李紅娟

摘要：近年來(lái)，我國(guó)在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指引下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了快速發(fā)展，城市化水平空前提高。這在一定程度上加快了我國(guó)農(nóng)村的工業(yè)化腳步，但因此也逐漸暴露出農(nóng)村土地管理方面的問(wèn)題。在城市化和工業(yè)化的發(fā)展大背景下，面對(duì)農(nóng)村土地的發(fā)展趨勢(shì)，如何科學(xué)有效利用土地資源，杜絕土地資源的浪費(fèi)就顯得尤為必要和緊迫。這關(guān)系到我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民利益、守住耕地“紅線”的重大戰(zhàn)略。本文對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行了分析研究，指出了存在的問(wèn)題，并提出了解決方案。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地管理；土地承包經(jīng)營(yíng)管理制度；土地流轉(zhuǎn)管理

目前，盡管我國(guó)總?cè)丝谝?guī)模逐漸擴(kuò)大，但在快速城市化和工業(yè)化的發(fā)展大背景下，農(nóng)村人口數(shù)量卻急劇下降。因此，面對(duì)這種農(nóng)村土地管理的新形勢(shì)任務(wù)，如何對(duì)其進(jìn)行科學(xué)管理是非常迫切的難題。針對(duì)農(nóng)村土地管理工作中存在的諸多問(wèn)題和困難，在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展過(guò)程中，土地資源占據(jù)著至關(guān)重要的位置。但就現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)發(fā)展實(shí)況來(lái)看，人們的發(fā)展需求已無(wú)法從現(xiàn)有的土地資源數(shù)量中得到滿足，因而導(dǎo)致耕地被改變用途、土地被撂荒的情況在北方農(nóng)村十分普遍，耕地資源的浪費(fèi)十分令人痛心。因此，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)土地科學(xué)管理、合理高效利用就顯得尤為迫切。

一、農(nóng)村土地管理中存在的問(wèn)題

（一）人地關(guān)系緊張，資源短缺和浪費(fèi)現(xiàn)象并存。主要表現(xiàn)在：

1、耕地日趨減少。我國(guó)耕地資源人均數(shù)量少，僅1.38畝，相當(dāng)于世界人均的40%，而且質(zhì)量不高。特別是在北方，由于缺水和氣候條件等因素的影響，耕地質(zhì)量還在不斷下降。在農(nóng)業(yè)科技還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)重大突破的情況下，糧食產(chǎn)量提高的難度越來(lái)越大，這種情況直接威脅到糧食安全問(wèn)題。

2、耕地浪費(fèi)嚴(yán)重。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，外出務(wù)工人員多，農(nóng)村勞動(dòng)力少。許多農(nóng)村家庭多為留守老人，一方面缺乏勞動(dòng)力，另一方面也缺乏對(duì)市場(chǎng)信息的了解，土地經(jīng)營(yíng)幾乎沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益，因此，導(dǎo)致寧可讓耕地荒蕪，也不愿意耕種的現(xiàn)象，這樣便造成了農(nóng)村土地資源的極大浪費(fèi)。

3、非農(nóng)建設(shè)占用。據(jù)1990、1995、2000、2005、2010、2015年的統(tǒng)計(jì)，非農(nóng)建設(shè)占當(dāng)年減少耕地面積的比例分別是23.5%、38.1%、23.9%、28.6%、27.3%、23.5%，而且這些耕地多為城鎮(zhèn)周圍和交通沿線的優(yōu)質(zhì)耕地。雖然各地都依據(jù)“占補(bǔ)平衡”要求進(jìn)行了補(bǔ)充，但大多數(shù)補(bǔ)充耕地以“易地補(bǔ)充”、“占優(yōu)補(bǔ)劣”的形勢(shì)進(jìn)行，很難保證“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”，導(dǎo)致耕地面積的減少和質(zhì)量的下降。

