張彩娟

【摘要】黨的十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國，我國的法治化建設(shè)進(jìn)入了新的歷史時期。與此同時，我國法律服務(wù)市場的供需矛盾也日益凸顯。法律援助逐漸成為緩解這一矛盾的重要途徑。本文在此背景下，簡要介紹了我國法律援助的發(fā)展歷程和主要特征，并著重分析了當(dāng)前我國的法律援助工作存在的主要問題以及進(jìn)一步深化改革的相應(yīng)措施建議。

【關(guān)鍵詞】法治建設(shè) 法律服務(wù) 法律援助

【中圖分類號】 D60 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.009

法律援助建設(shè)的法治背景

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記從黨和國家事業(yè)全局的高度，不斷豐富和發(fā)展了中國特色社會主義法治理論。黨的十八屆四中全會明確提出要全面推進(jìn)依法治國，這標(biāo)志著我國的法治化建設(shè)進(jìn)入到新的歷史階段。新的法治建設(shè)時期，黨中央明確提出了要建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，其中的重要一項就是要不斷推進(jìn)我國的法律援助制度建設(shè)。當(dāng)前，我國的法律服務(wù)市場中大量法律援助需求與有限的法律援助資源之間矛盾突出，這成為我們必須大力加強法律援助工作的根本原因。

我國社會主義的本質(zhì)決定了法律援助是作為法治中國的一種應(yīng)然要求而存在的。我國是人民民主專政的國家，應(yīng)堅持司法為民，法律服務(wù)的對象應(yīng)當(dāng)是最廣大的人民群體。當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入了改革攻堅期和深水期，社會各種矛盾逐漸積累凸顯出來，由此引發(fā)的一系列法治問題，法律矛盾和法律糾紛案件急劇增加。另一方面，隨著普法工作的日益深入，整體來講，人們的法律意識也得到了不斷增強，這使得人們對法律服務(wù)的需求日益增加。

隨著改革建設(shè)的不斷推進(jìn)，人民社會內(nèi)部也出現(xiàn)了一定的群體分化。一部分群體因為抓住了改革的先機(jī)實現(xiàn)了自身的良好發(fā)展，積累了更多的資源。不管是出于經(jīng)濟(jì)的、文化的還是社會的原因，對于那些沒有經(jīng)濟(jì)能力而又面臨法律糾紛的弱勢群體，根據(jù)“法律面前人人平等”的基本原則，應(yīng)該合理調(diào)配資源來保障他們的基本權(quán)利。此外，法治公平不僅僅體現(xiàn)在法律服務(wù)的對象是全體人民，還體現(xiàn)在司法的程序上。這就需要完善的制度設(shè)計調(diào)動大量專業(yè)的法律服務(wù)人員來推行，充分保證司法公正，保障人民群體的整體正義。

然而，當(dāng)前我國的法律服務(wù)體系尚不完善。法律服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)不夠完備，法律服務(wù)的有效開展缺乏充分的法律依據(jù)，法律服務(wù)的門類尚不齊全，并且法律服務(wù)的資源分布不均，法律服務(wù)供應(yīng)在城鄉(xiāng)之間、東中西部地區(qū)間布局不平衡，法律服務(wù)的資源未得到合理配置。此外，法律服務(wù)隊伍的專業(yè)化水平還有待提高，不管是思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)還是職業(yè)道德素養(yǎng)都需要進(jìn)一步增強。總的來講，我國的法律服務(wù)體系服務(wù)總量、資源布局、結(jié)構(gòu)機(jī)制等方面尚存在諸多不足，法律服務(wù)體系的增長機(jī)制、管理機(jī)制以及保障機(jī)制都需要更大的建設(shè)空間，法律服務(wù)的層次不夠多樣，質(zhì)量難以保證，使法律服務(wù)無法滿足人們的實際需要。

