黃曉敏

黨的巡視工作作為強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約的重要監(jiān)督機(jī)制，已經(jīng)演變成一種制度安排。本文通過(guò)對(duì)省級(jí)以上巡視組的對(duì)公立高校的巡視總結(jié)進(jìn)行研究，分析目前公立高校內(nèi)部控制失效的主要問(wèn)題及 “回頭看”的效果，并針對(duì)公立高校內(nèi)部控制有效性的建設(shè)提出建議。

一、問(wèn)題的提出和樣本選擇

巡視工作是全年從嚴(yán)治黨的利器，是黨內(nèi)監(jiān)督的重要實(shí)現(xiàn)方式。黨的十八大以來(lái)，黨中央明確將黨內(nèi)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)作為巡視中心任務(wù)。在加強(qiáng)巡視工作的同時(shí)，黨的十八屆四中全會(huì)也明確提出推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作來(lái)制約政府內(nèi)部權(quán)力，財(cái)政部出臺(tái)一系列公共部門內(nèi)部控制制度，通過(guò)明確內(nèi)部控制的基本內(nèi)容、具體任務(wù)、實(shí)施步驟、報(bào)告要求和完成時(shí)限，推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擴(kuò)展到權(quán)力運(yùn)行和全部業(yè)務(wù)領(lǐng)域中。盡管2016年財(cái)政部先后發(fā)布《全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》等，但是各單位在內(nèi)部控制建設(shè)和運(yùn)行方面參差不齊，目前尚無(wú)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的相關(guān)數(shù)據(jù)。因此本文采用巡視過(guò)程中巡視組和被巡視單位信息披露中的關(guān)于內(nèi)部控制的內(nèi)容作為研究對(duì)象，以2013-2016年黨的十輪中央巡視反饋問(wèn)題及落實(shí)整改情況作為研究樣本，對(duì)公立高校內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行分析，也有效探索了如何借助合力有效推動(dòng)單位內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑。

本文選取了十八大以來(lái)省級(jí)以上的巡視工作開(kāi)展完畢的10輪巡視所對(duì)應(yīng)單位的巡視報(bào)告文件最為研究的對(duì)象，通過(guò)手工下載、整理并收集巡視報(bào)告中有關(guān)內(nèi)部控制相關(guān)內(nèi)容。

二、巡視報(bào)告中公立高校內(nèi)部控制失效的主要問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制主體的認(rèn)識(shí)不深

公立高校領(lǐng)導(dǎo)缺乏全面理解正確認(rèn)識(shí)。公立高校領(lǐng)導(dǎo)包括所有校級(jí)班子成員，特別是書(shū)記與校長(zhǎng)作為學(xué)校的主要負(fù)責(zé)人，對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)必然在學(xué)校內(nèi)部產(chǎn)生深刻的示范效應(yīng)。但是絕大多數(shù)學(xué)校內(nèi)部的高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制缺乏正確、系統(tǒng)、全面認(rèn)識(shí)。主要表現(xiàn)在以下方面：一是不了解內(nèi)部控制為何物，導(dǎo)致對(duì)高校內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不確切與全面。二是片面理解內(nèi)部控制。如認(rèn)為內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)與審計(jì)部門的工作，簡(jiǎn)單將財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系等同于內(nèi)部會(huì)計(jì)控制體系，忽略了內(nèi)部控制是需要環(huán)境營(yíng)造、有效執(zhí)行、全員參與的系統(tǒng)性，忽略了內(nèi)部各部門都是內(nèi)部控制主體的客觀現(xiàn)實(shí)。只有共同參與，才能構(gòu)成高校內(nèi)部控制的整體性、全面性與全程性。三是內(nèi)部控制形式化、隨意化、簡(jiǎn)約化。即形式上表現(xiàn)為已建立了內(nèi)部控制制度，執(zhí)行上卻表現(xiàn)為有選擇地加以運(yùn)用，時(shí)有時(shí)無(wú)，時(shí)緊時(shí)松，因人因事而異地隨意執(zhí)行。四是沒(méi)有建立起黨政共管的內(nèi)部控制機(jī)制，缺乏現(xiàn)代高校法人治理結(jié)構(gòu)，無(wú)法真正履行內(nèi)部控制的責(zé)任，從而導(dǎo)致公立高校內(nèi)部控制的系統(tǒng)性、全面性與整體性都比較薄弱。