4、建設(shè)用地閑置。在大多數(shù)農(nóng)村，一方面城鎮(zhèn)建設(shè)盲目擴(kuò)展。另一方面農(nóng)村常住人口不斷減少，居民點(diǎn)建設(shè)布局分散，有新房沒(méi)新村、一戶多宅、空心村、用地超標(biāo)的情況大量存在。

（二）土地流轉(zhuǎn)政策不落實(shí)、程序不規(guī)范。這主要表現(xiàn)在：

1、流轉(zhuǎn)政策落實(shí)不力。農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)人均耕地面積較小、種地經(jīng)濟(jì)效益低下。在城鎮(zhèn)化的大趨勢(shì)下，大量青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村勞動(dòng)力流失，直接導(dǎo)致農(nóng)村家庭承包土地閑置撂荒的現(xiàn)象的屢屢發(fā)生。

2、流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范。由于農(nóng)村勞動(dòng)力的流失，農(nóng)戶之間自發(fā)的進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，雙方往往貪圖方便而不遵循一定的程序、沒(méi)有履行必要的手續(xù)，也沒(méi)有通過(guò)流轉(zhuǎn)合同規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，通常采用口頭協(xié)議的方式進(jìn)行私下流轉(zhuǎn)，造成土地承包關(guān)系的混亂。

（三）法規(guī)意識(shí)和節(jié)約用地意識(shí)淡薄。主要表現(xiàn)在：

1、保障發(fā)展意識(shí)優(yōu)先?，F(xiàn)階段，城鎮(zhèn)化建設(shè)正在各地如火如荼的進(jìn)行著，國(guó)家的號(hào)召也在一些地方政府中得到了積極響應(yīng)，部分地方政府為了在城鎮(zhèn)化建設(shè)上達(dá)到更快效果，一味追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政績(jī)，對(duì)建設(shè)的成效與速度過(guò)于注重，未對(duì)用地規(guī)范和法律要求予以重視，出現(xiàn)“未批先建”、“供而不用”、“隨意改變用地性質(zhì)”等現(xiàn)象的屢屢發(fā)生。在這一背景下，農(nóng)村土地被盲目開(kāi)發(fā)利用，甚至非法利用，農(nóng)民權(quán)益得不到保障。而之所以會(huì)出現(xiàn)這一現(xiàn)象，也說(shuō)明相關(guān)部門在法律意識(shí)、節(jié)約用地意識(shí)上的淡漠，思想觀念上沒(méi)有真正建立起法制觀念和“保紅線”意識(shí)，讓農(nóng)村土地管理難度加大。

2、盲目征用農(nóng)民耕地。按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八條規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，宅基地和自留地、自留山屬于農(nóng)民集體所有”。但國(guó)家為了實(shí)施土地利用規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)土地利用的公共目的，采取的是強(qiáng)制取得征用土地的所有權(quán)做法。對(duì)于國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共目的需要的用地，盡管土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，大多數(shù)農(nóng)民從為國(guó)家作貢獻(xiàn)還可以接受。但對(duì)公共利益之外的非公益性用地，特別是商業(yè)目的的用地，仍借助國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)民的土地進(jìn)行不對(duì)等補(bǔ)償?shù)恼饔脮r(shí)，則直接損害了農(nóng)民的切身利益，導(dǎo)致耕地的流失。

（四）農(nóng)村宅基地審批未嚴(yán)格管控。主要表現(xiàn)在：

1、房屋的新建、改建和擴(kuò)建未經(jīng)批準(zhǔn)。近年來(lái)，農(nóng)村發(fā)生違法使用宅基地的情況比較多，而這也與不斷提高的農(nóng)村生活水平以及人們單薄的法律意識(shí)有很大關(guān)系。比如，隨意推倒之前宅基地上修建的房屋，重建別墅、洋樓，既讓農(nóng)村整體的美觀和規(guī)劃被破壞，也讓鄰里關(guān)系受到影響。其次，諸多居民為了增加收入，非法私自轉(zhuǎn)讓宅基地。再之，宅基地審批把關(guān)不嚴(yán)，通過(guò)虛報(bào)、多報(bào)人數(shù)就可獲得。