我國“兩不四自”的律師制度改革一方面加快了律師行業(yè)的專業(yè)化，另一方面，職業(yè)法律服務(wù)隊伍的擴(kuò)張也加劇了法律系統(tǒng)與社會生活之間的距離，比如律師服務(wù)的高收費直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)困難的群眾打不起官司，加之法律市場的不規(guī)范和不正當(dāng)競爭，使得法律服務(wù)市場的供需矛盾日益尖銳。這就需要我們在現(xiàn)存的法律服務(wù)體制中查漏補缺。法律援助逐漸成為緩解這一矛盾的重要渠道和廣大人民群眾尤其是困難群體的法治守望。

我國法律援助的發(fā)展及特征

法律援助的雛形最早在15世紀(jì)的蘇格蘭出現(xiàn)，當(dāng)時是以英國議會法令的形式來保障貧窮的民事訴訟當(dāng)事人獲得免費的律師幫助及其他相關(guān)費用。此后，法律援助制度在西方社會得到了較好的發(fā)展與完善。西方發(fā)達(dá)國家也逐步建立起現(xiàn)代法律援助制度。當(dāng)今國際社會，法治、公正和平等成為法律援助制度建設(shè)的三項基本原則。

我國最早在20世紀(jì)90年代中期開始探索建立法律援助制度，并于1994年開始試行法律援助制度，1996年，“法律援助”被首次寫入《刑事訴訟法》?！堵蓭煼ā分忻鞔_了律師應(yīng)承擔(dān)法律援助的法定義務(wù)，各地隨之初步形成了各具代表性的法律援助提供模式。到2003年由國務(wù)院制定并正式頒布了《法律援助條例》，確立了法律援助的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。《條例》指出由政府組織實施對經(jīng)濟(jì)困難群體和特殊案件當(dāng)事人提供法律援助服務(wù)，國務(wù)院司法行政部門進(jìn)行監(jiān)督管理。隨后，從中央到地方逐級設(shè)立了法律援助機(jī)構(gòu)以專門監(jiān)管法律援助事務(wù)。

總的來講，我國的法律援助制度由政府設(shè)立相應(yīng)的法律援助機(jī)構(gòu)來組織法律援助人員及其社會各類志愿人員，為經(jīng)濟(jì)困難的弱勢群體以及特殊案件中的當(dāng)事人進(jìn)行免費法律服務(wù)提供，以保障這部分群體的合法權(quán)益得以實現(xiàn)的法律制度。法律援助制度具有政府的責(zé)任性、對象的特定性以及服務(wù)的無償性等顯著特征。

法治化進(jìn)程中全面推進(jìn)法律援助建設(shè)

法律援助更是社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是實現(xiàn)司法平等和社會正義的重要渠道。法律援助讓由于經(jīng)濟(jì)、生理等原因而致貧的弱勢群體打得起官司，從而得到司法公正對待，維護(hù)自身的合法權(quán)益。然而，我國的法律援助制度建設(shè)目前仍不夠完善，無法滿足人民日益增長的法律援助需求，需要全面改革。當(dāng)前，我國迫切需要尋求建立職能明確、高效運作、成本低廉、又符合社會公平正義和我國國情的法律援助模式。

提高認(rèn)識，明確職能，完善制度建設(shè)。整體正義對社會秩序的重要性日益凸顯，因此，法律援助的制度設(shè)置理應(yīng)作為一項重要的國家事務(wù)。一方面，法律援助是一項重要的政府職能，是建設(shè)法治化政府、服務(wù)型政府的重要表現(xiàn)。另一方面，法律援助在性質(zhì)上更是針對弱勢群體的一項法定保障制度，作為一項重要的民生工程，法律援助制度通過為貧困或處于不利地位的弱勢群體提供免費的法律服務(wù)來保障其法定權(quán)利，它關(guān)系到最廣大人民的根本利益，關(guān)系到我國社會的長治久安。然而，目前我國政府和社會對法律援助的認(rèn)識高度還不夠，法律援助理應(yīng)從維護(hù)政治穩(wěn)定、保障人權(quán)、提升人民生活質(zhì)量的高度去加以重視，并提到憲法議程中，但我國憲法里并沒有關(guān)于法律援助的特別規(guī)定。目前我國的法律援助條例屬于國務(wù)院制定的行政法規(guī)，屬于憲法的下位法，立法層次低，使得法律援助在實踐中遭遇到較大的阻礙。隨著我國法治化建設(shè)的不斷推進(jìn)，法律援助的立法問題越來越凸顯出來。endprint

