魏巍賢+王月紅

摘要 大氣污染具有明顯的跨界特性，跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治機制是大氣污染治理的重要手段。歐洲跨界大氣污染治理具有完整的治理體系和豐富的實踐經(jīng)驗，取得了顯著成就，充分借鑒和吸收歐洲跨界大氣污染治理的經(jīng)驗，對提高中國大氣污染治理的科學性和有效性、推動解決大氣污染治理難題具有重要意義。本文深入分析了歐洲跨界大氣污染治理的背景、制度演化、治理體系和政策措施，結果發(fā)現(xiàn)，歐洲跨界大氣污染治理機制是以EMEP為基礎、以CLRTAP為核心、八項議定書為補充的不斷擴展治理領域和政策邊界的動態(tài)過程，其治理政策的制定表現(xiàn)出明顯的階段性特征。從科學化定量體系和制度化保障體系兩個維度總結了歐洲跨界大氣污染治理的主要措施，結合中國實際，對中國跨界大氣污染治理提出了政策建議：①建立健全大氣治理立法及配套執(zhí)行體系，并嚴格落實問責；②盡快建立和完善跨界大氣污染監(jiān)測評估系統(tǒng)；③科學劃分大氣污染治理區(qū)域，成立跨區(qū)域組織領導機構；④加快研究制定符合國情的跨區(qū)域生態(tài)補償機制。

關鍵詞 跨界大氣污染；治理體系；歐洲經(jīng)驗；CLRTAP

中圖分類號 X51文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2017）09-0006-09DOI：10.12062/cpre.20170713

工業(yè)革命帶來了極大的生產(chǎn)力解放和物質(zhì)豐富，但伴之而來的污染問題也日益嚴重。由于早期人們對大氣污染認識不足，導致上世紀30—50年代集中爆發(fā)了多起嚴重的“煙霧事件”，對歐洲社會造成了極大的影響。如今，世界許多地區(qū)同樣面臨著嚴峻的大氣污染問題，中國也是如此。尤其近幾年，京津冀地區(qū)及全國性大面積長時間霧霾污染，已經(jīng)成為嚴峻的社會民生甚至政治問題。2017年《政府工作報告》提出，“加大生態(tài)環(huán)境保護治理力度”，“加快改善生態(tài)環(huán)境特別是空氣質(zhì)量，是人民群眾的迫切愿望，是可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求”，強調(diào)“堅決打好藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”。治理日益嚴峻的大氣污染問題，正成為“十三五”時期中國全面建成小康社會的重點和難點之一。

由于大氣污染具有流動性、跨區(qū)域（或跨界，transboundary， crossregional）等特點，大氣污染治理需要一套有效的跨區(qū)域合作治理機制。作為工業(yè)革命發(fā)源地的歐洲，在現(xiàn)實壓力和相關技術支持下，各國對大氣污染治理做出了不斷探索，在跨區(qū)域合作框架下利用多重手段聯(lián)合治理，取得了顯著成就，積累了寶貴經(jīng)驗。如今，歐洲跨界大氣污染已得到有效控制，許多關鍵污染物排放量正在大幅減少，損壞的生態(tài)系統(tǒng)也正在逐步恢復改善。

中國日益突出的區(qū)域性復合型大氣污染問題是長期積累形成的，大氣污染治理是一項復雜的系統(tǒng)工程。當前，國內(nèi)對大氣污染的跨區(qū)域治理需求很大，對歐洲和美國跨界大氣污染治理的成功經(jīng)驗及其中國化研究日益重視。汪小勇等[1]從州內(nèi)、州際及跨國界三個層面梳理了美國跨界大氣環(huán)境監(jiān)管體系，并對中國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管體系提出了相關建議；蔡嵐[2]以美國加利福尼亞州大氣污染治理政策為例，分析了中央政府和地方政府有效互動以及區(qū)域內(nèi)通力合作對于跨區(qū)域大氣污染治理的重要性。目前，國內(nèi)學術界對歐洲跨界大氣污染治理進行系統(tǒng)研究的文獻依然較少。本文分析了歐洲跨界大氣污染治理的背景、制度演化、治理體系和具體措施，對解決當前中國嚴峻的大氣污染治理難題具有借鑒和啟示意義。

1 歐洲推進跨界大氣污染治理的背景

發(fā)生時間早、危害程度大是歐洲大氣污染問題的突出特征。早在1930年發(fā)生的比利時馬斯河谷煙霧事件和1952年英國倫敦煙霧事件，引起世界關注，促使人們對大氣污染問題深刻反思。尤其倫敦煙霧事件，導致倫敦長期籠罩在煙霧塵埃之中，兩個月內(nèi)死亡上萬人。在世界八大公害事件中，大氣污染事件占了五席，世界性大氣污染問題的嚴重性可窺一斑。

