摘 要 本文就現(xiàn)今設區(qū)的市行使立法權的工作可能存在立法科學性欠缺、民主性欠缺、所立之法缺少地方性特色、實際操作性不是很強、部門的利益被法制化、立法能力有待提高等困境進行闡述，最后從加強黨的領導、提高立法科學性、提高公眾參與度、提高立法能力等方面，提出設區(qū)市行使好立法權的建議。研究設區(qū)的市行使立法權存在的困境，無疑對指導設區(qū)的市立法工作起到不可忽視的理論指導作用和現(xiàn)實指導作用。

關鍵詞 立法權 行使 困境

作者簡介：杜安琪，三峽大學法學與公共管理學院，研究生，研究方向：馬克思主義法學理論與法治實踐。

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.004

修改后的《中華人民共和國立法法》（文中簡稱《立法法》），把地方的立法權從較大市擴展到了全部設區(qū)的市和自治州，所以，行使立法權的地方增多，設區(qū)的市也被包括在內，這樣的背景下，設區(qū)的市更好地行使立法權，就成為了一個很有研究意義的課題。

一、設區(qū)的市行使立法權

（一）設區(qū)的市行使立法權的目的

面對當下復雜的社會環(huán)境，讓設區(qū)的市擁有立法的權利，以此來更好地開展建設地方工作，解決其中存在的問題，提供地方性發(fā)展的保護法律，其具體的目的是：限制并規(guī)范地方的權利，避免各種“紅頭文件”涉及到侵犯民權；對城鄉(xiāng)的建設和管理、保護歷史文化、保護環(huán)境等方面的立法工作進行彌補，保證地方政府在開展這些工作時，可以有法律的依據；對中央以及地方的事權進行理順，完善國家的治理體系，并提升治理能力的現(xiàn)代化。人民代表大會在設區(qū)的市立法中，應該起到主導性作用，因為原則上立法工作由人大完成，是不應該交到設區(qū)市范圍的人大常委或者政府完成。地方人大常委和政府僅僅能對次要事項的地方性法規(guī)有權干涉，另外，設區(qū)的市人大和常委會沒能及時制定出的地方性法規(guī)，再由地方政府制定出政府規(guī)章，當規(guī)章實行了兩年之后，分析實行的情況，進行兩種決策，一是廢除規(guī)章，二是制定出地方性的法規(guī)。

（二）設市的區(qū)的立法權包含的范圍

依據全國人大會法律委員的意見，設區(qū)的市的立法工作應該從三個方面進行把握：第一點，城鄉(xiāng)建設和管理，這方面內涵應該要理解得更為寬泛，不僅僅要包括城鄉(xiāng)的基礎設施建設和管理，還應該要將公共服務的提供和公共產品的提供相關建設和管理包括在內，像城鄉(xiāng)的規(guī)劃、基礎設施建設、城市的市政、交通建設、交通秩序管理、倡導文明行為、建設信息經濟、城市績效管理、培訓職業(yè)技能、老弱病殘、母女兒童的權益保護等等。第二點，保護歷史文化，主要包含的范圍有歷史文化名城保護、名鎮(zhèn)的保護、歷史性街區(qū)的保護、歷史文物的保護、非物質文化遺產的保護等等。第三點，保護環(huán)境，也就是保護生態(tài)環(huán)境，生態(tài)保護、資源的節(jié)約、污染的防治，具體分為水污染的防治、大氣污染的防治、水資源的管理、土地資源的管理、污染排放物的管理等等。

二、設區(qū)的市行使立法權困境

（一）立法科學性不足

地方性立法中，在制度創(chuàng)新方面的表現(xiàn)稍差，維持原有常規(guī)性的制度較多；針對突出問題的立法較少，理論話語較多；關注效率方面的制度多，倡導公平性的制度較少；政府做用被突出表現(xiàn)出來，市場機制發(fā)揮的作用較少；具有濃重的管理色彩，社會自治和確保公民權利方面的制度較少；制約權利方面表現(xiàn)不是很突出，權利和利益的保障制度較少；法律和法規(guī)的存在不夠和諧，存在沖突的一面；立法內容部分抄襲，而且內容重復，具體規(guī)定不是非常明確，執(zhí)法者不能更好地掌握，遵守者不能更好地遵守。

