汪玉凱

2013年，中國(guó)將未來(lái)改革的總目標(biāo)定位為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這一目標(biāo)無(wú)疑是十分宏偉的，也是很艱巨的。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，筆者以為，從縣域治理結(jié)構(gòu)切入也許是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。

縣域治理結(jié)構(gòu)必須創(chuàng)新

按照筆者對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的研判，中國(guó)將逐步形成兩大增長(zhǎng)極：一是以大城市群為依托的第一增長(zhǎng)極，這是代表國(guó)家在國(guó)際上爭(zhēng)高低的；二是縣域經(jīng)濟(jì)遍地開花。如果沒(méi)有第二個(gè)增長(zhǎng)極的支撐，中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程將很難實(shí)現(xiàn)。

這個(gè)判斷的內(nèi)在邏輯是改革開放后中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的演進(jìn)。比如上世紀(jì)80年代，中國(guó)的策略是率先開放東南沿海，那時(shí)候稱之為“梯度推進(jìn)”戰(zhàn)略，也就是先發(fā)展東南沿海，再逐步向中西部地區(qū)輻射，帶動(dòng)后者發(fā)展。1990年代后，中國(guó)走向全面開放，大城市得到了相對(duì)快速的發(fā)展。與此相聯(lián)系，行政層級(jí)管理上進(jìn)行了重大調(diào)整，即推行“撤地建市”改革和“市管縣”體制，想更好地發(fā)揮中心城市的帶動(dòng)輻射作用。

在上述兩種因素影響下，中國(guó)的城鎮(zhèn)化逐步呈現(xiàn)大城市化傾向：大量資源往大中城市聚集，上億農(nóng)村人口涌向東南沿海打工；“市管縣”體制把縣域更多的資源向地區(qū)中心城市集中，其結(jié)果是發(fā)展了大中城市而冷落了縣域。因此，在未來(lái)，全面振興縣域經(jīng)濟(jì)并帶動(dòng)4萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展是必然選擇，也是中國(guó)現(xiàn)代化的必由之路。

中國(guó)改革到了今天，人們似乎看得越來(lái)越清晰：政府改革事實(shí)上成為各項(xiàng)改革的結(jié)合部，如果沒(méi)有政府改革的深入，其它改革很難孤軍深入，這在縣域改革層面體現(xiàn)得尤為明顯?？h域改革的內(nèi)在邏輯正在發(fā)生變化，原因有三：

第一，縣域政府改革成為各項(xiàng)改革順利推進(jìn)的前提和條件。所有重要的改革不管有多少項(xiàng)，最終都要在縣域?qū)用媛鋵?shí)?！拔逦灰惑w”的改革也好，“五大發(fā)展理念”的實(shí)施也好，都與政府改革的進(jìn)展息息相關(guān)，都要在縣域落地。甚至包括供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最終結(jié)果如何，在筆者看來(lái)恐怕也不完全取決于經(jīng)濟(jì)，而是取決于政府。

第二，縣域政府治理能力直接影響國(guó)家治理的成效，關(guān)系老百姓的福祉。原因很簡(jiǎn)單，政府處在國(guó)家治理的前臺(tái)，所有的國(guó)家政策、政令都要通過(guò)政府來(lái)實(shí)施和貫徹，作為處于行政層級(jí)相對(duì)較低的縣域更是如此?？h域的施政理念、決策、行為、手段都直接影響民眾的切身利益，影響公眾對(duì)執(zhí)政黨的感受，其重要性無(wú)須贅述。

第三，縣域政府自身的問(wèn)題依然突出，亟須加大改革力度。筆者概括為三大問(wèn)題：一是結(jié)構(gòu)不合理，上下一般粗。中央政府有幾套班子，下級(jí)政府便有幾套對(duì)應(yīng)班子。二是管理運(yùn)行中存在的深層次問(wèn)題還沒(méi)解決好。如職能轉(zhuǎn)變滯后，政府自身改革滯后，行政審批過(guò)多、過(guò)濫，社會(huì)管理、公共服務(wù)職能薄弱等。三是政府行為長(zhǎng)期得不到足夠監(jiān)督。在一些地方，縣委書記的腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。