煙霧事件的嚴重程度和持續(xù)危害，引起歐盟及其成員國高度關注，大氣污染治理議題開始進入政府和公眾視野。上世紀60年代，科學家們發(fā)現(xiàn)，歐洲大陸的硫排放與斯堪的納維亞湖的酸化存在聯(lián)系，開始注意到污染的跨界問題。1972年6月，在斯德哥爾摩召開的聯(lián)合國人類環(huán)境大會開始積極推動抗擊酸化的國際合作，向正式制定處理跨界環(huán)境問題體制框架邁出了第一步。在大會的積極影響下，1972—1977年間，Hgstrm[3]、Reed[4]、Ottar[5]等學者做了大量研究，結果表明大氣污染物在沉積和發(fā)生危害之前會有成千上萬公里的遠距離傳播。

1977年10月，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會（The United Nations Economic Commission for Europe，UNECE）啟動了一項特別計劃——“歐洲大氣污染物遠距離傳輸監(jiān)測和評價合作方案”（The Cooperative Programme for Monitoring and Evaluation of the Longrange Transmission of Air Pollutants in Europe），該計劃也稱為“The European Monitoring and Evaluation Programme（EMEP）”，由各締約國科學當局組成，向各國政府提供大氣污染物的濃度、沉積及跨越邊界的污染物遠程傳輸數(shù)量等重要監(jiān)測和評價信息。最初，EMEP很大程度上只是一項基礎性科學研究計劃，但客觀上為解決歐洲大氣污染跨界合作治理難題提供了基礎性技術準備[6]。

1979年11月，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會在日內(nèi)瓦召開了環(huán)境保護框架的部長級會議，34個國家和歐洲共同體簽署了《遠距離跨界大氣污染公約》（The Convention on Longrange Transboundary Air Pollution，CLRTAP），這是在EMEP提供的科學支持的基礎上，針對大氣跨界污染治理問題制定的第一個具有法律約束力的國際性綜合合作公約。作為一項總括性環(huán)境公約，CLRTAP以EMEP為基礎支撐，制定了關于大氣污染跨界治理的一般性原則，以及將科學技術與政策實施相結合的一整套制度框架，為制定后續(xù)八項具體污染物減排限排議定書提供了基礎[7-9]。endprint

1983年3月，CLRTAP正式生效。經(jīng)過30多年來不斷發(fā)展完善，CLRTAP目前擁有51個締約國，已成為聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會工作的重要組成部分，確保了歐洲各國具有共同的大氣污染治理的理念、目標和行動框架，為各國（或次區(qū)域）無法解決的大氣污染跨界治理難題提供了一個重要合作平臺。CLRTAP是現(xiàn)在歐洲跨界大氣污染治理的核心機制。

2 《遠距離跨界大氣污染公約》及其治理機制

目前，CLRTAP已形成了以EMEP為基礎、由理事委員會、履行委員會、效果評估工作組、戰(zhàn)略和審查工作組等機構構成的一套完整體系（見圖1）。

2.1 CLRTAP組織構成及運行方式

2.1.1 決策機構

理事委員會是CLRTAP的決策機構，由各締約國政府代表組成。理事會職責是批準公約新成員，審查公約執(zhí)行情況；此外，還可酌情設立工作組審議與公約執(zhí)行和發(fā)展有關的事項、批準與工作活動（一般確定兩年期限）有關的財務事項。

2.1.2 執(zhí)行機構

履行委員會是CLRTAP的執(zhí)行機構，負責審議締約方履行公約及議定書規(guī)定的義務情況，向理事會報告工作并提交決策建議。履行委員會由九個締約方組成，每個締約方任期兩年，每年舉行兩次會議。履行委員會的工作主要側重于三個領域：①審議締約方遵守某項議定的減排義務情況（各締約方根據(jù)議定書的減排義務，向排放清單和預測中心提交排放數(shù)據(jù)）；②審查締約方履行報告義務的情況；③必要時考慮與公約遵守有關的系統(tǒng)性問題。

2.1.3 評估機構

對大氣污染有害影響的科學認識，是達成有效污染控制協(xié)議的前提。為了在污染物影響研究和監(jiān)測方面開展必要的國際合作，CLRTAP在1980年設立了效果（影響）評估工作組。評估工作組提供關于主要污染物對人類健康和環(huán)境影響的地理范圍（這些污染物包括但不限于硫、氮氧化物、臭氧、揮發(fā)性有機化合物和持久性有機污染物，以及重金屬、黑碳和氨等顆粒物），現(xiàn)有6個方面國際合作方案（森林、水、材料、植被、綜合監(jiān)測以及模擬和繪圖）。工作組通過年度會議討論國際合作方案成效和公約當前及今后的相關需求，擬訂每年一次的工作計劃，供執(zhí)行機構審議。工作組還出版重要成果的實質(zhì)性報告，同時也通過報告、新聞稿和其他手段向公眾傳播。