（二）立法民主性不足

過多地依靠政府部門，參與的人民群眾較少；給各個官方機構分配的權利較多，缺少不同群體和不同利益集團之間的博弈色彩；不同行業(yè)協(xié)會并沒有全面脫離行政，成本行業(yè)的利益代表并沒正真形成；因為社會性組織的力量過小，第三方力量沒有實現(xiàn)；關于法律和法規(guī)在征求公開意見方面的工作，像舉行的聽證會和論證會，不具有一定的制度性，存在較大的隨意性，形式現(xiàn)象嚴重；不同部門受到利益的驅使，立法中摻雜私欲，推卸責任，爭奪權利現(xiàn)象嚴重。

（三） 立法缺少地方特色，操作性不強

每個設區(qū)的市都應該存在自己要面對的問題和要解決的問題，所以立法也應該從自身實際情況出發(fā)，設立出具有自身特色的地方性法律，但就目前情況看，存在的普遍問題就是缺少地方性特色，具體實施的操作性欠缺，地方性立法部分模仿上級法律，立法內容重復，將立法的資源浪費掉，非常不利于繼續(xù)推行設區(qū)的市立法，也不利于地方的建設和管理。

（四）部門利益法制化

立法內容將部門的利益法制化，這也是地方立法不科學和不民主的表現(xiàn)。實際地方立法工作中，設立的法律摻雜著不同部門的利益，內容上制約部門權利、利于群眾權利的法律少之又少，相對應委托“第三方”立法機制也沒有完全形成，這些都讓地方立法進入到困境當中，不利于地方的發(fā)展。

（五） 立法能力尚顯不足

專業(yè)性的職業(yè)立法團隊需要盡快建立，現(xiàn)有立法工作者擁有的專業(yè)素質和能力需要進一步提升，在評估立法質量方面的工作需要進一步加強，現(xiàn)在的情況并不能保證對法律法規(guī)及時的評估或者清理。

三、設區(qū)的市更好地行使立法權的對策

（一）黨領導必須加強

想要更好行駛立法權，必須加強中國共產黨的領導，在中國共產黨的帶領下，從政治和思想，還有組織的層面實現(xiàn)監(jiān)督設區(qū)的市的立法權行為，保證立法的科學性和民主性，立法權利的行駛必須具有公正性、公開性和民主性。在黨的帶領下，分清立法權利的邊界，將立法的批準標準以及批準程序進行明確，強化立法能力建設工作，加強對設區(qū)的市人大和人大常委立法行為的監(jiān)督，進而保證立法的質量，確實做到立法為民。

（二） 立法科學性要高

站在國家的角度上，引導地方立法走向科學的道路，地方性的立法要及時訂正，并科學規(guī)劃。在開展立法工作時，構建出平等式的對話平臺，不同區(qū)域的溝通應有效，確保法制是統(tǒng)一并且協(xié)調的。非常重要的一點就是提升立法的能力，省市領導的帶領下，要盡早設置立法機構，增加立法的經費，引進更多的立法人才，確保立法可以順利展開。試著嘗試將立法委托給“第三方”，這樣不僅能減少立法工作的成本，還能避免部門利益出現(xiàn)在立法中。

（三） 公眾參與度要高

地方性立法更需要人民群眾的參與，這樣才能體現(xiàn)出地方性立法的特色，人們群眾參與進來，表達不同的訴求。不同年齡、不同地域、不同層面的群眾，參與到立法中，一方面表達出了公眾的訴求，一方面也能讓更多的公眾了解到地方的人大和人大常委，并了解到政府立法的內容，提升公眾對立法在心理上的認同感，還能起到宣傳法律的作用。

（四）立法能力必須提升

1.設置立法機構

設區(qū)的市行駛立法權，想要讓設立的法律更加符合本地區(qū)的特色，應該不斷提升地方的立法能力，其中需要做的一個工作就是設置專門的立法機構。可以依據設區(qū)市人大代表會議的需要，設立法制委員會、財政和經濟類委員會、教育和文化類委員會，還應該設立出立法的工委，政府方面設立出法制辦，并將其完善健全，設置專有部門后，應該配備專業(yè)的立法人員。