（二）缺乏應(yīng)有的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)

目前公立高校內(nèi)部控制缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，致使高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)無(wú)據(jù)可依。主要表現(xiàn)：一是定性標(biāo)準(zhǔn)多，容易陷入人為評(píng)判難以服人的困境。二是重經(jīng)費(fèi)開(kāi)支活動(dòng)，輕業(yè)務(wù)流程控制。三是事前不定標(biāo)準(zhǔn)，事后評(píng)價(jià)無(wú)據(jù)。四是定量標(biāo)準(zhǔn)過(guò)少。這是目前高校內(nèi)部控制最大的問(wèn)題。與此同時(shí)，對(duì)各部門的考核也由于量化指標(biāo)太少，甚至完全沒(méi)有量化指標(biāo)，導(dǎo)致眾說(shuō)各理，難以評(píng)價(jià)，矛盾迭出。

（三）財(cái)務(wù)預(yù)算控制不科學(xué)

盡管預(yù)算編制應(yīng)由財(cái)務(wù)部門牽頭，并發(fā)揮重要作用，但由于預(yù)算涉及到所有部門，必須有他們的主動(dòng)參與，才能增加預(yù)算編制的科學(xué)性。然而，實(shí)際情況卻并非完全如此。一些公立高校財(cái)務(wù)部門在編制預(yù)算時(shí)，以財(cái)務(wù)部門代替其他部門，用主觀臆斷代替客觀現(xiàn)實(shí)，以領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)代替部門溝通等，致使編制的預(yù)算缺乏客觀基礎(chǔ)，執(zhí)行時(shí)頻繁變更，基本起不到預(yù)算控制的作用。而且多數(shù)高校重發(fā)展、輕風(fēng)險(xiǎn)，超過(guò)財(cái)力巨額負(fù)債，赤字運(yùn)行，嚴(yán)重弱化預(yù)算約束的行為，使高校財(cái)務(wù)面臨著總體失衡的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)由于沒(méi)有制定預(yù)算執(zhí)行協(xié)商、跟蹤、分析與評(píng)價(jià)制度，無(wú)法對(duì)各部門使用的經(jīng)費(fèi)作出具體詳細(xì)、真實(shí)準(zhǔn)確、全面完整的評(píng)價(jià)。

（四）內(nèi)部控制流程不合理

首先，經(jīng)費(fèi)開(kāi)支審核審批程序倒置。經(jīng)費(fèi)開(kāi)支可分為財(cái)務(wù)部門先審核學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)后審批與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)先審批財(cái)務(wù)部門后審核兩種方式。理論上應(yīng)當(dāng)采用前者，但實(shí)際上，由于高校管理理念、人員素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)欲等方面的影響，實(shí)行起來(lái)十分困難。其次，控制流程不全面?？刂屏鞒贪ㄊ虑翱刂啤⑹轮锌刂?、事后控制三個(gè)環(huán)節(jié)。首先是事前控制。但事實(shí)上是很多計(jì)劃、方案、開(kāi)支及項(xiàng)目實(shí)施效果在事前沒(méi)有充分論證，即事前就缺乏控制依據(jù)。由于缺乏評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，所以事中控制的目標(biāo)也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。由于預(yù)算執(zhí)行難評(píng)價(jià)，所以事后控制的作用也就無(wú)法發(fā)揮。第三，內(nèi)部控制程序不透明。在大額資金管理上一些高校存在著集體討論不充分，主要領(lǐng)導(dǎo)一人說(shuō)了算的現(xiàn)象；有的雖然經(jīng)過(guò)了會(huì)議討論，但事前準(zhǔn)備不夠，所需材料不齊全，結(jié)論不明確，會(huì)議情況不記錄或記錄不完整，導(dǎo)致決策程序不透明、不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)。

