)建能夠?qū)⒍呓y(tǒng)一納入的相應(yīng)模型，同時(shí)還要考慮地方政府的財(cái)力狀況，因?yàn)榭v向博弈和橫向競(jìng)爭(zhēng)更多反映的是地方政府的舉債意愿或動(dòng)機(jī)，但是債務(wù)規(guī)模的實(shí)際大小還要考慮其舉債能力，本文利用地方政府的財(cái)力狀況來(lái)刻畫其舉債能力。另一方面，目前公開發(fā)表的相關(guān)文獻(xiàn)所采納使用的地方債務(wù)規(guī)模數(shù)據(jù)都是基于估算或者用城投債代替，這無(wú)疑弱化了相關(guān)實(shí)證結(jié)論的可信度。實(shí)際上，我國(guó)地方債務(wù)最權(quán)威也應(yīng)該是最準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)來(lái)源是國(guó)家審計(jì)署對(duì)截止2013年6月底政府債務(wù)的審計(jì)以及財(cái)政部對(duì)截止2014年底地方債務(wù)的清理甄別，本文通過(guò)各省的地方債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告以及政府信息依申請(qǐng)公開這一渠道獲得了相關(guān)數(shù)據(jù)，并進(jìn)行了相應(yīng)的模型設(shè)計(jì)和實(shí)證研究。

二、 模型設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)來(lái)源與基本實(shí)證結(jié)果

（一）實(shí)證模型設(shè)計(jì)endprint

上文已經(jīng)提出，地方政府舉債規(guī)模主要取決于三個(gè)方面：財(cái)力狀況、橫向競(jìng)爭(zhēng)和縱向博弈，因此需要設(shè)計(jì)相應(yīng)的模型并在數(shù)據(jù)的支撐下進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。首先分析財(cái)力狀況，地方政府的綜合財(cái)力主要包括三個(gè)方面：一般公共預(yù)算本級(jí)收入、中央的補(bǔ)助收入和政府性基金收入，這三者的可支配性和支出結(jié)構(gòu)等是有所不同的。另外，中央補(bǔ)助收入的三個(gè)部分：稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其可支配性以及可能對(duì)地方舉債產(chǎn)生影響的邏輯是不同的，對(duì)于前兩者，地方政府可以自由支配，而專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)明確指定用途，地方政府一般不能挪作他用，并且往往還要進(jìn)行相應(yīng)的資金配套[28]。因此，本文將稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付加入到地方政府的一般公共預(yù)算本級(jí)收入中，作為一般公共預(yù)算中的可支配財(cái)力，同時(shí)將專項(xiàng)支付收入和地方政府性基金收入兩個(gè)因素單獨(dú)引入。

對(duì)于地方政府橫向競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)引入空間關(guān)系矩陣及其相應(yīng)的空間計(jì)量模型來(lái)衡量刻畫，而對(duì)于央地之間的縱向博弈，主要利用地方政府舉債規(guī)模對(duì)于債務(wù)率的反應(yīng)來(lái)刻畫識(shí)別。雖然地方政府舉債存在預(yù)算軟約束，存在中央救助預(yù)期，但是并不是說(shuō)其舉債不需要考慮中央政府的管控限制，甚至是無(wú)所顧忌的，事實(shí)上，中央對(duì)地方政府舉債的管控也是越來(lái)越明確而嚴(yán)格的，比如設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)警戒線，由于債務(wù)率（債務(wù)余額與綜合財(cái)力的比值）能夠直接反映地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和償債壓力，風(fēng)險(xiǎn)警戒線往往以債務(wù)率為指標(biāo)。一個(gè)合理的邏輯推論是，在中央政府管控下，地方政府存量債務(wù)的債務(wù)率水平會(huì)對(duì)新增舉債規(guī)模存在負(fù)面的影響，因此本文將債務(wù)率水平引入用以刻畫央地博弈這一因素。

綜合考慮上述因素，本文設(shè)計(jì)如下的計(jì)量模型：[WTBX]