2.1.4 談判機構

戰(zhàn)略和審查工作組（WGSR）是CLRTAP的主要談判機構。它運用技術支持機構（EMEP）的科學技術資料協(xié)助執(zhí)行機構處理政策事項、支持協(xié)定談判，以及審議現(xiàn)有協(xié)定治理戰(zhàn)略。其主要職責包括：評估、擬訂和修訂議定書相關的科學技術活動；談判、修訂現(xiàn)有議定書和編制新議定書；審查根據(jù)不同議定書編制的指導文件草案；舉行報告戰(zhàn)略、政策和措施的論壇，并為公約下的相關戰(zhàn)略發(fā)展提出建議。

2.1.5 技術支持機構

EMEP是CLRTAP的科學技術支持機構，具有廣泛的科學家合作網(wǎng)絡，是公約運行的基礎。EMEP開發(fā)了可用于排放檢測控制的技術信息及其數(shù)據(jù)庫，在諸如大氣監(jiān)測建模、排放清單和排放預測、綜合評估等領域為CLRTAP提供良好的科學支持。此外，作為大氣污染排放、運輸和沉積的信息來源，EMEP在公約政策宣傳方面發(fā)揮了重要作用。

EMEP又主要由指導機構和運作機構組成。指導機構由締約方科學當局代表組成，指導和監(jiān)督EMEP項目的實施，每年開會并向公約執(zhí)行機構報告工作。此外，與評估機構合作，指導機構就如何以成本效益高的方式實現(xiàn)環(huán)境目標向公約提供技術支持。指導機構設立主席團（作為指導機構閉會期間的常設機構），就EMEP的工作計劃和預算提出戰(zhàn)略建議。

EMEP的運作機構由五個計劃中心（Programme Centre）和四個任務組（Task Force）構成。五個計劃中心包括：化學協(xié)調(diào)中心（CCC），西-氣象合成中心（MSCW）、東-氣象合成中心（MSCE）、排放清單和預測中心（CEIP）、綜合評估模擬中心（CIAM）；四個任務組包括：空氣污染半球運輸（TFHTAP）、測量和建模（TFMM）、排放清單和預測（TFEIP）、綜合評估模擬（TFIAM）。它們各司其職并協(xié)調(diào)配合，每年向EMEP指導機構報告工作，然后向公約執(zhí)行機構報告[6]。

在上述CLRTAP五個機構及其子機構之間，還有多個為某些具體工作設立的聯(lián)席會議制度。尤其在技術支持和效果評估方面，一些工作存在交叉，各（子）機構合作更為密切（部分是為了提高準確性）。

2.2 以CLRTAP為核心的治理體系

歐洲跨界大氣污染治理機制是以CLRTAP為核心、不斷擴展治理領域和政策邊界的動態(tài)過程，其治理政策的制定表現(xiàn)出明顯的階段性特征。

20世紀70年代末，CLRTAP在制定后即成為UNECE保護區(qū)域環(huán)境的核心手段，早期政策主要是關注污染物的總量減排。此后，作為CLRTAP的延伸，各締約國就某些具體污染物（如硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、持久性有機污染物和重金屬等）的減排目標或措施又陸續(xù)簽訂了八項議定書（見表1），豐富并具體化了歐洲跨界大氣污染治理內(nèi)容。

八項議定書后來根據(jù)治理需要進行了多次修訂。CLRTAP理事會2009年12月對“奧胡斯議定書（持久性有機污染物）”進行了修訂；2012年5月和12月，分別對“哥德堡議定書”和“奧胡斯議定書（重金屬）”進行了修訂，尤其“哥德堡議定書”修訂案是納入細顆粒物（包括黑碳）減排承諾的第一份具有約束力的協(xié)議，確定了2020年歐盟各國排放量限值。

進入21世紀后，歐洲跨界大氣污染治理政策開始側重于立法，歐盟制定了一系列關于大氣污染防治的法律法規(guī)，進行了一系列監(jiān)管創(chuàng)新，促使歐盟大氣污染治理效果加速顯現(xiàn)。

2001年10月，為限制導致酸化、富營養(yǎng)化污染物和臭氧前體物的排放，歐洲議會和歐盟理事會制定并頒布了“國家排放上限指令”（National Emission Ceilings Directive，NECD），對二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、揮發(fā)性有機物（VOCs）和氨（NH3）四種污染物排放實施總量控制（以2010年和2020年為基準年），并將排放上限控制指標分配到15個成員國，同時確定了中期評估和報告體系。建立國家排放上限是歐盟大氣污染控制的重要監(jiān)管創(chuàng)新，由此前的CLRTAP協(xié)議間接建立的國家排放上限轉(zhuǎn)向更明確的最高排放限額[10]。endprint

