許田

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全 面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出要建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。各級(jí)政府法制系統(tǒng)機(jī)關(guān)是各級(jí)政府的重要職能部門或辦事機(jī)構(gòu)，機(jī)關(guān)黨員干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部是黨和國家的執(zhí)政骨干，是全面推進(jìn)依法治國的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，是依法執(zhí)政、依法行政的主體，應(yīng)成為主動(dòng)運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)改革發(fā)展穩(wěn)定的表率，成為帶頭遵守法律、堅(jiān)持依法辦事的模范。因此，研究如何加強(qiáng)政府法制系統(tǒng)法治機(jī)關(guān)建設(shè)有著十分重要的理論和實(shí)踐意義。

一、法治機(jī)關(guān)的內(nèi)涵與意義

法治機(jī)關(guān)是指依照法治的原則、精神實(shí)施行政管理與服務(wù)、管理機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的機(jī)關(guān)。“法治機(jī)關(guān)”意味著機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法履職盡責(zé)、依法辦事，對(duì)外業(yè)務(wù)和內(nèi)部事務(wù)都實(shí)現(xiàn)法治化、規(guī)范化，在“規(guī)則自治”的模式下運(yùn)行。法治機(jī)關(guān)是權(quán)責(zé)法定的機(jī)關(guān)。要求機(jī)關(guān)履職盡責(zé)必須于法有據(jù)，依法進(jìn)行，做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。法治機(jī)關(guān)是運(yùn)行規(guī)范的機(jī)關(guān)。無論是在對(duì)外實(shí)施行政管理還是對(duì)機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的管理上都要做到嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作法治化、規(guī)范化。法治機(jī)關(guān)是公開透明的機(jī)關(guān)。對(duì)外辦事依據(jù)、條件、要求、程序和結(jié)果要公開透明，決策、財(cái)務(wù)運(yùn)行等也要公開透明。法治機(jī)關(guān)是廉潔高效的機(jī)關(guān)。國家機(jī)關(guān)是履行法律賦予的公共管理職責(zé)的公共部門，應(yīng)通過自身的良性運(yùn)行實(shí)現(xiàn)法律設(shè)定的價(jià)值目標(biāo)和公共服務(wù)使命。合理成本下公共產(chǎn)品的高效輸出，是公共部門應(yīng)然的追求。而國家機(jī)關(guān)的公共性決定了它的公益性、非營利性，私利化則是對(duì)國家機(jī)關(guān)本質(zhì)屬性和法律的悖離，是公權(quán)力的異化。因此，廉潔是法治機(jī)關(guān)必然的標(biāo)簽。

二、政府法制系統(tǒng)法治機(jī)關(guān)建設(shè)存在的問題

為開展如何加強(qiáng)政府法制系統(tǒng)法治機(jī)關(guān)建設(shè)的研究，我們就法治機(jī)關(guān)建設(shè)的內(nèi)涵及任務(wù)、法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法、法治機(jī)關(guān)建設(shè)中存在的問題以及如何加強(qiáng)和改進(jìn)法治機(jī)關(guān)建設(shè)等問題對(duì)安徽省蚌埠、宿州市政府法制辦及相關(guān)部門進(jìn)行了專題調(diào)研。調(diào)研顯示，各單位對(duì)法治機(jī)關(guān)建設(shè)十分重視，主要采取加強(qiáng)機(jī)關(guān)內(nèi)部工作制度建設(shè)、完善機(jī)關(guān)重大決策機(jī)制、編制機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行流程圖、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，嚴(yán)格落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、加強(qiáng)黨員干部法治培訓(xùn)等方式進(jìn)行法治機(jī)關(guān)建設(shè)，成效明顯。但同時(shí)也存在一些弱項(xiàng)和問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)薄弱。法制機(jī)構(gòu)健全和必要的專業(yè)人才隊(duì)伍是推進(jìn)法治機(jī)關(guān)建設(shè)的前提基礎(chǔ)和組織保障。調(diào)研顯示，省、市級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)基本健全，專業(yè)人才隊(duì)伍相對(duì)較好，縣區(qū)級(jí)基層政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備相對(duì)薄弱，自上而下呈逐級(jí)遞減的態(tài)勢。表現(xiàn)在：少數(shù)市直機(jī)關(guān)沒有設(shè)立專門的法制科室；多數(shù)縣區(qū)直部門無獨(dú)立的的法制科室；有的雖然有法制科室，但層級(jí)低，人員多兼職，不固定；基層政府法制機(jī)構(gòu)工作人員存在年齡偏大，難以適應(yīng)推進(jìn)法治工作的職責(zé)和任務(wù)要求。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)和依法辦事的能力不高。推進(jìn)法治機(jī)關(guān)建設(shè)關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手法治意識(shí)和依法辦事能力的高低，在一定程度上反映和決定這個(gè)單位對(duì)法治建設(shè)的重視程度和這個(gè)單位法治機(jī)關(guān)建設(shè)的水平。調(diào)研顯示，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法治建設(shè)的認(rèn)識(shí)不夠深刻，對(duì)單位法治機(jī)關(guān)建設(shè)重視不夠。在實(shí)際工作中，部分領(lǐng)導(dǎo)干部還不善于運(yùn)用法治思維和法治方式去處理問題、化解矛盾、推動(dòng)改革發(fā)展，依法行政的意識(shí)能力有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（三）行政行為不夠規(guī)范。行為合法規(guī)范是法治機(jī)關(guān)建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。調(diào)研顯示，在決策、執(zhí)法的過程中或多或少存在著超越法定權(quán)限、不遵守法定程序、不履行法定職責(zé)等問題。如在文件制定中，違法設(shè)定行政處罰、行政審批、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)，違法增加公民、法人和其他組織義務(wù)；在招商引資中，為招商項(xiàng)目開所謂的“綠燈”，違規(guī)制定優(yōu)惠政策；在執(zhí)法中，多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、不文明執(zhí)法等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，等等。