ΔLGDit=β1∑[DD（]N[]j=1[DD）]wij×ΔLGDjt+β2GPBit+

β3STRit+β4GMFit+β5R_LGDi（t-1）+μi+εit[JY]（1）

在公式（1）中，i=1，2，…，N表示不同的省份，t=1，2，…，T表示不同的年份，被解釋變量ΔLGDit為各個(gè)省份對(duì)應(yīng)時(shí)間區(qū)間內(nèi)的地方債務(wù)人均舉借規(guī)模，∑[DD（]N[]j=1[DD）]wij×ΔLGDjt為人均舉債規(guī)模的空間滯后加權(quán)平均項(xiàng)，其中wij為標(biāo)準(zhǔn)化的空間權(quán)重矩陣中第i行第j列元素，GPBit為人均一般公共預(yù)算可支配財(cái)力，STRit為人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入，GMFit為人均政府性基金收入，R_LGDi（t-1）為上一年i省份的地方政府債務(wù)存量，并利用債務(wù)率（債務(wù)余額與當(dāng)年綜合財(cái)力的比值，其中綜合財(cái)力是地方一般公共預(yù)算收入、中央補(bǔ)助收入和政府性基金收入的總和）這一指標(biāo)衡量，同時(shí)引入一般公共預(yù)算彈性支出和國(guó)有土地出讓收入兩個(gè)指標(biāo)作為相關(guān)核心解釋變量的替代性指標(biāo)進(jìn)行穩(wěn)健性分析。μi為省份個(gè)體效應(yīng)，控制難以識(shí)別的省份非時(shí)變因素的影響，εit為隨機(jī)誤差項(xiàng)。[WTBZ]

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于我國(guó)地方政府債務(wù)相關(guān)問(wèn)題的實(shí)證研究，在很大程度上受到了其數(shù)據(jù)可得性和權(quán)威性的制約，最權(quán)威也是被廣泛使用的數(shù)據(jù)來(lái)自于國(guó)家審計(jì)署在2013年下半年對(duì)截止2013年6月底地方政府債務(wù)的全面審計(jì)，而相應(yīng)的分省數(shù)據(jù)則是來(lái)源于各個(gè)省份在2014年1月集中公布的當(dāng)?shù)卣詡鶆?wù)審計(jì)結(jié)果，從中可以整理得到2010年底、2012年底和2013年6月底的地方債務(wù)余額數(shù)據(jù)。基于這次債務(wù)審計(jì)結(jié)果，財(cái)政部在2014年下半年對(duì)全國(guó)地方政府截止2014年底的存量債務(wù)又進(jìn)行了一次全面的清理甄別，雖然工作早已經(jīng)結(jié)束，但是各省的數(shù)據(jù)至今仍沒(méi)有公布。本文通過(guò)政府信息依申請(qǐng)公開這一途徑，向財(cái)政部申請(qǐng)到了各個(gè)省份2015年底的地方債務(wù)余額限額和2015年的新增限額（具體分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)），據(jù)此得到了2014年底的債務(wù)限額，而根據(jù)財(cái)政部的相關(guān)做法，實(shí)際上2014年底的地方債務(wù)余額限額就是2014年底的實(shí)際余額?；谏鲜鰯?shù)據(jù)，本文對(duì)2011年底和2013年底各省的地方債務(wù)余額進(jìn)行了估算，據(jù)此最終得到2010—2014年底我國(guó)30個(gè)省份（由于西藏自治區(qū)數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，故將其舍棄，同時(shí)也不包括港澳臺(tái)地區(qū)）的地方債務(wù)余額面板數(shù)據(jù)，以及2011—2014年的舉債規(guī)模面板數(shù)據(jù)。

各個(gè)省份的人口規(guī)模來(lái)源于相應(yīng)年份的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》并取當(dāng)年平均規(guī)模，各個(gè)省份的土地出讓收入來(lái)自于相應(yīng)年份的《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，是包括了協(xié)議出讓和“招拍掛”出讓兩種類別的總成交價(jià)款，[JP2]各個(gè)省份的一般公共支出來(lái)自于相應(yīng)年份的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，其中的一般公共服務(wù)、外交、國(guó)防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和節(jié)能環(huán)保等作為剛性支出，[JP]其他則為彈性支出。各個(gè)省份2010—2013年的稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)，來(lái)自于內(nèi)部資料“2006—2013年各地區(qū)返還性收入、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”，2014年的相應(yīng)數(shù)據(jù)，來(lái)自于各個(gè)省份的2014年財(cái)政決算報(bào)告及其表格，部分省份的數(shù)據(jù)來(lái)自于向財(cái)政廳（局）的政府信息公開申請(qǐng)。各個(gè)省份2010—2014年向中央的上解支出，來(lái)自于相應(yīng)年份的《中國(guó)財(cái)政年鑒》。各個(gè)省份2010—2013年的政府性基金收入數(shù)據(jù)，來(lái)自于《地方財(cái)政研究》雜志社發(fā)布的“2008年—2013年全國(guó)各地區(qū)政府性基金收入情況”，2014年的數(shù)據(jù)則來(lái)自于中國(guó)債券信息網(wǎng)發(fā)布的各省地方政府信用評(píng)級(jí)報(bào)告。綜合所有變量，其描述性統(tǒng)計(jì)如表1所示。

