◎邢萬里 師凱旋

基于區(qū)域公共管理“泛行政化”現(xiàn)象的研究

◎邢萬里1師凱旋2

現(xiàn)階段區(qū)域公共管理主要由政府主導，因此直接造成了“泛行政化”現(xiàn)象的產(chǎn)生，這無疑嚴重影響了我國的區(qū)域公共管理科學化發(fā)展，從當前的發(fā)展趨勢來看，“去行政化”已經(jīng)迫在眉睫，所以必須深入分析區(qū)域公共管理中“泛行政化”現(xiàn)象出現(xiàn)的具體表現(xiàn)、產(chǎn)生的原因以及造成的影響等，然后著力探索克服“泛行政化”現(xiàn)象的有效對策。

隨著經(jīng)濟全球化進程的不斷推進，很多區(qū)域公共管理問題開始呈現(xiàn)在人們面前。當前我國區(qū)域經(jīng)濟合作中，不管是領域還是層次上都在逐漸升入擴展及加深。但是由于政府的職能轉(zhuǎn)變不到位，傳統(tǒng)行政區(qū)行政主要以單邊行政為主要特色，這種情況一直都占據(jù)著主導性地位，政府過于干預經(jīng)濟活動，以至于在行政區(qū)劃分的情況下，逐漸形成了鮮明的行政壁壘，這對于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展來說，無疑是一種剛性約束。各地方政府在利益驅(qū)動之下經(jīng)常出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象，在區(qū)域公共事務管理上缺少合作精神，嚴重忽視了個地方之間在比較優(yōu)勢上的差異，忽視了產(chǎn)業(yè)結構升級的規(guī)律，生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)流動受到了很多人為因素的阻礙，最終形成產(chǎn)業(yè)結構趨同、難以形成有序競爭統(tǒng)一市場的結果，嚴重阻礙了區(qū)域經(jīng)濟合作的發(fā)展。而本文要談的“泛行政化”現(xiàn)象，就是在這種“復雜性社會”環(huán)境之下，區(qū)域中多元主體在傳統(tǒng)治理模式下，提出的一種治理制度安排，它旨在實現(xiàn)區(qū)域公共利益的最大化。但是基于該理念的提出，很多問題也隨之而來，下面我們就基于區(qū)域公共管理的“泛行政化”展開深入細致的分析和研究。

區(qū)域公共管理“泛行政化”現(xiàn)象

“泛行政化”的具體表現(xiàn)

“泛行政化”是指在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期，利用政府行政思維管理本組織的一種現(xiàn)象，它作為公共行政思維在非公共行政領域的一種延伸。當前區(qū)域公共管理領域中“泛行政化”現(xiàn)象嚴重，具體表現(xiàn)為以下幾方面：第一，組織目標的行政化。區(qū)域公共管理資質(zhì)的目標在于解決區(qū)域性公共問題，不管是其組織架構還是其中的人員構成，都以這一目標的實現(xiàn)為基準，然而當前區(qū)域公共管理組織多數(shù)以地方政府區(qū)域性問題的解決而存在的，它是指區(qū)域公共管理中政府的延伸，它的組織目標與其他政府組織目標基本上是一樣的，因此直接造成了組織目標的異化問題；第二，組織權力來源的行政化。區(qū)域公共管理組織的形成其目標應是解決區(qū)域公共問題的訴求，作為一種自發(fā)組織形成的社會管理組織形式存在，這種權力基本上是從上到下運行的，行政化手段為其提供了保證；第三，組織機構設置的行政化。很多新的區(qū)域公共問題不斷涌現(xiàn)出來，區(qū)域公共管理組織結構憑借其自身扁平式、任務型、靈活性等特點，體現(xiàn)出了向中心模式發(fā)展的趨勢，但是，當前很多區(qū)域公共管理組織都是以掛靠的方式存在的，他們掛靠在政府相關部門下，以確定其行政級別和官僚組織結構，體現(xiàn)出了層級截肢的特點，其架構設置基本上與政府機構一致。

區(qū)域公共管理產(chǎn)生“泛行政化”現(xiàn)象的影響

“泛行政化”現(xiàn)象的出現(xiàn)妨礙了對“平等、合作、共贏”精神的貫徹。區(qū)域合作過程中講究平等協(xié)商，以互利共贏為目標，但是當前很多地方政府官僚存在嚴重的行政登記思想，他們不愿意利用這種區(qū)域合作的方式來實現(xiàn)互利共贏，不愿意與級別低于自己的政府合作，還有一些地方政府傾向于進行條塊分割，合作過程中不斷地設置一些溝溝坎坎，為區(qū)域合作制造障礙，最終造成公共利益的流失。

