■卞 瑋

上海市支農(nóng)資金整合探索的實踐與啟示

■卞 瑋

一、財政支農(nóng)專項整合工作開展的背景

自2004年起，中央一號文件連續(xù)11年鎖定“三農(nóng)”問題，構成了我國財政涉農(nóng)政策的基石。上海市根據(jù)每年一號文件提出的新要求和“三農(nóng)”發(fā)展新情況，在落實配套中央政策的同時，因地制宜陸續(xù)推出一些地方政策。至2014年，僅在上海市農(nóng)業(yè)委員會部門預算中安排的就有48個財政支農(nóng)專項，支出近16億元，平均單項政策資金規(guī)模約0.3億元，項目呈現(xiàn)“小而散”的情況。

48個財政支農(nóng)專項根據(jù)扶持對象分類形成“20+25+2+1”政策體系，重點支持“提高農(nóng)民收入”（包括20項農(nóng)民補貼專項）、“促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”（包括農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)基礎設施建設等25項專項）、“推進農(nóng)村建設和土地制度改革”（包括農(nóng)村基礎設施建設、土地確權登記2項專項）三大政策板塊。同時設置“浦東整合資金（農(nóng)業(yè)）”專項用于開展財政支農(nóng)資金區(qū)域性整合，推進項目審批權限下放試點。

48個財政支農(nóng)專項從支持方向上可分為農(nóng)民補貼、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設等三類；從財政投入方式上可分為個人直接補貼、項目制補貼、貼息、先建后補、以獎代補等五類；從財政負擔方式上可分為財政全額負擔和財政差額負擔、市級（含中央）全額負擔和市級部分負擔、區(qū)縣（含市級單位）自行配套和區(qū)縣按規(guī)定配套等三類六種；從政策依據(jù)上可分為中央政策和地方政策、規(guī)范性文件和非規(guī)范性文件、文件有效和失效等三類六種。

項目“小而散”帶來了一些弊端，主要表現(xiàn)在：一是基層掌握政策難。部分專項的功能、名稱相似度較高，基層干部反映政策分不清記不住，農(nóng)民對于財政補貼往往也是心中無數(shù)。二是市級層面監(jiān)督管理難。隨著專項數(shù)量增加，公示、核查、統(tǒng)計等工作量成倍增長，基層監(jiān)管質量下降，市級監(jiān)管壓力上升。同時，同質政策的并存，易誘發(fā)多頭申報風險，加大市級監(jiān)管難度。三是支農(nóng)效益充分發(fā)揮較難。政出多門、政策重疊造成資金渠道和管理主體分散，不利于聚焦重點形成拳頭效應，削弱資金整體績效，增加資金統(tǒng)籌調劑的難度。專項政策過多過廣容易過度干預市場，不利于發(fā)揮市場配置資源優(yōu)勢和財政杠桿作用。市級政策過深過細容易束縛基層手腳，不利于基層因地制宜發(fā)揮能動性。四是責任主體明晰難。市與區(qū)縣資金分擔差別政策多且復雜，不利于明確事權和支出責任，影響區(qū)縣資金配套和長效管護的積極性。眾多政策文件有效期各不相同，部門忙于修訂政策，影響政策體系的整體穩(wěn)定性。

針對以上情況，2014年，根據(jù)市領導指示和深化上海市財政體制改革工作要求，上海市開展了支農(nóng)專項整合工作。由市農(nóng)委和市財政局制定市級財政支農(nóng)專項整合方案，并具體實施。方案中明確，用3年時間全面完成本市的財政支農(nóng)專項整合工作。

二、財政支農(nóng)專項整合的進展情況

（一）明確支農(nóng)專項整合主要目標

財政支農(nóng)政策整合圍繞促進農(nóng)民增收、支持率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、推進“新農(nóng)村”建設以及探索支農(nóng)資金更深層次整合四項總體目標，堅持“功能導向，宏觀前瞻；簡化體系，方便基層；先易后難，積極穩(wěn)妥；明晰權責，多元投入；突出重點，統(tǒng)籌兼顧；文件引領，預算約束”的工作原則，努力構建科學規(guī)范、簡潔靈活的支農(nóng)政策統(tǒng)籌整合長效機制。整合目標是將原先市農(nóng)委預算48個專項政策整合為7個指向明確、操作簡化、內涵豐富、管理規(guī)范的財政支農(nóng)政策體系。