同年3月，歐盟還推行了“歐洲清潔空氣”計劃（Clean Air for Europe，CAFE），目標是在歐盟國家建立一套防治大氣污染的一體化戰(zhàn)略，進一步推進區(qū)域大氣污染控制。該計劃基于EMEP數(shù)據(jù)，利用區(qū)域大氣污染信息和模擬（Regional Air Pollution Information and Simulation，RAINS）模型對2000—2020年污染物濃度及其影響進行了研究，分析現(xiàn)有環(huán)境排放控制政策對未來的影響，推斷未來（2020年）大氣污染物排放量范圍和由此導致的歐洲空氣質(zhì)量變化情況，旨在制定長期戰(zhàn)略和綜合政策，以控制大氣污染對人類健康和環(huán)境的負面影響[11]。

2005年9月，為更好實現(xiàn)CAFE目標，歐盟啟動了一項長期綜合性“大氣污染專題戰(zhàn)略”（The Thematic Strategy on Air Pollution，TSAP），目的是通過開發(fā)、推廣新技術減少成員國污染物排放（尤其是微小顆粒物排放），以顯著降低對人類健康和自然環(huán)境的危害。對NECD（2001/81/EC）進行修訂是TSAP的一部分，并作為歐盟實現(xiàn)中期環(huán)境目標的手段之一。TSAP要求，到2020年，SO2、NOx、VOCs、NH3和PM2.5分別比2000年減排82%、60%、51%、27%和59%[12]。

2008年5月，歐盟通過了“歐洲環(huán)境空氣質(zhì)量與清潔空氣指令”（Directive on Ambient Air Quality and Cleaner Air for Europe），出于簡潔并提高行政效率需要，對前期五項相關指令進行了整合，吸收了最新健康、科學發(fā)展成果及治理經(jīng)驗。為優(yōu)化空氣質(zhì)量管理，指令以成員國內(nèi)部分區(qū)（反映人口密度）的方式進行污染物監(jiān)測并建立了統(tǒng)一評估系統(tǒng)?；贓MEP的技術基礎，指令要求成員國采取一切必要措施達到PM2.5分階段（2010年、2015年和2020年）控制目標（包括極限值、暴露濃度及減排等目標）[13]。

2010年11月，歐盟發(fā)布了“工業(yè)排放指令”（The Industrial Emissions Directive，IED），旨在減少有害工業(yè)排放（工業(yè)生產(chǎn)污染在歐洲整體污染中占有很大份額），尤其通過更好應用“最佳可行技術”（Best Available Techniques，BAT），實現(xiàn)對人類健康和整體環(huán)境更好保護。IED是目前歐盟管理工業(yè)污染排放的主要工具，對處于生產(chǎn)狀態(tài)的約52 000項工業(yè)設施實行許可證管理，只有當獲得許可證之后這些設施才能投入使用。IED要求基于BAT結論設定排放限值許可，歐盟組織了一個包括成員國專家、工業(yè)企業(yè)和環(huán)境組織在內(nèi)的信息交流網(wǎng)絡，提供BAT結論（定義BAT）以及與BAT有關的環(huán)境績效供歐盟決策；但當基于BAT設定的排放限值導致成本收益嚴重不匹配時，IED允許主管當局擁有調(diào)整排放限值的靈活性[14]。

2011—2013年，歐盟對其大氣政策進行了全面回顧審查，并由此提出了清潔空氣的一攬子政策，且將2013年確定為“歐盟大氣年”（Eu year of the air）。其中，2013年12月，歐盟提出“歐洲清潔空氣規(guī)劃”（Clean Air Programme for Europe，CAPFE），修訂了TSAP，制定了2020年和2030年歐盟空氣質(zhì)量新目標（該規(guī)劃也因此稱為“修訂的TSAP”）。

2016年12月，歐盟頒布了“特定大氣污染物國家減排指令”（Directive on the Reduction of National Emissions of Certain Atmospheric Pollutants），作為推進CAPFE、實現(xiàn)2030年空氣質(zhì)量目標的主要法律工具。該指令對五個關鍵污染物（SO2、NOx、VOCs、NH3和PM2.5）確定了更為雄心的國家減排義務，要求到2030年，上述五種污染物分別比2005年減排79%、63%、40%、19%和49%[15]。

3 歐洲跨界大氣污染治理的主要措施及成效

基于歐洲跨界大氣污染治理的背景、歷程和體制機制的分析，從科學化定量體系和制度化保障體系兩個維度提煉總結歐洲跨界大氣污染治理的主要措施。

3.1 科學化定量體系

3.1.1 實行排放總量控制

實行總量控制是歐洲跨界大氣污染治理的顯著特點。CLRTAP及其各項議定書明確規(guī)定了不同時期內(nèi)締約國的硫、氮氧化物及其他跨界污染物的排放限值。歐盟也頒布了系列國家排放上限指令，明確特定跨界污染物在2010年、2020年和2030年的總量控制目標。在邁向具有競爭力的低碳經(jīng)濟2050年路線圖中，歐盟提出了2030年溫室氣體排放比1990年減少40%、2040年減少60%、2050年減少至少80%的長期目標。對于歐盟發(fā)布的各項排放限值（限令），各成員國自行決定執(zhí)行方式和實現(xiàn)途徑。對于到期無法達標的，歐盟委員會將向歐盟法院提起訴訟，法院先判限期達標，仍無法達標的則判繳納罰金（生態(tài)補償機制）。