（三）基本實(shí)證分析

可以看出，模型（1）是典型的空間自回歸模型（Spatial AutoRegressive Model，SAR），由于在模型中空間滯后因變量作為解釋變量違背了傳統(tǒng)計(jì)量模型中解釋變量嚴(yán)格外生的假定，因此往往利用極大似然估計(jì)法（MLE）來(lái)進(jìn)行估計(jì)，通過(guò)Stata軟件計(jì)算得到如表2所示的回歸結(jié)果。

表2中的模型（1）反映的是基準(zhǔn)模型的回歸結(jié)果，可以看出，反映舉債競(jìng)爭(zhēng)程度的人均舉債空間滯后項(xiàng)系數(shù)為02312，并且在5%的置信水平上是顯著的，印證了至少?gòu)氖》莸慕嵌榷?，地方政府在舉借債務(wù)方面是存在仿效、跟蹤、追逐等心理和行為的；人均一般預(yù)算綜合財(cái)力的系數(shù)為04228，并且在1%的置信水平上是顯著的，[JP2]顯示出地方政府會(huì)基于一般公共財(cái)力或以其為償債來(lái)源來(lái)舉借債務(wù)，財(cái)力越大、舉債規(guī)模越大，政府性投資的規(guī)模越大，很大程度上反映出地方政府主動(dòng)舉債的特征。再看人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其系數(shù)為13515，并且在5%的置信水平下是顯著的，考慮到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)及運(yùn)作機(jī)制，這一點(diǎn)不難理解，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是下級(jí)政府因承擔(dān)上級(jí)政府委托事務(wù)或政府間共同事務(wù)而得到的中央有條件補(bǔ)助[28]，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，很大比例的專項(xiàng)支付需要地方政府進(jìn)行資金配套，而在財(cái)力有限或難以調(diào)配的情況下，地方政府往往不得不通過(guò)舉債來(lái)進(jìn)行資金配套，造成了專項(xiàng)支付規(guī)模越大、地方政府舉債規(guī)模越大的情況，因此從這個(gè)方面來(lái)看，地方政府舉債又具有被動(dòng)的特征。endprint

進(jìn)一步再看模型（1）中的人均政府性基金收入系數(shù)，為-06338并且在1%的水平下是顯著的，系數(shù)為負(fù)與人均一般預(yù)算綜合財(cái)力和人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)為正形成鮮明對(duì)比，反映出至少?gòu)氖》莸慕嵌榷裕胤秸娜司曰鹗杖朐礁?，其人均舉債的規(guī)模越低，這在很大程度上也反映出地方政府被動(dòng)舉債的特征。面臨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)考核和地方財(cái)政壓力，地方政府的自然做法是積極尋找另外的財(cái)源，有了額外的財(cái)源，既可以通過(guò)投資性支出拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又可以間接緩解一般公共財(cái)政的收支壓力，在這一背景和邏輯下土地財(cái)政應(yīng)“需”而生，但是地方政府間的土地財(cái)政能力是有很大差異的，土地財(cái)政運(yùn)行良好、土地出讓規(guī)模大的地方，基本可以滿足發(fā)展性支出需要或者舉債規(guī)模相對(duì)要小，而土地財(cái)政狀況差、規(guī)模小的地方政府，則只能通過(guò)大規(guī)模舉借債務(wù)來(lái)進(jìn)行應(yīng)對(duì)了。最后看債務(wù)率的時(shí)間滯后項(xiàng)，其系數(shù)為24318，在5%的置信水平下是顯著為正的，這一點(diǎn)似乎與本文的預(yù)期或初步判斷相悖，顯示出地方政府似乎是“債多不愁”或“越高越借”，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)水平的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和管控等似乎并沒(méi)有產(chǎn)生效果，這在很大程度上與央地之間的信息不對(duì)稱狀況有關(guān)。由于地方政府一般是通過(guò)間接方式或變相方式舉債，因此中央政府實(shí)際上并沒(méi)有確切掌握地方政府的債務(wù)狀況，同時(shí)再加上救助或兜底預(yù)期以及“公共池”效應(yīng)，地方政府在這一時(shí)期的舉債也很可能會(huì)趕在新《預(yù)算法》實(shí)施之前“沖一沖”。