“泛行政化”現(xiàn)象的出現(xiàn)扭曲了區(qū)域公共管理的宗旨。區(qū)域公共管理組織以提供有效的服務為主要宗旨，旨在快速地解決區(qū)域合作中遇到的一系列問題，然而，由于行政權力的注入，使得區(qū)域公共組織內(nèi)部利益分配不斷行政化，還有一些官員將區(qū)域公共合作當成了自己拉幫結派的“新戰(zhàn)場”，通過這一“機遇”來獲得利益。在具體工作中，官員不能仔細調(diào)查和研究區(qū)域公共問題，反而醉心在了諂媚、厚黑等方面，形成了“官場痞氣”，區(qū)域公共管理宗旨的最終體現(xiàn)面臨著一系列困難。

“泛行政化”現(xiàn)象的出現(xiàn)降低了區(qū)域公共管理的回應性。很明顯，當前區(qū)域公共管理組織幾乎已經(jīng)被行政化了，表現(xiàn)出了分工明確、結構穩(wěn)定、人員構成單一的特點，這種情況下幾乎不能出現(xiàn)新的區(qū)域公共問題，這時應該迅速組成專業(yè)的隊伍，該隊伍的組織要求背景多元化，以便可以及時回應到區(qū)域中涌現(xiàn)的公共需求，從而更好的為大家提供區(qū)域公共服務，使區(qū)域公共管理組織回應性得到降低。

區(qū)域公共管理中產(chǎn)生“泛行政化”現(xiàn)象的源頭

區(qū)域公共管理理念的產(chǎn)生、發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展直接相關，其訴求成為當前的主要發(fā)展趨勢，當前國家與國家之間的聯(lián)系愈發(fā)密切，各種金融、貿(mào)易及投資行為開始在世界范圍內(nèi)開展，區(qū)域之間的合作逐漸加強，形成了區(qū)域一體化的發(fā)展形勢?？v觀當前我國區(qū)域公共管理的情況，其中占據(jù)絕對主導地位的政府，將公共行政理念移植到了區(qū)域公共管理的領域之中，這是造成“泛行政化”現(xiàn)象出現(xiàn)的最直接原因。該“移植”行為的背后還在政治、經(jīng)濟及文化等方面存在著更深層次的根源。

商品經(jīng)濟不發(fā)達為經(jīng)濟源頭

當前生活中小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)方式之中存在一席之地，計劃經(jīng)濟、市場經(jīng)濟兩種體制同時存在，存在著政府職能定位不科學、政府對區(qū)域公共管理組織過多的現(xiàn)象，造成了“泛行政化”現(xiàn)象的出現(xiàn)，小農(nóng)經(jīng)濟多年來適應了農(nóng)耕文明社會，從很大程度上來說它的存在對于“泛行政化”現(xiàn)象的產(chǎn)生起到了推動性作用，由于各小農(nóng)之間只存在地域上的聯(lián)系，他們的利益存在同一性特點，這種情況下他們彼此之間不存在共同關系，也未形成任何政治組織。因此，小農(nóng)政治影響主要表現(xiàn)為利用行政權力來支配社會。而農(nóng)民對于當政者來說存在一種能天然的依附關系，這無疑讓政府的權力無限制的膨脹，公民社會很難形成經(jīng)濟根源，這為產(chǎn)生“泛行政化”現(xiàn)象提供了必要條件。此外，在社會轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟體制并不完善，這也為區(qū)域公共管理中“泛行政化”現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了一定條件，一方面來說，在計劃經(jīng)濟體制運行的過程中，建立起了非常復雜的政治機構，該機構上下形成了社會服從政府、職能部門服從政府的關系，這種情況下大多數(shù)社會資源都由政府來支配，直接造成了企業(yè)、市場及社會發(fā)育的不完善，造成了企業(yè)、市場及社會發(fā)育不完善的現(xiàn)狀；另外一方面來看，當前市場經(jīng)濟體制尚未發(fā)展完善，市場、社會都沒有能力對政府形成約束，反而要與政府形成依賴性關系，這種經(jīng)情況下直接造成了市場、社會領域中政府的“越位”現(xiàn)象產(chǎn)生。