歐盟要求成員國制定總量控制國家計劃，并定期向歐盟委員會報告制定的國家計劃和對國家計劃的修改，同時向其他成員國公開。國家計劃中包括已采?。ɑ驍M采?。┑奈廴疚餃p排政策和措施，以及對這些政策措施減排效果的定量評估。

3.1.2 建立量化環(huán)境標準體系

歐盟建立了嚴密的大氣環(huán)境標準體系，具體可分為環(huán)境空氣質(zhì)量標準、大氣污染物排放標準和大氣環(huán)境監(jiān)測方法標準三大類。其中，環(huán)境空氣質(zhì)量標準設立了硬性極限值，對SO2、NO2、O3等污染物設定了1—3年內(nèi)允許超標的天數(shù)（或小時數(shù)），提供了一定的彈性空間；然而，對某些污染物的要求則非常嚴格，例如對PM10和PM2.5的年均值，不允許出現(xiàn)任何超標天數(shù)。

3.1.3 科學的環(huán)境監(jiān)測評估技術

科學的檢測評估系統(tǒng)是跨界大氣污染治理的基礎。EMEP是CLRTAP的一項基礎性研究計劃，其主要目標是定期向公約框架下的政府和附屬機構提供合格的檢測和評估信息，定期報告大氣污染物的排放、濃度和沉積、跨界通量的數(shù)量和重要性、超越關鍵負荷和臨界水平的相關指標等，以支持公約框架內(nèi)有關減排的談判及其評價。EMEP開創(chuàng)了多項與減排監(jiān)測評估有關的跨學科新方法，其中諸如應如何計算和分配減排量、如何以最具成本效益的方式實現(xiàn)環(huán)境目標等均得到廣泛接受和遵守。1999年以后，國際應用系統(tǒng)分析研究所（IIASA）接手了EMEP綜合評估模擬中心（CIAM）的評估工作（處理跨界大氣污染問題的RAINS模型即由IIASA于1983年開發(fā)），通過匯集、處理各類相關信息，向決策者提供解決跨界大氣污染問題的政策情景。CLRTAP、IIASA和歐盟的三方合作為有效解決跨界大氣污染問題提供了科學基礎，切實解決了單一國家不能完成的跨國污染治理問題。endprint

此外，歐盟空氣質(zhì)量標準指令針對空氣質(zhì)量標準、污染物監(jiān)測方法、空氣質(zhì)量評價和管理、監(jiān)測信息交流等作出全面規(guī)定，成員國按其開展監(jiān)測和評價工作。系統(tǒng)的數(shù)據(jù)監(jiān)測為模型評估提供了前提。

3.1.4 構建完備的共享信息數(shù)據(jù)庫

CLRTAP建立了一個包括大氣污染物排放、生態(tài)系統(tǒng)敏感性（關鍵負荷）、空氣質(zhì)量監(jiān)測、減排技術和成本、與傳輸過程有關的氣象和物理化學信息等內(nèi)容的大型數(shù)據(jù)庫。CLRTAP所有締約方均可派專家參加工作組會議，并有權共享交流。所有各方可廣泛參與數(shù)據(jù)收集的制度安排增強了數(shù)據(jù)庫的認可度，為支持談判和合作提供了互信的技術和信息保障。

3.1.5 高效的排放許可證制度體系

歐盟工業(yè)排放指令明確規(guī)定，對有排污潛能的工業(yè)項目實行排污審批和許可制度。歐盟建立了完善的排污許可證制度，為各成員國許可證管理提出了基本要求和框架，在歐盟范圍內(nèi)得到了廣泛有效實施，目前已涵蓋約五萬余項工業(yè)設施。歐盟許可證制度要求具有高污染排放潛能的新建和已建工業(yè)或農(nóng)業(yè)設施在運行之前，必須獲得許可證；企業(yè)盡可能多地采用合適技術，綜合預防和控制各類污染產(chǎn)生，最大限度減少廢棄物排放；各成員國必須采取必要措施確保各企業(yè)的生產(chǎn)運營始終符合許可證的要求。

與許可制度相配套的是排污檢查和報告制度，并有一些非政府計檢機構參與對環(huán)境監(jiān)測儀器校準、維修，確保排放源的監(jiān)測信息及時準確上報。排放許可制度實現(xiàn)了對各類排放源的有效監(jiān)控，為歐盟有效控制污染物排放起到重要作用[16]。

3.2 制度化保障體系

3.2.1 建立頂層系統(tǒng)性合作框架

CLRTAP為締約國間的跨界大氣污染合作治理提供了正式的系統(tǒng)性框架。如前所述，該框架建立在科學的技術基礎上，得到各締約方廣泛認可和共同遵守，為歐洲各國制定并實施相關政策和戰(zhàn)略提供了良好基礎。