（四）制度設(shè)計(jì)和落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)不高。調(diào)研顯示，制度不健全、質(zhì)量不高、落實(shí)不到位是普遍存在的問題。如有的規(guī)范性文件只是抄襲上位法，內(nèi)容空泛，針對(duì)性可操作性不強(qiáng)；有的未能隨上位法修訂而及時(shí)調(diào)整，造成適用上的沖突；有的為了部門利益，在規(guī)范性文件中變相設(shè)定和實(shí)施行政審批，等等。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)政府法制系統(tǒng)法治機(jī)關(guān)建設(shè)的對(duì)策建議

（一）抓好制度建設(shè)與落實(shí)。要從體系化的角度進(jìn)一步建立健全機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作制度，并嚴(yán)格按制度辦事。健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為政府及其部門重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確，提高決策的科學(xué)化民主化法治化水平。加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，健全政府立法專家咨詢制度，完善公眾參與政府立法機(jī)制，增強(qiáng)政府立法的公開性、透明度。

（二）健全權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制，特別是領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部的監(jiān)督。堅(jiān)持貫徹落實(shí)民主集中制，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，使領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部形成講學(xué)習(xí)、講政治、講正氣、講民主的良好風(fēng)氣。加強(qiáng)廉政建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。加強(qiáng)對(duì)黨員干部的教育管理，加大監(jiān)督工作力度，充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察和群眾監(jiān)督的作用，從源頭上預(yù)防和治理腐敗問題。同時(shí)，要加強(qiáng)制度落實(shí)的檢查監(jiān)督，增強(qiáng)制度的執(zhí)行力，通過各項(xiàng)制度的有效落實(shí)，不斷推進(jìn)法治機(jī)關(guān)建設(shè)。

（三）加強(qiáng)法治教育和培訓(xùn)。要加強(qiáng)機(jī)關(guān)黨員干部群眾的法治教育與培訓(xùn)，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育與培訓(xùn)，引導(dǎo)和培養(yǎng)他們樹立、養(yǎng)成法治思維習(xí)慣，帶頭遵法學(xué)法守法用法，自覺依法用權(quán)、依法辦事，弘揚(yáng)法治精神，把法治作為一種行為習(xí)慣和生活方式，夯實(shí)法治機(jī)關(guān)建設(shè)基礎(chǔ)。

（四）建立法治機(jī)關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)。建議國家或省級(jí)層面出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，明確法治機(jī)關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和考核指標(biāo)，指導(dǎo)各單位開展法治機(jī)關(guān)建設(shè)。法治機(jī)關(guān)考核指標(biāo)至少應(yīng)包括以下內(nèi)容：一是機(jī)關(guān)工作人員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部能夠帶頭尊法守法，熟練運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題、化解矛盾、推動(dòng)改革發(fā)展；二是機(jī)關(guān)決策、執(zhí)法、服務(wù)以及內(nèi)部事務(wù)管理能夠嚴(yán)格依法規(guī)范進(jìn)行；三是各項(xiàng)制度建設(shè)要有針對(duì)性可操作性，且制度能夠得到有效執(zhí)行和落實(shí)。