我國目前的法律援助宣傳力度不夠，群眾知曉率不夠高，公眾對法律援助的了解度和社會滿意度還有待提高。由于市場經(jīng)濟(jì)意識的影響，許多人認(rèn)為不花錢得不到法律援助，或者即使得到了法律援助也只是走過場，對自身并不能起到實質(zhì)的幫助，這使得受援人的積極性和期望值表現(xiàn)較低。

在法律援助制度建設(shè)方面還需要深刻思考政府與市場之間的關(guān)系。如果完全由政府出資來保障法律援助的經(jīng)費支出，雖然能在一定程度上保障國家對法律援助工作的調(diào)控力，但是由于缺乏同業(yè)競爭，往往會帶來援助律師辦案積極性較弱、援助形式呆板、靈活性較差，法律援助服務(wù)質(zhì)量難以保證等問題。相反地，如果將法律援助服務(wù)完全交由市場，又會出現(xiàn)經(jīng)費困難、不正當(dāng)競爭、受惠群體有限等一系列問題。因此，需要在政府調(diào)控和法律市場自主支配之間找到更好的結(jié)合點。

當(dāng)前，我國法律援助的主要職能部門是司法行政機(jī)關(guān)，因此，應(yīng)該明確政府職能，切實發(fā)揮司法、行政機(jī)關(guān)在法律援助工作中的作用，一方面不斷加強對各法律援助中心的科學(xué)指導(dǎo)和監(jiān)督，另一方面應(yīng)該切實地將法律援助工作開展中遇到的各種困難和問題及時請示匯報，為法律援助建設(shè)爭取資源。此外，在法律援助政策的貫徹落實當(dāng)中，應(yīng)該進(jìn)行規(guī)范管理，建立法律援助案件辦理評估體系，讓法律援助在陽光下進(jìn)行，讓公民真正感受到法治陽光。

保證質(zhì)量，增加經(jīng)費和人才。當(dāng)前，我國法律援助最大的阻礙就是資金和隊伍建設(shè)問題，使得法律援助的質(zhì)量難以保證。經(jīng)費缺口一直是制約我國法律援助工作的重要瓶頸。一方面，法律援助的相關(guān)法律條例的立法層面不高，在頂層設(shè)計中所處的位置難免會遭遇“順帶”的尷尬境地；另一方面，基層存在著財政困難，法律援助所需要的業(yè)務(wù)經(jīng)費并沒有嚴(yán)格納入到政府財政預(yù)算當(dāng)中。此外，當(dāng)前的法律高等教育中缺少對法律援助方面的專業(yè)人才培養(yǎng)。因此，法律援助工作者所能支配的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源以及文化資源有限。在政府層面，應(yīng)將建立起法律援助的經(jīng)費保障機(jī)制，法律原則上應(yīng)該納入到同級財政預(yù)算當(dāng)中。此外，還要進(jìn)一步開拓法律援助的經(jīng)費籌措渠道，比如設(shè)立專門的救援基金，而且法援基金會在繼續(xù)鞏固維護(hù)現(xiàn)有募資渠道的基礎(chǔ)上還應(yīng)不斷加強與行業(yè)協(xié)會、社會各界的聯(lián)系。比如中國法律援助基金會就通過“1+1”中國法律援助志愿者行動和中央轉(zhuǎn)向彩票公益金法律援助項目，搭建起了與外界聯(lián)合的橋梁，從而讓法律援助惠及更廣。高校以及行業(yè)協(xié)會還應(yīng)該積極響應(yīng)法律援助的號召，為法律援助建設(shè)培養(yǎng)和輸送更多更專業(yè)的優(yōu)秀人才。