2、私自交易耕地，并在其基礎(chǔ)上建房。隨著對(duì)宅基地管控力度的加大，城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民為了獲得更多的征地賠償款，不惜易地蓋房、加蓋房屋，最后便導(dǎo)致連片的耕地變成了住宅區(qū)，導(dǎo)致耕地面積的嚴(yán)重流失。

二、農(nóng)村土地管理問(wèn)題的解決對(duì)策

（一）提高基層干部的法律法規(guī)意識(shí)。在我國(guó)，執(zhí)行著世界上最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，各項(xiàng)土地法律法規(guī)不斷健全。因此，從農(nóng)民和基層干部做起，要不斷強(qiáng)化法律觀念、提高節(jié)約用地意識(shí)，牢固樹立保紅線就是保發(fā)展的觀念。同時(shí)，基層部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)從傳統(tǒng)的思想觀念中走出來(lái)，將發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的首要任務(wù)放在對(duì)耕地的保護(hù)上，讓社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益雙贏的局面順利實(shí)現(xiàn)。在原則上堅(jiān)持嚴(yán)格增量、管住總量、盤活存量、集約高效，做到開(kāi)源節(jié)流，對(duì)新耕地進(jìn)行積極開(kāi)發(fā)，大力改造舊城老村，將閑置基地盤活，把農(nóng)村集體建筑用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在小范圍實(shí)行，切實(shí)提升土地資源的利用效率。

（二）嚴(yán)格規(guī)范宅基地的審批和管理。眾所周知，宅基地的隨意亂建、擴(kuò)建以及改建不僅會(huì)對(duì)整體環(huán)境的美觀性造成很大的影響，也讓鄰里之間的關(guān)系受到影響，導(dǎo)致矛盾糾紛事件。因此村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)先對(duì)宅基地的管理制度予以建立健全，要求舊宅基地的改擴(kuò)建均不得違背和諧美化原則，并及時(shí)向村委會(huì)申報(bào)備案。申請(qǐng)新宅基地必須要得到一半以上村民的同意，并在全村公開(kāi)，國(guó)土部門嚴(yán)格宅基地的審批，切實(shí)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、把好關(guān)。除此之外，還要嚴(yán)格把控村民的住宅面積標(biāo)準(zhǔn)，依法回收超標(biāo)準(zhǔn)部分，并做統(tǒng)一安排。國(guó)土執(zhí)法部門定期巡查，到現(xiàn)場(chǎng)觀察和管理新宅基地建設(shè)情況，確保不違法占用耕地、不超面積。最后，針對(duì)占用耕地建設(shè)房屋的行為，依法嚴(yán)厲懲處相關(guān)責(zé)任人，提高違法占地行為的成本。

（三）切實(shí)落實(shí)土地承包和流轉(zhuǎn)制度。根據(jù)農(nóng)村具體情況，對(duì)承包流轉(zhuǎn)渠道和形式予以豐富，提升農(nóng)民土地承包和熱情。同時(shí)加大政策法規(guī)的宣傳，讓農(nóng)民對(duì)國(guó)家的各項(xiàng)土地政策與法規(guī)有一充分的了解，明確個(gè)人義務(wù)，維護(hù)合法權(quán)益。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層干部的教育培訓(xùn)，提升法律意識(shí)，強(qiáng)化思想作風(fēng)，切實(shí)將依法行政與依法辦事落到實(shí)處。除此之外，還應(yīng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)予以科學(xué)的引導(dǎo)和規(guī)范，土地承包期間，農(nóng)民有權(quán)利確定承包地是否流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)的形式，流轉(zhuǎn)雙方負(fù)責(zé)對(duì)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償措施和標(biāo)準(zhǔn)做出確定，并對(duì)強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)行為予以嚴(yán)厲打擊。堅(jiān)持自愿依法原則對(duì)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制進(jìn)行大力創(chuàng)新，進(jìn)一步穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系。一些具備條件的地區(qū)，可引導(dǎo)農(nóng)民有序流轉(zhuǎn)承包地，有效提高土地利用率、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。針對(duì)土地流轉(zhuǎn)管理制度與流程制定科學(xué)規(guī)范，嚴(yán)格審核流轉(zhuǎn)用途和流轉(zhuǎn)對(duì)象，對(duì)流轉(zhuǎn)收益主體和范圍做出明確規(guī)定。