經(jīng)過政策調整，至編制2016年預算時，上海市從原先的48個歸并為7個。一是農(nóng)業(yè)綜合補貼專項重點用于本市市級財政農(nóng)業(yè)綜合補貼。二是農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項重點是支持加快推進本市生態(tài)農(nóng)業(yè)建設，保護和修復本市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源和環(huán)境，提高本市農(nóng)產(chǎn)品品質和質量安全水平。三是都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項重點是支持促進本市加快轉變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，大力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，打造特色都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。四是科技興農(nóng)專項重點支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力的提升和四新技術的推廣，提高農(nóng)業(yè)科技化水平。五是村莊改造專項重點是支持美麗鄉(xiāng)村建設，加強和規(guī)范村級公益事業(yè)建設“一事一議”財政獎補項目和資金管理。六是農(nóng)村改革與發(fā)展專項用于獎補在農(nóng)村改革中涌現(xiàn)的好模式，體制和機制創(chuàng)新。七是浦東支農(nóng)資金整合專項重點是支持在浦東新區(qū)試點開展支農(nóng)資金整合。

（二）財政支農(nóng)專項由形式整合向實質整合轉變

根據(jù)財政部關于“應對能夠整合的涉農(nóng)專項，先撮堆，再規(guī)范，逐步實現(xiàn)形式整合向實質整合轉變”的要求，上海市支農(nóng)資金專項的整合由形式整合逐步向實質整合轉變。對于有條件的專項積極推進實質整合，條件尚未成熟的專項則先行開展形式整合，下一步條件成熟時再行實質整合。形式整合僅對整合后的政策出臺一項指導意見，原政策作為附件繼續(xù)有效。實質整合需對原政策做進一步完善，并對整合后的政策重新制定規(guī)范性文件，統(tǒng)一標準、操作程序等，原政策文件廢止，達到標準統(tǒng)一、管理統(tǒng)一、區(qū)級自主、市級指導的目標，最終建立事權和支出責任明晰合理的財政管理機制。重點是推進都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項、科技興農(nóng)、村莊改造和農(nóng)村改革與發(fā)展的實質整合。

在推進農(nóng)業(yè)專項實質整合中，一是制定項目及資金管理辦法。如市農(nóng)委會同市財政局發(fā)布了《上海市都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項項目和資金管理辦法》。專項將統(tǒng)一操作程序、統(tǒng)一監(jiān)管標準、統(tǒng)一差別政策，不再就單個項目類別設置預算額度，項目資金將切塊一次告知下達到區(qū)縣。資金額度的分配將與各區(qū)縣主要農(nóng)產(chǎn)品保有量、“十三五”規(guī)劃中各區(qū)縣承擔的工作任務掛鉤，保證重點資金向重點農(nóng)業(yè)地區(qū)傾斜聚焦，大力拓展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟功能、生態(tài)功能和服務功能。二是制定立項指南。如市農(nóng)委會同市財政局起草了《2016年上海市都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項立項指南》、《2016年上海市科技興農(nóng)專項立項指南》等。指南明確了2016年本市都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和科技興農(nóng)專項等的扶持重點，對各項建設專項的建設重點區(qū)域、建設標準和建設內容、申報條件和程序等作了明確規(guī)定與要求。

（三）探索下放市級涉農(nóng)專項審批權

為更好地發(fā)揮區(qū)級層面的主動性和積極性，更好地發(fā)揮資金的效益，根據(jù)各專項的實際情況，都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項和農(nóng)業(yè)生態(tài)和安全專項擬由市級審批下放到區(qū)級審批。區(qū)農(nóng)委會同財政局共同組織項目申報工作，對申報項目完成初審后，及時匯總上報區(qū)政府組織評審和批復。區(qū)政府應按照本地區(qū)發(fā)展的實際情況安排項目資金，擇優(yōu)選擇項目庫中的項目加以批復，及時下達建設資金。同時，將項目批復情況報市農(nóng)委及市財政局備案。項目竣工后，區(qū)級部門要及時、規(guī)范地組織開展竣工驗收工作，并向市農(nóng)委、市財政局提交驗收總結報告。在此基礎上，市農(nóng)委會同市財政局對竣工項目進行抽查，并對發(fā)現(xiàn)的問題責令限期整改。區(qū)在組織項目評審時應委托有豐富農(nóng)業(yè)項目建設評審經(jīng)驗的專業(yè)機構，特別對土建工程類項目要注重安全性評估和建筑質量管控。項目執(zhí)行要嚴格遵照國家有關財經(jīng)紀律和政府采購法規(guī)要求，確保資金運行安全可控。切實加快項目執(zhí)行，項目確保在2年內完成。