此外，由于缺乏良好的監(jiān)督機(jī)制，法律援助人員的素質(zhì)參差不齊，法律援助中存在著亂收費現(xiàn)象，應(yīng)擴(kuò)大法律援助隊伍的建設(shè)，從中挑選專業(yè)知識、工作經(jīng)驗和職業(yè)道德過硬的法律工作人員參與法律援助工作，設(shè)立評價考核體系，加強不合格人員的及時退出。要想長久保持法律援助的質(zhì)量，還需要不斷適應(yīng)現(xiàn)代化的法律服務(wù)市場的需求，改革升級法律援助中心管理系統(tǒng)，加強法律援助工作的信息化建設(shè)，搭建信息服務(wù)系統(tǒng)和平臺，不斷提高法律援助的專業(yè)化水平。

聯(lián)結(jié)社會資源，深入基層，拓寬惠及面。當(dāng)前，我國的法律援助服務(wù)體系主要與行政體系相聯(lián)結(jié)，設(shè)有國家級、省區(qū)級、地市級以及縣區(qū)級四層均由相應(yīng)司法機(jī)構(gòu)和部門指導(dǎo)、監(jiān)督的法律援助中心。在具體的法律援助實踐中，由于政府用于法律援助的人力、財力等資源受限，除了這四級組織架構(gòu)，人民團(tuán)體也建立了各類法律援助組織，成為我國法律援助服務(wù)體系的重要補充。要建構(gòu)起滿足人民需要的法律援助網(wǎng)絡(luò)體系需要各方合力推進(jìn)。法律援助是一項特殊的民生工程，需要政府的大力支持，更離不開社會的廣泛參與和配合。法律援助的人員應(yīng)當(dāng)具有多樣性，只要能夠利用自身資源通過合法渠道提供法律援助的人員都不應(yīng)該被排除在外，除了執(zhí)業(yè)律師、法律援助機(jī)構(gòu)工作人員，還包括廣大的人民團(tuán)體。其實，我國有一支熱衷公益事業(yè)、法律素養(yǎng)和事業(yè)道德較好的法律援助隊伍，只是需要加以科學(xué)引導(dǎo)和鼓勵。因此，法律援助不應(yīng)該也不可能是體制內(nèi)的法律“扶貧”，而是社會共建的法治“小康”。要改變過去將法律問題高度政治化的慣性思維，充分依靠婦聯(lián)、工商、共青團(tuán)、高校研究機(jī)構(gòu)等人民團(tuán)體的力量，增加法律援助服務(wù)供給，尋求法律服務(wù)“供給”與法律服務(wù)“需求”之間的基本適度和平衡。這也是實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控與法律援助市場自主調(diào)節(jié)兩者間的協(xié)調(diào)平衡的有效途徑之一。

法律案件援助的質(zhì)量直接關(guān)系到法律援助的公信力和人民群眾的根本利益。在法律援助實踐中，由于經(jīng)費、人員等方面的限制，經(jīng)常出現(xiàn)法律援助過程中案件指派審查審批不科學(xué)、走過場、不充分辯護(hù)等種種問題，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾對我國法律服務(wù)體系的信任。特別是在鄉(xiāng)村地區(qū)，法治與本土資源常常會正面遭遇沖擊，國家法的主體地位受到本土資源的侵蝕，鄉(xiāng)村地區(qū)人民對法律援助的渴望更甚。因此，法律援助工作需要更接地氣，真正深入基層。不斷推動法律援助服務(wù)向基層延伸，一方面規(guī)范發(fā)展基層法律援助工作站，建立健全縣鄉(xiāng)村多級法律援助工作系統(tǒng)，另一方面要進(jìn)一步改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法律援助面貌，加大對這些地區(qū)的扶持力度，從政策上、資金上不斷鼓勵、引導(dǎo)優(yōu)秀的法律工作人才向這些地區(qū)合理流動。

（本文系國家民委項目“少數(shù)民族流動兒童融入城市教育的法治保障研究”的階段性成果，項目編號為14XNZ003）

參考文獻(xiàn)

殷夢雯，2016，《初探我國法律援助的發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》，第22期。

責(zé) 編/楊昀赟endprint