（四）嚴(yán)格執(zhí)行耕地占用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

嚴(yán)格依法依規(guī)征地，合法取得征地資格，保證和相關(guān)法律程序相符；在拆遷補(bǔ)償過(guò)程中，應(yīng)遵循先安置、后拆遷的原則，按照相關(guān)法律對(duì)農(nóng)戶的合法權(quán)益予以維護(hù)。日益加快的城鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展速度，需要政策和相關(guān)職能部門統(tǒng)籌全局，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性與穩(wěn)定型做出充分考慮，保證發(fā)展的同時(shí)，更要保證不對(duì)耕地造成破壞。按照高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的方針來(lái)執(zhí)行增量、總量與存量，對(duì)農(nóng)村老區(qū)加大扶持力度，加強(qiáng)“空心村”土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)利用，用好閑散用地，提高土地使用率。在第一時(shí)間解決農(nóng)村征地過(guò)程中遇到的阻礙，加強(qiáng)征地補(bǔ)償款的監(jiān)管，嚴(yán)格土地估價(jià)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。

（五）加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)管理工作的監(jiān)督。農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)工作是由土地承包管理工作發(fā)展而來(lái)，國(guó)家之所以要出臺(tái)該項(xiàng)政策，就是讓農(nóng)村土地的使用與新時(shí)期的農(nóng)村發(fā)展要求相適應(yīng)。我國(guó)農(nóng)業(yè)部令第47號(hào)令《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中明確規(guī)定：不得改變作為承包流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)土地的使用年限也應(yīng)在承包期的剩余年限內(nèi)。在農(nóng)村土地管理中，土地流轉(zhuǎn)工作非常重要，各地政府、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村均要對(duì)該項(xiàng)工作予以重視，通過(guò)有效措施對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作予以管控。一是對(duì)土地流轉(zhuǎn)的具體范圍、原則，規(guī)范流轉(zhuǎn)的操作程序以及具體流轉(zhuǎn)形式等做出確定，嚴(yán)厲懲處違反操作程序的流轉(zhuǎn)行為；二是進(jìn)一步規(guī)范管理流轉(zhuǎn)合同，制定統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)程序規(guī)范，不得改變作為承包流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途，統(tǒng)一合同文本，賦予合同合法性、合理性；三是農(nóng)業(yè)部門需將農(nóng)業(yè)承包合同的簽證、仲裁職能予以恢復(fù)，并積極履行，便于對(duì)土地流轉(zhuǎn)、承包合同的管理實(shí)施更好的監(jiān)督。

結(jié)語(yǔ)：

社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使得我國(guó)農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中諸多問(wèn)題突顯，其中最為突出的就是土地管理問(wèn)題?，F(xiàn)階段，不規(guī)范的制度與淡薄的土地節(jié)約意識(shí)是農(nóng)村土地管理中最為突出的問(wèn)題。所以，還需進(jìn)一步改善這兩方面的情況，調(diào)整制度，加強(qiáng)相關(guān)執(zhí)業(yè)人員培訓(xùn)，促進(jìn)其素質(zhì)提升，讓農(nóng)民的合法權(quán)益得到充分保障。政府與農(nóng)民也要聽(tīng)取專業(yè)人員的建議，在規(guī)劃上做到科學(xué)合理，穩(wěn)定提高土地利用效率和經(jīng)濟(jì)效益，確保北方農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)和協(xié)發(fā)展。

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