（五）內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)

在公立高校經(jīng)營(yíng)管理中，風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的。如違反法律法規(guī)與不慎合同等帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)；教學(xué)質(zhì)量不高、校辦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)嫁、辦學(xué)效益低下、同行競(jìng)爭(zhēng)下降、師資力量不足等帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；資本預(yù)算隨意、收支不確定、高額負(fù)債等帶來(lái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等，可以說(shuō)是無(wú)處不在。但高校領(lǐng)導(dǎo)卻認(rèn)為公立高校是國(guó)家的，不會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)，即使有風(fēng)險(xiǎn)，最終也是由國(guó)家承擔(dān)。因此，普遍不太關(guān)注客觀存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。部分高校對(duì)過(guò)度擴(kuò)張中的巨額銀行貸款產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)不加分析，由此引發(fā)了大量的銀行貸款，導(dǎo)致高校負(fù)債累累。一些高校每年僅貸款利息支出就占學(xué)校收入的 20%，甚至是 40%～80%。這種不對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析及評(píng)價(jià)的做法造成的后果十分嚴(yán)重。最后多屬高校沒(méi)有建立風(fēng)險(xiǎn)控制體系。

三、“回頭看”對(duì)公立高校內(nèi)部建設(shè)效果分析

為進(jìn)一步加大巡視工作的監(jiān)督檢查力度，中央巡視開(kāi)始采用“回頭看”方式，對(duì)原本巡視過(guò)的公立高校的整改成效進(jìn)行重新巡視。截止到第十輪巡視，已經(jīng)開(kāi)展“回頭看”并已經(jīng)反饋整改措施落實(shí)情況的單位共18家，對(duì)比開(kāi)展“回頭看”前后兩次巡視結(jié)果，分析如表1所示：

表1 回頭看”的內(nèi)部控制建設(shè)效果分析

ICQUORG ICQUOBUS ICQU ICADORG ICADBUS ICAD

第一輪巡視結(jié)果 1.625 2.75 4.75 2.125 1.5 4.625

回頭看巡視結(jié)果 2.889 1.111 4.556 2.889 0.778 4.000

差異對(duì)比 1.264 -1.639 -0.194 0.764 -0.722 -0.625

通過(guò)上表可以看出，巡視工作確實(shí)對(duì)被巡視公立高校落實(shí)內(nèi)部控制建設(shè)產(chǎn)生了積極的促進(jìn)作用，并取得了看得見(jiàn)的成效。本文認(rèn)為巡視工作對(duì)巡視工作中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的重視程度，進(jìn)一步促進(jìn)了公立高校內(nèi)部控制建設(shè)工作，提高公立高校內(nèi)部控制建設(shè)的有效性。

四、加強(qiáng)公立高校內(nèi)部控制有效性的建議

（一）科學(xué)確定內(nèi)部控制有效性的標(biāo)準(zhǔn)

內(nèi)部控制有效性標(biāo)準(zhǔn)將始終引領(lǐng)高校內(nèi)部控制的行為。高校內(nèi)部控制有效性的衡量標(biāo)準(zhǔn)涉及到了高校的所有方面及眾多環(huán)節(jié)，是一個(gè)多層次的體系。有效性的具體衡量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括：辦學(xué)戰(zhàn)略目標(biāo)的衡量、遵紀(jì)守法（規(guī)則、制度）目標(biāo)的衡量和資產(chǎn)安全目標(biāo)的衡量、風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)的衡量、信息真實(shí)目標(biāo)的衡量及績(jī)效考核目標(biāo)的衡量等六個(gè)方面。高校內(nèi)部控制不能停留在防錯(cuò)、查錯(cuò)、糾錯(cuò)的階段，應(yīng)該追求更高的管理水平，加強(qiáng)高校績(jī)效管理，確?？?jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（二）夯實(shí)內(nèi)部控制有效性的保證力量