模型（2）—（6）是對(duì)基準(zhǔn)模型（1）的回歸結(jié)果穩(wěn)定性或選擇不同代理變量的影響分析。在模型（2）中，用人均一般預(yù)算彈性財(cái)力來(lái)代替基準(zhǔn)模型中的人均一般預(yù)算綜合財(cái)力和人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩個(gè)變量，因?yàn)楹髢蓚€(gè)變量并沒(méi)有考慮支出結(jié)構(gòu)的問(wèn)題，但是在不同的支出結(jié)構(gòu)下，地方政府的收入尤其是一般預(yù)算綜合財(cái)力中的可統(tǒng)籌支配財(cái)力是不同的，因此本文從囊括了一般公共預(yù)算本級(jí)收入、稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三項(xiàng)主要內(nèi)容的地方一般公共預(yù)算支出切入，分析其支出結(jié)構(gòu)，將其劃分為剛性支出和彈性支出，從某種程度上可以將彈性支出看成是地方政府可以統(tǒng)籌支配的財(cái)力，因此其與地方政府舉借債務(wù)之間的內(nèi)在聯(lián)系可能會(huì)更強(qiáng)，更能反映地方政府的舉債動(dòng)因。實(shí)證結(jié)果顯示，人均一般預(yù)算彈性財(cái)力的系數(shù)為07176，并且在1%的水平下是顯著為正的，進(jìn)一步明確了地方政府的可統(tǒng)籌支配財(cái)力越大，其舉借債務(wù)的規(guī)模也越大，這與基準(zhǔn)模型的結(jié)果也是相印證的。同時(shí)，其他變量的系數(shù)及其顯著性也并沒(méi)有本質(zhì)性變化。

模型（3）是將基準(zhǔn)模型中的人均地方政府性基金收入替換為人均國(guó)有土地出讓收入，主要是考慮到國(guó)有土地出讓收入是地方政府性基金收入的主要構(gòu)成部分，并且土地出讓收入的支出彈性可能更大，回歸結(jié)果顯示其系數(shù)為-03101，并且在5%的水平下是顯著為負(fù)的，這一點(diǎn)與基準(zhǔn)模型中政府性基金收入的系數(shù)并沒(méi)有本質(zhì)性差別，除了債務(wù)率的時(shí)間滯后項(xiàng)之外，其他解釋變量的系數(shù)及其顯著性也都保持穩(wěn)定。模型（4）同時(shí)將基準(zhǔn)模型中的人均一般預(yù)算綜合財(cái)力、人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和人均政府性基金收入替換為人均一般預(yù)算彈性財(cái)力和人均土地出讓收入，結(jié)果仍然顯示，除了債務(wù)率的時(shí)間滯后項(xiàng)之外，各個(gè)變量的系數(shù)及其顯著性都沒(méi)有發(fā)生本質(zhì)性變化。

考慮到引入人均地方國(guó)有土地出讓收入之后，債務(wù)率時(shí)間滯后項(xiàng)的系數(shù)會(huì)變得不顯著，因此在模型（5）和模型（6）中，將債務(wù)率時(shí)間滯后項(xiàng)這一因素剔除，結(jié)果顯示，地方政府間的舉債競(jìng)爭(zhēng)反應(yīng)系數(shù)以及人均一般預(yù)算綜合財(cái)力、人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、人均政府性基金收入和人均國(guó)有土地出讓收入的系數(shù)及其顯著性都沒(méi)有發(fā)生本質(zhì)性變化，雖然債務(wù)率水平對(duì)地方政府后續(xù)舉借債務(wù)的影響尚不能明確，但是有一點(diǎn)是可以基本確認(rèn)的，那就是中央政府對(duì)于地方政府舉債的管控限制并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性發(fā)生，二者可能在很大程度上與大部分地方政府的債務(wù)率截止2013年底都沒(méi)有達(dá)到中央政府所默認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)紅線或警戒線有關(guān)。