傳統(tǒng)政府管理體制轉(zhuǎn)型之后為其政治源頭

轉(zhuǎn)型時期，在市場化大潮中改革創(chuàng)新的訴求逐漸強大，同時專職統(tǒng)治的傳統(tǒng)對政府管理體制遭橫了強有力的約束與牽制，區(qū)域公共管理領域中，政府為了滿足公眾的需求，參與到了區(qū)域公共管理工作中，但是與此同時，在傳統(tǒng)統(tǒng)治及管理理念的影響下，加上對自身利益的考量，這時智能應用公共行政管理理念進行治理，最終造成了“泛行政化”的產(chǎn)生。從歷史角度來看，“泛行政化”的產(chǎn)生充分適應了農(nóng)耕社會中的專治統(tǒng)治理念，農(nóng)耕社會中社會公共事務原本并不復雜，政府的智能主要在于政治控制、軍事專治兩方面，與此相適應的是經(jīng)過兩千多年對統(tǒng)治與管理理念的強化之后，與政府骨髓深深聯(lián)系到了一起。雖然當前已經(jīng)改革開放多年，這些您政府一直致力于與傳統(tǒng)統(tǒng)治模式?jīng)Q裂，但是事實證明，這些年始終不足以將兩千多年來的專治統(tǒng)治殘余掃清。這里提到的專職統(tǒng)治思想殘余主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，統(tǒng)治與模式的殘余。隨著全球化時代的來到，政府不斷強化其公共社會管理職能，但是政府存在體制轉(zhuǎn)變滯后的問題，這種情況下政府很難將公共服務理念的作用充分發(fā)揮出來，這無疑妨礙了區(qū)域公共管理組織功能的發(fā)揮，嚴重損害了公共利益；其二，公民社會的缺失。在專治統(tǒng)治之下政府極端強勢，他們很難容忍有其他公共組織存在，所以到現(xiàn)在為止都沒有真正獨立的非政府組織存在，在第三部門缺失的情況下，政府成為區(qū)域公共管理中的絕對主體，這直接造成了“泛行政化”的產(chǎn)生。另外，基于現(xiàn)實角度，地方政府為了維護自身利益牢固地掌控著區(qū)域公共管理組織，這也是造成“泛行政化”現(xiàn)象產(chǎn)生的一個原因。從改革開放以來，中央、地方分權改革強化了經(jīng)濟上地方政府的主體性地位，各地方政府為了實現(xiàn)本行政區(qū)利益的最大化目標，甚至不惜犧牲和損害區(qū)域及整體利益，這種情況下直接造成了地方政府對待區(qū)域公共管理的截然相反的兩種態(tài)度：第一種態(tài)度是不理睬自身的區(qū)域公共管理，好像唯恐一旦參與進去就會產(chǎn)生外部效應，進而對自身的利益造成損害，第二種態(tài)度是采取全面控制的方式，在區(qū)域之內(nèi)自己始終都在一個強勢的地位，很顯然第一種態(tài)度將會造成公共利益流失，而第二種態(tài)度則為“泛行政化”現(xiàn)象的出現(xiàn)提供了土壤。

傳統(tǒng)政治文化的遺留為其文化源頭

眾所周知，歷史具有傳承性的特點，封建政治模式、儒家文化的共同滌蕩之下，很多理念和思想被遺留下來，這些思想和理念在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型時期中得到了進一步發(fā)酵，當前整個社會的思維都深受其影響，正是因為這些政治觀念的續(xù)存，為區(qū)域公共管理中“泛行政化”現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了思想源泉。首先，在“全能政府”理念的影響下，政府在社會中對絕大多數(shù)的公共資源占有話語權，在政府的強勢地位之下，其他區(qū)域公共管理主體出現(xiàn)了發(fā)育不良的問題，其自身優(yōu)勢根本得不到發(fā)揮，與此同時，這樣“全能”的政府習慣性的在區(qū)域公共管理組織中占據(jù)絕對的主體性地位，這為“泛行政化”現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了條件。其次，在“官本位”思想的影響下，官職附加的公權力很明顯成為了他們獲取財富的工具，在儒家思想及相關制度的推動之下，封建制度下人們非常追求官職，甚至達到了一種幾乎瘋狂的程度。社會轉(zhuǎn)型時期，權力監(jiān)督缺乏一定的嚴謹性、科學性，這無疑為官員的“以公權謀私利”創(chuàng)造了條件，所以當前社會中多數(shù)政府官員都極度崇拜官職，這種“官本位”的思想一直都存在著，很多非政府組織始終在套用行政級別，并將其作為政府機構的追求目標，區(qū)域公共管理中“泛行政化”現(xiàn)象出現(xiàn)無疑受到了該思想的影響。第三，自從漢代一來，封建統(tǒng)治者就開始采用“人治”的觀點，在這種觀點的影響下，參與到區(qū)域公共管理工作中的各級政府對法規(guī)建設不重視，在工作中習慣性的認為只要利用行政思維處理其事務即可，因此造成了“泛行政化”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