在CLRTAP框架下，UNECE進一步制定了一系列專門減排協(xié)定，以細化和明確各類具體污染物控制目標和實施路徑。2001年，歐盟在CLRTAP框架下又進一步制定了CAFE計劃，深入推進歐洲大氣污染治理工作，其中CAFE的評估過程依賴于CLRTAP下的數(shù)據(jù)收集評估系統(tǒng)。CLRTAP是CAFE分析工作的基礎，也是2005年CAFE啟動TSAP的基礎。

3.2.2 建立高效的跨域組織領導機構

不管是早期UNECE倡導下的CLRTAP及其相關議定書的簽訂，還是后來歐盟一系列針對跨界大氣污染治理法規(guī)的頒布實施，都是在一個跨區(qū)域組織的精心安排和高效操作下完成的，即分別是UNECE和歐盟。前者側重實施污染物減排，后者側重大氣污染治理立法。雖然二者政策傾向不同，但UNECE倡導下的CLRTAP和歐盟之間在治理和行動等方面存在密切聯(lián)系，一定程度上解決了相同的政策問題（CLRTAP背景下的政策發(fā)展促進了歐盟決策者對大氣污染領域的重視；CLRTAP的專業(yè)經(jīng)驗對歐盟內(nèi)部的工作方式和思維方式也有重大影響）[17-18]。高效的跨域組織機構加上共同認可的科學基礎的支撐，使歐洲大氣污染跨界治理取得了顯著成就。

正是UNECE和歐盟這樣跨國組織的積極作為、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和縝密規(guī)劃，保證了締約方和成員國緊密合作，共同解決問題，跨界大氣污染治理取得實質(zhì)進展，為世界其他區(qū)域的跨界大氣污染治理提供了樣本，積累了經(jīng)驗。

3.2.3 重視治理法規(guī)建設并嚴格落實

重視立法并嚴格落實是歐盟大氣治理取得良好效果的重要保證。歐盟環(huán)境管理政策一般分為歐盟層面（EU level）和成員國層面（Member states level）兩個層次。歐盟層面指令針對整個歐盟的關于某一類污染物排放所要達到的目標及管理要求，成員國可在歐盟指令基礎上，自由選擇實現(xiàn)歐盟規(guī)定目標的各種措施。

尋求立法和約束力目標是歐盟指導大氣治理的一個重要手段。歐盟通過系列法律規(guī)范，搭建起了一套結構合理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的大氣污染防治法律體系，有力推動了歐盟大氣污染治理的區(qū)域協(xié)作機制建設。例如，在CAFE中，所有成員國都應參與并提供數(shù)據(jù)（否則可能強制執(zhí)行）。這種“自上而下”的法規(guī)建設并嚴格過程落實，使歐盟大氣治理決策更有主動性和執(zhí)行力。這與CLRTAP不同。CLRTAP的所有舉措和決定都由各締約國自己采取，相關監(jiān)測或清查都是基于資源基礎且非強制（但因具有強大科學技術做支撐，各項議定達成出自各締約國的共同真實意愿，CLRTAP也因此得到很好遵守）[19-20]。

3.2.4 建立必要的資金保障機制

EMEP長期融資協(xié)定對歐洲跨界大氣污染治理的資金保障問題作出了明確規(guī)劃，包括強制性捐款，并輔以自愿捐款，且對捐款形式也做了具體規(guī)定。議定書要求所有締約方在EMEP的地理范圍內(nèi)每年支付強制性繳款，滿足EMEP工作方案的年度支出和生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付需要。自愿捐款可以經(jīng)執(zhí)行機構批準，用于減少強制性捐款或為EMEP范圍內(nèi)的具體活動提供資金。議定書還規(guī)定，強制性和自愿性現(xiàn)金捐助必須存入專門為籌措CLRTAP執(zhí)行經(jīng)費設立的信托基金賬戶。

此外，資金來源還有聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署提供的財政手段和各國政府的自愿捐款，為歐洲跨界大氣污染治理提供了足夠的資金保障。

3.3 歐洲大氣污染治理成效

在以CLRTAP為核心、八項議定書為補充的治理框架下，強化政策監(jiān)管立法，歐洲跨界大氣污染治理取得了顯著成就。數(shù)據(jù)顯示，截至2015年，歐洲一系列大氣污染有害物排放量在1990年的基礎上大幅減少（見圖2）。特別是，硫化物減排效果非常明顯，2015年排放量比1990年減少約89%，導致歐洲大部分地區(qū)酸性化合物的沉積水平已經(jīng)降低到臨界負荷以下；氮氧化物排放量減少約56%，減排努力導致鉛污染大幅減少，UNECE國家鉛污染水平在1990年到2015年間減少超過80%。在減排行動初期減少幅度最大，芬蘭、丹麥、德國、西班牙和挪威等國家年降幅高達15%—18%。endprint