內(nèi)部控制有效性要得到保證，首先應(yīng)該明確高校領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任主體地位。高校領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度決定了內(nèi)部控制的成效，只有高校領(lǐng)導(dǎo)重視內(nèi)部控制工作，高校內(nèi)部控制才能達(dá)到預(yù)期的效果。其次，應(yīng)該健全高校內(nèi)部控制責(zé)任制，明確書(shū)記、校長(zhǎng)、副書(shū)記、副校長(zhǎng)、各部門（二級(jí)學(xué)院）正副職、科長(zhǎng)、科員等全過(guò)程所有人員的職責(zé)、權(quán)限、流程、行為準(zhǔn)則、獎(jiǎng)優(yōu)罰差等責(zé)任，逐層負(fù)責(zé)，以形成內(nèi)部控制責(zé)任鏈。第三，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)與職業(yè)道德教育。加強(qiáng)教職員工的業(yè)務(wù)培訓(xùn)與職業(yè)道德教育，樹(shù)立遵紀(jì)守法、廉潔奉公、愛(ài)崗敬業(yè)的精神，并建立健全對(duì)他們的考核，使其愿意接受約束并轉(zhuǎn)化為內(nèi)部控制的自覺(jué)行為。

（三）加大風(fēng)險(xiǎn)控制力度

首先是必須樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)并學(xué)會(huì)識(shí)別及控制；其次是建立風(fēng)險(xiǎn)防范控制制度，如籌資風(fēng)險(xiǎn)防范控制制度、投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)控制制度、合同風(fēng)險(xiǎn)控制制度等；最后是健全風(fēng)險(xiǎn)控制體系。健全風(fēng)險(xiǎn)控制體系一是要建立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)機(jī)制，提前預(yù)警可能的風(fēng)險(xiǎn)。高校財(cái)務(wù)最大的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)是到期后應(yīng)當(dāng)支付卻無(wú)力支付引發(fā)的債務(wù)危機(jī)和不講資產(chǎn)設(shè)備使用效果與不講經(jīng)濟(jì)效益，投資隨意，不負(fù)責(zé)任。

其次是要規(guī)范崗位責(zé)任，防范責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，推行層層負(fù)責(zé)制，使各級(jí)管理者都能自覺(jué)關(guān)注內(nèi)部管理控制，在辦理所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，既形成上下多層級(jí)審核（批）的縱向控制責(zé)任鏈，又形成互不隸屬的相互監(jiān)督的多崗位（部門）橫向控制責(zé)任鏈。

第三是要加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，提高識(shí)別虛假與不當(dāng)活動(dòng)可能產(chǎn)生重大錯(cuò)弊乃至犯罪的能力。高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制最大的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)熟識(shí)度與識(shí)別力，職業(yè)道德，盡心盡力，敢于負(fù)責(zé)等。

最后要提高公立高校內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的能力。內(nèi)部審計(jì)者的首要角色是監(jiān)督者，但是要在內(nèi)部控制中發(fā)揮最有效的作用，只承擔(dān)監(jiān)督者的角色是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，內(nèi)部審計(jì)者還應(yīng)是宣傳者、協(xié)調(diào)者、信息員、示范員、服務(wù)員、參謀者和參與者，要讓相關(guān)部門及個(gè)人認(rèn)識(shí)到內(nèi)部審計(jì)者是在幫助提高本部門及自己的業(yè)務(wù)水平。這些角色不是單一的，而是綜合的，只有真正肩負(fù)起這些角色，才能發(fā)揮最有效的作用。同時(shí)內(nèi)審要實(shí)現(xiàn)審計(jì)模式轉(zhuǎn)變，從被動(dòng)審計(jì)向主動(dòng)審計(jì)轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)是開(kāi)展跟蹤審計(jì)和績(jī)效審計(jì)，以衡量業(yè)務(wù)工作的經(jīng)濟(jì)性、效果性、效益性。（作者單位為閩江學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）