當前應如何克服區(qū)域公共管理的“泛行政化”

在當前經(jīng)濟全球化的背景之下，區(qū)域公共管理的相關問題再次呈現(xiàn)在了我們的面前，基于當前的大背景，如何深化區(qū)域公共管理工作，探索創(chuàng)新路徑，成為當前相關人士研究的重點，在客觀環(huán)境不斷變化之下，人們開始認識到區(qū)域公共管理“泛行政化”現(xiàn)象的產(chǎn)生，從而深入探索和分析如何才能克服區(qū)域公共管理中“泛行政化”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

加強地方政府官員的整體意識

在當前的政治環(huán)境下，要想將“泛行政化”現(xiàn)象出現(xiàn)的勢頭遏制住，必須充分意識到增強整體意識的重要性，勇于革除傳統(tǒng)統(tǒng)治及管理的理念。首先，需要組織相關政府機構人員基于整體性意識、區(qū)域性意識展開教育和培訓，通過教育和培訓培養(yǎng)其區(qū)域觀和整體觀，這樣他們才能從區(qū)域、整體的角度來思考，利用這種思維去處理行政事務，以此在各級政府中達成推動區(qū)域公共合作的共識；其次，還要加強對政府官員服務意識的教育，通過服務意識教育可以有效防止公共管理領域中統(tǒng)治及管理思想的蔓延；第三，隨著當前時代的快速發(fā)展以及政府主要任務和職能的變化，當前改變政府官員唯GDP是舉的觀念成為重要工作之一，政府官員必須學會平衡地方利益、經(jīng)濟發(fā)展的和諧統(tǒng)一，形成正確的政績觀。

合理定位政府區(qū)域公共管理的角色

之所以會出現(xiàn)“泛行政化”現(xiàn)象，與市場經(jīng)濟體制不發(fā)達、政治職能定位不科學直接相關，為了有效克服“泛行政化”現(xiàn)象的出現(xiàn)，我們必須加大改革開放的力度，同時注意完善社會主義市場經(jīng)濟體制，利用市場體制改革來不斷推動政治體制改革與行政管理體制改革。在實際改革工作中，應注重有效調(diào)整好政社、政企及政市之間的關系。從區(qū)域公共管理領域的情況來看，政府在其中需要承擔構建基本法規(guī)制度、協(xié)調(diào)好個主體之間的利益關系、規(guī)范各種組織行為、積極創(chuàng)新組織結構。但是，這也并不是說區(qū)域公共管理組織完全被政府完全控制的，所以政府必須在區(qū)域公共管理中合理定位自己的角色，進而及時地從不屬于自己只能范圍的角色中退出，這是當前解決“泛行政化”問題的關鍵所在。

完善區(qū)域公共管理法規(guī)制度

在當前的社會環(huán)境中，區(qū)域公共管理法規(guī)與制度建立上還存在很多問題，法規(guī)制度還不完善，但是政府制定綱領性的法規(guī)體系是很有必要的，也是很有可能的，只有明確了區(qū)域公共管理組織中不同主體之間的關系，這樣才能為各主體參與區(qū)域公共管理工作提供保證，從制度方面遏制住“泛行政化”現(xiàn)象繼續(xù)蔓延。從立法的情況來看，可以通過相關制度的制定來不斷完善各地方政府切實履行區(qū)域公共管理職能，有效杜絕一些不良行為的發(fā)生，例如按照其自身成本與利益分析情況來決定是否要參與到區(qū)域公共管理中。從其具體內(nèi)容的方面來看，當前最要緊的是確立好下面的法規(guī)制度：首先，明確界定好區(qū)域公共管理中不同主體的職責范圍，基于此制定全國性法律；其次，建立起有效的激勵制度，利用該激勵制度促進區(qū)域公共管理中不同主體積極參與到區(qū)域公共管理工作之中；第三，完善各項監(jiān)督制度，運用監(jiān)督制度防治區(qū)域公共管理組織在運行中腐敗、低效等現(xiàn)象的出現(xiàn)；第四，科學調(diào)整和解決區(qū)域公共管理中出現(xiàn)的爭端，建立起完善的爭端解決機制及利益協(xié)調(diào)機制。從具體分工的角度來看，可以由中央政府、地方政府來共同承擔區(qū)域性法規(guī)制定的主體，其中由中央政府制定和規(guī)范各主體之間關系的法規(guī)制度以及利益協(xié)調(diào)制度等，而地方政府則按照中央政府制定的法律法規(guī)，基于本區(qū)域的情況制定具體的法規(guī)制度。