（四）加強監(jiān)督考核

市農(nóng)委會同市財政局起草了《上海市市級審批權下放的涉農(nóng)專項監(jiān)督考核辦法》。明確了監(jiān)督考核辦法制定的依據(jù)、涉農(nóng)專項監(jiān)督考核的實施主體和分工。監(jiān)督考核堅持事后監(jiān)督考核為主，同時結合事前、事中全過程監(jiān)督管理。事前監(jiān)督項目申報和啟動情況等，事中監(jiān)督項目和資金執(zhí)行進度等，事后對項目和資金管理的全過程進行監(jiān)督并對區(qū)級工作完成情況進行考核。建立績效評價制度，市財政局會同市農(nóng)委委托第三方對區(qū)縣和相關單位上一年度工作開展績效評價。年度考核的結果將作為都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項、農(nóng)業(yè)生態(tài)和農(nóng)產(chǎn)品安全專項下一年度預算安排和資金分配的重要參考依據(jù)。另外，辦法還規(guī)定了被檢查監(jiān)督對象的相關配合義務及發(fā)生違規(guī)行為的責任追究條款。

三、財政支農(nóng)專項整合的相關保障措施

（一）繼續(xù)加大財政投入

上海在精簡政策體系、開展專項整合的同時，市級財政根據(jù)中央和市委、市政府有關要求，繼續(xù)加大財政支農(nóng)資金投入，鼓勵區(qū)縣進一步加大支農(nóng)力度，確保市和區(qū)縣兩級財政投入力度只增不減，通過強有力的資金保障，有效保護各方支持“三農(nóng)”發(fā)展、支持政策整合的積極性。

（二）強化部門協(xié)同配合

涉及專項政策整合的市級、區(qū)級各職能部門強化信息共享，形成聯(lián)系緊密、溝通充分、配合默契的良性互動機制。財政部門會同相關部門積極制定政策整合總體方案，農(nóng)業(yè)主管部門會同財政部門及時制定相關具體政策和管理辦法。

（三）確保新舊政策平穩(wěn)過渡

專項整合的過程也是新老政策交錯并行的過程，相關部門在操作程序、資金安排等方面妥善銜接，加快推進存量項目執(zhí)行，對于條件成熟的項目及時并軌，確保新舊政策順利過渡，工作不亂不斷。

四、財政支農(nóng)專項整合實踐中存在的問題和改進思路

（一）現(xiàn)行工作機制和人員配備還不能適應整合后的工作要求

以都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項的整合實踐為例，該項目整合打包了設施糧田、設施菜田、經(jīng)濟作物生產(chǎn)基地、標準化畜牧場和水產(chǎn)基地建設、農(nóng)業(yè)旅游、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等扶持項目，這些項目原來的管理是分散在種植業(yè)、畜牧、水產(chǎn)等十多個條線和部門的，各自均有市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垂直管理機制。整合后，管理部門集中到財務部門一家，客觀上是削弱了管理的力量。從對市、區(qū)整合后的管理情況來看，管理人員不足、工作機制尚未很好建立是普遍現(xiàn)象。

（二）須引進任務清單模式

增加權責匹配的約束性條款，防止項目“一放就亂”。項目打包整合下放審批權的目的，是希望能減少中間環(huán)節(jié)，增加區(qū)級政府的話語權，加快項目審批執(zhí)行流程，提高資金使用效率，實現(xiàn)項目整合和聚焦。但從2016年的實際執(zhí)行效果來看，市有關項目規(guī)定到了區(qū)級層面執(zhí)行時有所偏廢，實際審批通過的項目體量偏小、投入方向也比較分散，未體現(xiàn)聚焦和提升。因此，我們計劃在2018年借鑒中央的任務清單模式，對整合切塊到區(qū)級的資金管控體現(xiàn)權責對等的要求，增加量化考核，從嚴績效評價。

（三）加強財農(nóng)協(xié)調，提升資金運作效率

支農(nóng)資金整合切塊下放后，大量資金積存在區(qū)級財政。對于審批權下放的專項，目前市級財政資金安排主要依據(jù)各區(qū)基本農(nóng)田面積、主要農(nóng)產(chǎn)品最低保有量等客觀稟賦因素。但實施過程中發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)業(yè)大區(qū)投入發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性較低，項目申報不足導致財政資金支出緩慢；同時也有部分區(qū)雖有支農(nóng)積極性，但是因市級資金分配不足導致項目需求難以滿足。因此，在接下去的工作中，我們將密切與市區(qū)兩級財政協(xié)調溝通，探索更合理的資金分配模式，加強對區(qū)級政府的正向激勵，提升資金運作效率。□

（作者單位：上海市農(nóng)業(yè)委員會）