“放管服”改革終要在縣域落地

“放、管、服”即簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。這三項(xiàng)改革是分別提出來(lái)的。當(dāng)簡(jiǎn)政放權(quán)出問(wèn)題的時(shí)候，就放管結(jié)合，現(xiàn)在歸結(jié)到優(yōu)化服務(wù)上來(lái)。2013年，李克強(qiáng)就任國(guó)務(wù)院總理后，在第一次記者招待會(huì)上說(shuō)，未來(lái)5年要把中央政府當(dāng)時(shí)有的1700多項(xiàng)審批事項(xiàng)至少砍掉1/3。到2017年“兩會(huì)”時(shí)，國(guó)務(wù)院已取消行政審批、許可事項(xiàng)超過(guò)900項(xiàng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了總理上任時(shí)的承諾，改革成效不言自明，特別是工商總局的商事制度改革，成效很大。

在改革過(guò)程中，全國(guó)各地創(chuàng)造了很多經(jīng)驗(yàn)，比如行政審批局體制創(chuàng)新、大市場(chǎng)監(jiān)管體制創(chuàng)新、綜合執(zhí)法模式創(chuàng)新，“互聯(lián)網(wǎng)﹢”政務(wù)服務(wù)、管理服務(wù)模式創(chuàng)新，等等，還有很多社會(huì)治理創(chuàng)新和服務(wù)模式創(chuàng)新。

當(dāng)然，在充分肯定改革成就的同時(shí)，也要看到問(wèn)題。筆者認(rèn)為，現(xiàn)在改革落地時(shí)確實(shí)遇到了阻力，主要有四：一是觀念阻力。如果不改變觀念，改革舉措將很難落實(shí)。二是審批制度改革阻力。一個(gè)部門審批事項(xiàng)的多少直接決定了該部門是強(qiáng)勢(shì)還是弱勢(shì)，所以李克強(qiáng)總理說(shuō)簡(jiǎn)政放權(quán)要“傷筋動(dòng)骨”，并不會(huì)很容易。三是部門利益阻力。權(quán)力部門化、部門利益化、部門利益?zhèn)€人化的現(xiàn)象依然存在。我們實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化了，社會(huì)市場(chǎng)化了，但最不該市場(chǎng)化的權(quán)力也被一些地方市場(chǎng)化了，部門權(quán)力變成牟取利益的工具。四是出現(xiàn)了明顯的懶政、怠政、不作為等問(wèn)題，這是造成諸多改革重要舉措難以落地的重要原因之一。

探索縣域治理結(jié)構(gòu)的新模式

要從更大的視角來(lái)看縣域治理模式的變革，縣域治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新要敢于跳出傳統(tǒng)思維。筆者不認(rèn)為現(xiàn)在的一些改革，如機(jī)構(gòu)增減、強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)造服務(wù)模式等就能解決根本性的體制問(wèn)題。當(dāng)然，這些改革也很重要，可仍需跳出這個(gè)思路來(lái)看大局。

筆者提出三點(diǎn)看法。一是要探索國(guó)家治理現(xiàn)代化的縣域?qū)崿F(xiàn)路徑。我們可以從這個(gè)角度來(lái)思考縣域治理。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出改革目標(biāo)：國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的縣域?qū)崿F(xiàn)路徑是什么？對(duì)于這一問(wèn)題的答案，全國(guó)上下可能不完全一致。因此，要按照國(guó)情、地方發(fā)展實(shí)際來(lái)探索縣域?qū)用嫔系闹卫憩F(xiàn)代化路徑。

二是縣域經(jīng)濟(jì)是中國(guó)未來(lái)重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。如果沒(méi)有2200多個(gè)縣，沒(méi)有4萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)代化，中國(guó)就算不上真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。一二線城市所實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)代化并不能代表國(guó)家全面現(xiàn)代化。國(guó)外的現(xiàn)代化最終狀況就是城鄉(xiāng)之間不再有太大差別，鄉(xiāng)村也有完善的基礎(chǔ)設(shè)施，有就業(yè)、有產(chǎn)業(yè)，人口不再需要都往大城市跑。

三是縣域、城鎮(zhèn)在中國(guó)未來(lái)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中將扮演非常重要的角色。中國(guó)的城鎮(zhèn)化是立體的——大城市、地級(jí)市、縣級(jí)市、主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、特色大鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)。筆者認(rèn)為，到2020年，我們還可以建設(shè)更多特色小鎮(zhèn)，特色小鎮(zhèn)可以充當(dāng)該鎮(zhèn)的主要產(chǎn)業(yè)，而特色大鎮(zhèn)的人口集聚規(guī)模更大，產(chǎn)業(yè)門類相對(duì)更多，這樣才是真正的立體城鎮(zhèn)化。毫無(wú)疑問(wèn)，縣域在未來(lái)立體城鎮(zhèn)化中的重要角色不可替代。

（作者系國(guó)家行政學(xué)院教授，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博導(dǎo)，本刊編委）endprint