三、 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

（一）空間權(quán)重矩陣的選擇與實(shí)證影響

在上文的基準(zhǔn)模型回歸分析中采納的空間權(quán)重矩陣是01鄰接矩陣，雖然其能較好地刻畫出地方政府間的舉債效仿或攀比關(guān)系，但是其最大的問(wèn)題在于前定性或者說(shuō)基于分析者的主觀判斷。為了回歸結(jié)果的穩(wěn)健性，本文引入另一種比較常用的空間權(quán)重矩陣形式：距離倒數(shù)矩陣，即空間矩陣元素的取值為兩個(gè)省份空間距離的倒數(shù)，空間距離具體采用省會(huì)城市或直轄市之間的公路里程。在新的空間權(quán)重矩陣下，其相應(yīng)的回歸結(jié)果如表3所示。

通過(guò)表3可以看出，基于距離倒數(shù)空間[JP2]權(quán)重矩陣的實(shí)證結(jié)果與基于空間鄰接矩陣并無(wú)本質(zhì)性差異，[JP]唯一需要說(shuō)明的是人均土地出讓收入對(duì)地方舉債競(jìng)爭(zhēng)反應(yīng)系數(shù)的影響，在所對(duì)應(yīng)的模型（3）、（4）和（6）中，人均舉債規(guī)?？臻g滯后項(xiàng)的系數(shù)雖然為正，但是在10%的置信水平下都變得不再顯著，本文認(rèn)為這可能主要是與國(guó)有土地出讓收入的統(tǒng)計(jì)方式有關(guān)。在《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》中的國(guó)有土地出讓收入指的是“出讓合同價(jià)款”，并不是地方政府當(dāng)年實(shí)際收到的資金，而地方政府在彌補(bǔ)土地出讓收入動(dòng)機(jī)下的舉借債務(wù)，更多地是考慮實(shí)際到位的資金，因此在10%的置信水平下負(fù)向影響并不顯著也是合理的，這并不影響基于地方政府性基金收入與舉債規(guī)模的負(fù)相關(guān)性而做出了被動(dòng)舉債的基本結(jié)論，因此總體而言，基準(zhǔn)回歸結(jié)果是穩(wěn)健的。

（二）時(shí)間區(qū)段的選擇與實(shí)證分析

在上文的基準(zhǔn)實(shí)證分析中，由于地方債務(wù)數(shù)據(jù)的限制，2011—2014年各省的舉債規(guī)模都是估算得到，這在某種程度上弱化了相關(guān)結(jié)論的可信度，為了能利用權(quán)威實(shí)際的舉債規(guī)模，本文將2011—2014年[JP2]劃分為兩個(gè)時(shí)間段，即2011—2012年和2013—2014[JP]年，而2010年底、2012年底和2014年底的各省地方債務(wù)存量是有權(quán)威確切數(shù)據(jù)的，因此可以得到這兩個(gè)時(shí)間段內(nèi)各省確切的凈舉債規(guī)模，本文基于這個(gè)數(shù)據(jù)對(duì)于基準(zhǔn)模型回歸結(jié)果的穩(wěn)健性進(jìn)行檢驗(yàn)。為了與地方債務(wù)舉借規(guī)模的時(shí)間段相對(duì)應(yīng)，模型中的各個(gè)變量也需要進(jìn)行相應(yīng)處理，對(duì)于流量數(shù)據(jù)采取兩年相加，對(duì)于存量數(shù)據(jù)采取兩年平均。需要說(shuō)明的是，本文沒(méi)有考慮不同年份的價(jià)格水平變化，因?yàn)閭鶆?wù)規(guī)模本身就已經(jīng)包含了價(jià)格水平的信息，這樣在模型中基本可以將因價(jià)格所產(chǎn)生的名義關(guān)系剔除。表4顯示的是其回歸結(jié)果。endprint