此外，揮發(fā)性有機化合物減排幅度較大，2015年排放量比1990年減少約61%；氨排放減少約23%；PM10排放減少約24%；PM2.5排放減少約26%。

4 對中國跨界大氣污染治理的啟示及建議

中國對大氣污染跨界治理的關注，起源于北京奧運會、上海世博會和廣州亞運會賽事對于空氣質(zhì)量的要求。近年來，面對日益突出的大氣污染問題，中國制定和修訂了一系列法律法規(guī)，對跨界大氣污染治理做出了系統(tǒng)部署。但總體來說，執(zhí)行效果并不理想，大氣污染防治壓力持續(xù)加大。一方面，是由于相關法規(guī)執(zhí)行不到位、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督過軟；另一方面，以GDP為核心的官員考評機制仍占主導地位，加上缺乏有效的生態(tài)補償機制，導致環(huán)境污染的地方保護主義盛行。

為了更好實現(xiàn)中國大氣環(huán)境治理目標，立足中國大氣污染治理的現(xiàn)實情況，充分吸收借鑒歐洲跨界大氣污染治理經(jīng)驗，我們得出以下啟示和建議。

4.1 建立健全大氣治理立法及配套執(zhí)行體系，并嚴格落實問責

當前，中國已經(jīng)制定頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等大氣污染防治基本法和單行法，也頒布了具有約束力的《大氣污染防治行動計劃》（“大氣十條”）《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》等強制性措施。應該說，上層法規(guī)體系已趨完整，大氣污染防治的目標定位和法規(guī)框架也已非常明確，全民大氣污染防治意識也逐漸增強。但在法規(guī)體系的具體執(zhí)行層面缺乏可操作性措施，還沒有從根本上解決大氣污染聯(lián)合防治的協(xié)同管理和內(nèi)生激勵問題，導致法規(guī)貫徹落實難到位，聯(lián)防聯(lián)治的疊加效應還不明顯，更多體現(xiàn)為臨時性應急聯(lián)動。

重視立法并嚴格落實是歐盟大氣治理取得良好效果的重要保證。建議借鑒歐盟做法，從立法層面統(tǒng)一區(qū)域控制措施、標準和罰則。國家層面（如下文“國家跨區(qū)域大氣污染治理委員會”）制訂大氣環(huán)境標準體系，要求各區(qū)域出臺落實標準的具體規(guī)定和措施，并接受監(jiān)督。國家要加強環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法標準化建設，強化巡視督察執(zhí)法機制，加快組建環(huán)境警察隊伍，將環(huán)境執(zhí)法納入政府行政執(zhí)法序列，提高環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力，強化“自上而下”的法規(guī)建設和落實過程，避免使“立法”淪為“倡議”，徹底改變過去環(huán)境執(zhí)法標準缺乏和失之過軟的問題。

大氣污染聯(lián)防聯(lián)治要重視落實地方黨委政府生態(tài)環(huán)保主體責任，對一些地方政府不作為、慢作為現(xiàn)象要嚴肅問責，嚴格落實環(huán)境保護“黨政同責”、“一崗雙責”，切實建立環(huán)境監(jiān)察體系的國家權威。除了強調(diào)政府及部門責任外，要盡快健全行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接機制和多部門聯(lián)合執(zhí)法機制，對違法違規(guī)、數(shù)據(jù)造假的企業(yè)，要有一套懲戒追責機制，確保國家大氣污染治理決策部署能夠傳導到最基層，確保以實實在在的大氣污染防治成效回應全社會對改善大氣質(zhì)量的迫切期待。

4.2 盡快建立和完善跨界大氣污染監(jiān)測評估系統(tǒng)

科學的污染物監(jiān)測和評估是大氣污染治理系統(tǒng)的基石，也是利益相關方增進互信、確保大氣治理系統(tǒng)有效性的核心基礎。當前，中國（跨區(qū)域）大氣污染的監(jiān)測評估還沒有形成一套統(tǒng)一、科學、高效和公認的技術支持系統(tǒng)（類似CLRTAP下的EMEP）。此外，現(xiàn)行監(jiān)測體系下數(shù)據(jù)造假事件時有發(fā)生，引起了社會的廣泛關注和質(zhì)疑，嚴重損害了大氣監(jiān)測評估的公信力和治理根基。

建議組建國家級大氣污染監(jiān)測評估機構，組織和實施國家大氣治理的基礎性科學研究。充分借鑒EMEP大規(guī)模基礎科學研究經(jīng)驗，構建由各相關部門和高水平研究機構等密切協(xié)作的國家力量，對大氣污染成因與控制技術、大氣監(jiān)測預警網(wǎng)絡系統(tǒng)及關鍵技術裝備、大氣跨界傳輸?shù)戎卫黼y點和基礎性問題集中攻關，形成適應中國大氣污染特點的監(jiān)測評估標準和技術體系，為政策制定提供及時準確的科學數(shù)據(jù)和技術支持。