2.合理配備人員

想要提升整體的立法能力，在設置一些合理的立法部門后，需要對其配備專業(yè)的立法人員。這就應該將建設立法工作團隊的工作放在重要的位置，著眼于人才的引進和人才的培養(yǎng)。在人大和人大常委，以及各級部門的統(tǒng)一帶領下，從實際需要出發(fā)，配合好各個立法部門的工作，為其配置需要的人員，在實際工作中，人大方面應該不能少于7個擁有法律專業(yè)知識的人才，其他部門中的法律專業(yè)人才也應該占有一定的比例，為立法工作奠定堅實的基礎。

3.加強人員培訓

立法工作本身具有很強的專業(yè)性，并且復雜程度較高。設區(qū)的市地方性法律更是如此。各個立法部門都應該實施不同的立法培訓活動，以此提高參與立法人員的立法能力，增強綜合素質。具體的實施方案可以是：第一點，選擇一些掌握立法知識的業(yè)務骨干，分派到地方人大常委會的法工委中，展開掛職鍛煉，時間依據具體情況而定；第二點，集中培訓和教育地方立法有關領導和參與人員，主要培訓和教育的內容，就是立法業(yè)務，可以就地開展培訓工作。第三點，組織有經驗和能力的立法工作人員，開展一些立法的專題性講座。

4.搞好立法調研

立法調研是立法工作前期的準備工作，主要工作內容包括三個方面：第一，地方常委應該要成立出調研小組，對設區(qū)的市具體情況進行了解；第二，設區(qū)的市必須要開展相關的座談會，到會人員由不同利益的代表組成，這樣有助于了解各個利益方的立法需求，吸收不同的民意；第三，對調研的內容收集并整理，構成書面材料，形成能夠提供給決策者參考的、內容詳實的調研報告。

5.落實立法經費

立法活動浩大并且繁雜，所以各種活動的開展都需要一定的經費，在各個方面投入人力和物力是必須的，像立法宣傳活動、委托第三方立法、立法評估活動，都需要經費的支持，才能進行的順利，最終完成，所以說，設區(qū)的市必須確保立法整體活動的經費。

6.建立聯(lián)動機制

立法活動具有復雜性，并非常浩大，會涉及到很多的部門，像省市黨委、人大及其常委會、政府等。所以各個部門應該要加強協(xié)調，形成聯(lián)動機制。在省級和設區(qū)的市黨委領導下，各個部門支持立法工作，各個部門依照法律行使賦予的立法權，將立法的積極作用充分體現(xiàn)出來，進而推動和引領地方的改革和發(fā)展。領導者統(tǒng)一部署，各級部門積極配合，將地方法規(guī)和政府規(guī)章的制定做的更好。合理運用各種同立法相關的資源，將各個部門的角色定位好，確保聯(lián)動機制的真正落實。

（五）立法的質量檢測進一步強化

立法工作并不是簡單地完成立法任務，而是需要在完成立法后，檢測立法的質量。當地方性法律設立后，地方法規(guī)的數量會大大增多，就需要做好二方面?zhèn)浒负蛯彶榈墓ぷ?，一是對備案的審查范圍進行擴大；二是強化地方性法規(guī)的監(jiān)督工作，確保法制的統(tǒng)一性得到維護。在檢測立法質量時，及時對設區(qū)的市的地方性立法進行審查，同時做好法律存在或者是廢改工作，保證設立出的法律是可以執(zhí)行的，并可以操作，維護立法的統(tǒng)一。

四、結語

設區(qū)的市行使立法權落實到地方，僅僅是簡單的開始，更應該要明白，地方立法工作，是一項全面賦權、穩(wěn)步推進、任重道遠的工作。面對當前地方性立法的困境，相關部門和人員應該從不同的方面做好立法的工作，確保更好地使用好設區(qū)的市地方立法權，保證立法質量，讓地方立法的特點更強，更具有操作性，維護公眾的利益，為人們群眾謀求福利，進而推動地方建設和管理，促進地方的發(fā)展。

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