通過(guò)表4可以看出，除了空間滯后因變量之外，其他變量的系數(shù)及其置信度并沒(méi)有本質(zhì)性變化，雖然空間滯后因變量系數(shù)的置信度明顯地降低，但是總體而言還是基本顯著的，包括在空間鄰接權(quán)重矩陣下，雖然在10%的置信水平上不顯著，但是距離10%是非常近的，第（1）和第（2）列的置信水平分別為0106和0107。另一個(gè)方面，樣本數(shù)目過(guò)少也在很大程度上影響了其顯著性的判斷，[JY]樣本數(shù)目少[FL）]

使估計(jì)系數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)差變大因而置信區(qū)間變大。因此綜合而言，以兩年為一期的實(shí)證結(jié)果也驗(yàn)證了基本回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。

四、 總結(jié)與政策啟示

本文主要從財(cái)力狀況、橫向競(jìng)爭(zhēng)和縱向博弈三個(gè)方面分析了地方債務(wù)規(guī)模的影響因素，并從中梳理識(shí)別出了地方政府舉借債務(wù)的動(dòng)因?？偨Y(jié)來(lái)說(shuō)，地方政府之間存在著正向顯著的舉債競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，同時(shí)中央管控對(duì)地方政府舉債的影響卻沒(méi)有得到實(shí)證結(jié)果的支撐，相反卻顯示出地方政府似乎是“債多不愁”或“越高越借”，這在很大程度上與央地之間的信息不對(duì)稱狀況有關(guān)。由于地方政府一般是通過(guò)間接方式或變相方式舉債，因此中央政府實(shí)際上并不確切掌握地方政府的債務(wù)狀況，再加上救助或兜底預(yù)期以及“公共池”效應(yīng)，地方政府在新《預(yù)算法》實(shí)施之前的舉債行為基本沒(méi)有受到中央政府的有效管控。另一方面，地方政府舉債也存在財(cái)政分權(quán)的體制因素，這集中體現(xiàn)在其舉債規(guī)模受到財(cái)力狀況的顯著影響上，同時(shí)存在明顯的異質(zhì)性：對(duì)于一般公共財(cái)力而言，其對(duì)舉債規(guī)模存在正向影響，即財(cái)力越大，越會(huì)以此為償債保證來(lái)舉債進(jìn)行發(fā)展性投資支出，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方舉債也有正向影響，反映出地方政府往往通過(guò)舉借債務(wù)募集其配套資金，而政府性基金收入對(duì)負(fù)債規(guī)模存在負(fù)向影響，顯示出如果地方政府的一般公共預(yù)算外財(cái)力相對(duì)不足，則往往會(huì)通過(guò)舉債去彌補(bǔ)出于發(fā)展目的而導(dǎo)致的缺口。

當(dāng)然，以新《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》的頒布實(shí)施為標(biāo)志，我國(guó)地方政府性債務(wù)管理的法律和制度框架在2015年之后也基本確立，地方政府債務(wù)納入預(yù)算并實(shí)行限額管理，這無(wú)疑是對(duì)地方政府舉借債務(wù)的強(qiáng)力約束。但是，城鎮(zhèn)化、公共投資體制和晉升考核制度等驅(qū)動(dòng)地方政府融資的客觀因素仍然存在，因此需要對(duì)地方政府可能會(huì)有的“上有政策下有對(duì)策”行為進(jìn)行提前籌謀并及時(shí)治理。首先，強(qiáng)化地方政府舉債的預(yù)算硬約束，切實(shí)貫徹中央政府對(duì)無(wú)力償債的地方政府不承擔(dān)救助責(zé)任的原則，同時(shí)通過(guò)信息披露、第三方信用評(píng)級(jí)等方式，不斷提高地方政府債券的市場(chǎng)化發(fā)行與定價(jià)。其次，改進(jìn)和完善中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度，縮減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重，降低或者取消資金配套的要求，同時(shí)探索推進(jìn)更為徹底的分稅制，從根本上破解地方財(cái)力與權(quán)責(zé)不匹配的財(cái)政失衡狀況。最后，將地方政府債券、融資平臺(tái)債務(wù)和PPP項(xiàng)目中的地方政府支出責(zé)任等納入統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，并進(jìn)一步分析不同融資渠道或方式之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，比如是否存在此消彼長(zhǎng)、“摁下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象，從而綜合性地治理地方政府融資行為、全局性地管控防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

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[HT5K][JY]責(zé)任編輯、 校對(duì)： 鄭雅妮[FL）]endprint