同時，要扎實推進《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案實施計劃（2016—2020年）》，完善監(jiān)測網(wǎng)絡，加強監(jiān)測技術和質(zhì)控體系建設。如監(jiān)測事權上收和強化過程監(jiān)管，真正實現(xiàn)“國家監(jiān)測、國家考核”，從根本上避免監(jiān)測數(shù)據(jù)受到考核評比等行政干擾，堅決保證數(shù)據(jù)的真實性和可靠性，維護監(jiān)測的科學性、權威性和政府公信力，為大氣污染防治和政策制定提供科學支撐。也唯如此，才能確保社會的最大認同。

4.3 科學劃分大氣污染治理區(qū)域，成立跨域組織領導機構

當前，中國大氣污染呈顯著的區(qū)域分布特征，大氣治理對跨區(qū)域協(xié)調(diào)和督察能力的要求日益提高。盡管中國已高度重視大氣污染的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作，初步建立了區(qū)域溝通協(xié)調(diào)機制，但是，當前區(qū)域溝通協(xié)調(diào)更多還是限于重污染天氣預警和應急聯(lián)動，還缺乏實質(zhì)意義上的跨界治理機制、規(guī)范和具體措施。目前，國家環(huán)保部已在全國設立了6大區(qū)域環(huán)保督查中心（華東、華南、西北、西南、東北和華北），但由于監(jiān)察執(zhí)法權限不夠，無法對污染企業(yè)以及地方政府的污染保護行為做出有效約束。

從歐洲跨界大氣污染治理的經(jīng)驗可以看出，一個強有力的跨區(qū)域牽頭機構直接負責聯(lián)合治理工作至關重要?？缃缃M織機構負責區(qū)域政府及相關單位的總體協(xié)調(diào)，直接主導和監(jiān)督相關工作，能有效克服當前政出多頭、權責不明和推諉扯皮等現(xiàn)象。建議在科學研究的基礎上，科學劃分聯(lián)防聯(lián)治意義上的大氣污染治理區(qū)域，并以此為基礎建立相應的跨區(qū)域組織機構，領導和監(jiān)督該區(qū)域大氣治理具體事項。

環(huán)保部作為國家層面大氣污染防治專門領導機構，做好體制機制的頂層設計。如充分利用現(xiàn)有的“全國大氣污染防治部際協(xié)調(diào)小組”機制，由國務院（或全國人大）批準成立“國家跨區(qū)域大氣污染治理委員會”，可由環(huán)保部作為主責機構，聯(lián)合發(fā)改委、工信部、科技部、中科院和高校等研究機構組成。治理委員會可參照CLRTAP或歐盟設立若干職能和執(zhí)行機構（尤其科學檢測和評估機構），對全局性大氣污染防治的重大事項和政策做出決議和決定。國家大氣治理委員會需要構建污染源解析及其傳輸、污染清單分解、減排限排指令下達以及督查、考核和問責機制等大氣污染國家治理框架，各跨域組織機構在國家治理框架下工作。環(huán)保部6大區(qū)域環(huán)保督查中心可以充分運用該機制作為區(qū)域治理的國家級監(jiān)督機構，以此強化區(qū)域和國家層面的雙重監(jiān)督，進一步深化環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，解決跨域協(xié)同治理的權責和執(zhí)法不統(tǒng)一問題，以最大程度消除地方政府行政干預和保護主義。endprint

4.4 加快研究制定符合國情的跨區(qū)域生態(tài)補償機制

由于大氣污染的跨界流動特征，大氣污染和大氣治理都具有很強的外溢效應。這種“外部性”意味著，要激勵參與方切實落實跨區(qū)域協(xié)同治理任務，必須要給予足夠的補償作為激勵。事實上，生態(tài)補償機制多年前就已在許多國家提出并廣泛應用于河流、土地等污染治理以及森林保護等方面，中國“退耕還林”是典型的生態(tài)補償案例[21-22]。

利益協(xié)調(diào)是大氣污染跨界治理的關鍵。大氣治理跨區(qū)域補償機制是中國有效推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的根本激勵。建議在國家大氣治理委員會（環(huán)保部）統(tǒng)籌組織下，以國家大氣污染監(jiān)測評估機構的基礎性科學研究為基礎，組織有關科研單位聯(lián)合攻關，盡快研究制定適合國情的跨界大氣治理生態(tài)補償機制，規(guī)范資金來源及其分配，構建和完善包括績效考核、生態(tài)補償、損害賠償和責任追究等機制在內(nèi)的一套制度體系。

因京津冀大氣污染敏感度高、民眾呼聲強烈、治理愿望迫切，且具有較好的實施條件，可以京津冀地區(qū)的生態(tài)補償機制為突破口，由國家大氣治理委員會（環(huán)保部）牽頭，匯聚跨部門科研資源和優(yōu)秀科研團隊集中攻關，聚焦重點、創(chuàng)新機制，從根本上解決京津冀大氣污染治理中利益不均衡、道德風險和動機不足難題，為全國和其他重點區(qū)域大氣污染防治提供經(jīng)驗和借鑒。

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