為其他主體參與公共管理創(chuàng)造條件

從多年來的實際工作經(jīng)驗可以看出，在區(qū)域公共管理工作中，充分發(fā)揮出其中各主體的作用，并承擔各自的職能，促進其相互協(xié)作與制約，可以有效遏制“泛行政化”現(xiàn)象的進一步蔓延。但是，現(xiàn)階段區(qū)域公共管理以外其他主體還沒有發(fā)展成型，或者說根本就游離在組織之外，根本不能將其自身的職能發(fā)揮出來。所以，從這方面來說，必須將區(qū)域公共管理的大門積極穩(wěn)妥地打開，這樣公眾與非政府組織、非盈利組織、專家與學者等才能逐步參與進來，這樣不僅可以集思廣益，大大提升工作質(zhì)量，同時還能得到社會的認同和支持。當然，除了政府之外的公共管理力量都顯得極為薄弱，這種情況下政府應該通過創(chuàng)新制度，有意識的培養(yǎng)NPO、NGO及公眾等主題的自主意識，這樣這些主體就能真正彌補政府失靈的強大力量。

積極創(chuàng)新區(qū)域公共管理技術及模式

當前我國各級政府都在采用專職辦公室、聯(lián)席會議以及高峰論壇等區(qū)域公共管理模式，這些大小各異的組織多數(shù)在政府的掌控之下，其行政化色彩非常濃厚。我國地域廣闊、人員眾多，各地區(qū)的社會、經(jīng)濟及文化等方面存在較大差異，第三部門的發(fā)育程度都不同，從管理模式上來看，區(qū)域治理環(huán)境的特點不同，我們在管理工作中可以充分利用這些相異之處，并積極嘗試著合理應用這些不同的區(qū)域公共管理模式。所以，在區(qū)域公共管理工作中，我們應該積極地、大膽地借鑒國外的一些成功經(jīng)驗，然后與本地區(qū)的實際情況相結合，積極發(fā)展、開拓出多種區(qū)域合作模式，開發(fā)出新的區(qū)域治理模式。比方說，在某些領域中，可以實行董事公司制的制度或者采用城市經(jīng)理人的制度，這樣可以確保區(qū)域公共管理中各主體分工的科學性以及運轉(zhuǎn)的有效性，從而大大提升區(qū)域公共管理效率，避免“官場病”的不斷滋生。

綜上所述，區(qū)域公共管理是在經(jīng)濟全球化及區(qū)域化大背景之下提出的，隨著時代與社會的不斷發(fā)展與進步，傳統(tǒng)區(qū)域公共管理模式已經(jīng)不再適應當前的形式發(fā)展，區(qū)域公共管理問題頻繁出現(xiàn)，上文中主要研究的“泛行政化”現(xiàn)象的產(chǎn)生就是其典型表現(xiàn)。我們必須清晰地看到，區(qū)域公共管理的“泛行政化”是當前經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的一個產(chǎn)物，它的產(chǎn)生與轉(zhuǎn)型時期政府的制度與能力緊密相連，同時也與區(qū)域公共管理自身特點及發(fā)展情況都直接相關。面對這種現(xiàn)象，不僅要關注當前大環(huán)境的整治及轉(zhuǎn)變，同時還要在區(qū)域公共管理基礎上嘗試著發(fā)展和創(chuàng)新，著力轉(zhuǎn)變政府的執(zhí)政理念，轉(zhuǎn)變政府職能并科學定位區(qū)域公共管理中政府的角色，同時還要不斷完善相關法規(guī)體系，確保各主體都能有序參與到區(qū)域公共管理之中，這樣才能有效避免“泛行政化”現(xiàn)象的蔓延。

（作者單位：1.北京市石景山區(qū)人民政府古城街道辦事處； 2.國投創(chuàng)合(北京)基金管理有限公司）