■陳 霆

上海城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐與思考

■陳 霆

基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)。上海市委、市政府歷來高度重視城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)。經(jīng)過長時(shí)間的不懈努力，目前上海已基本形成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，基本公共服務(wù)的可及性和便利性明顯改善，基本公共服務(wù)整體水平和均等化程度不斷提升。

一、上海城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政策導(dǎo)向

自“十二五”以來，上海從基本公共服務(wù)體系建設(shè)著手，將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化作為基本公共服務(wù)體系建設(shè)的重要目標(biāo)和任務(wù),不斷加大城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)財(cái)政投入力度，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系，城鄉(xiāng)差距逐年縮小。2014年制訂出臺(tái)《上海市基本公共服務(wù)體系暨2013－2015年建設(shè)規(guī)劃》，2016年制訂出臺(tái)《上海市基本公共服務(wù)體系“十三五”規(guī)劃》，明確到2020年城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)。從政策導(dǎo)向看，著力點(diǎn)放在制度化、標(biāo)準(zhǔn)化和均等化上。

（一）建立健全基本公共服務(wù)管理制度，夯實(shí)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度基石

建立服務(wù)項(xiàng)目確立、項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整、服務(wù)供給、資金保障、考核評價(jià)等一整套制度，為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化奠定制度基礎(chǔ)。一是建立項(xiàng)目清單制度。將所有基本公共服務(wù)及其服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、保障標(biāo)準(zhǔn)等信息匯總形成清單，并定期向社會(huì)公布。通過清單，既為公眾了解基本公共服務(wù)提供了窗口，又規(guī)范了各級(jí)政府對于基本公共服務(wù)的供給，也為加強(qiáng)服務(wù)項(xiàng)目之間的統(tǒng)籌平衡提供了政策工具?；竟卜?wù)清單是政府責(zé)任清單的最重要組成部分，建立清單管理制度，是提升政府治理能力的重要舉措。二是財(cái)政管理制度。對納入基本公共服務(wù)項(xiàng)目清單的項(xiàng)目，財(cái)政予以優(yōu)先保障。在明晰服務(wù)內(nèi)容和保障標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行基本公共服務(wù)財(cái)政預(yù)算管理。三是評價(jià)考核制度。核心是評估納入基本公共服務(wù)的項(xiàng)目是否做到應(yīng)保盡保，將評估結(jié)果納入各級(jí)政府和干部考核范圍。同時(shí)，創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給方式，探索建立基本公共服務(wù)合格供應(yīng)商制度，即對某個(gè)特定的服務(wù)項(xiàng)目，由行業(yè)主管部門列出提供該服務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)，凡符合標(biāo)準(zhǔn)的企事業(yè)單位和社會(huì)組織均可提供服務(wù)，服務(wù)對象可在這些機(jī)構(gòu)中自主選擇，提高服務(wù)效率和質(zhì)量。

（二）深化細(xì)化基本公共服務(wù)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的保障機(jī)制

加強(qiáng)各領(lǐng)域基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，將明確的基本公共服務(wù)項(xiàng)目的保障對象、保障內(nèi)容、保障標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行細(xì)化、量化，在此基礎(chǔ)上，對所有保障對象按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)予以保障，確?；竟卜?wù)項(xiàng)目對保障對象的應(yīng)保盡保和均等化。

（三）以均等化作為基本公共服務(wù)體系建設(shè)的價(jià)值取向，縮小城鄉(xiāng)差距

著力補(bǔ)短板、抬底部，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，進(jìn)一步縮小本市城鄉(xiāng)、區(qū)域以及不同人群之間的服務(wù)差距。依據(jù)服務(wù)人口和半徑配置基本公共服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)市域范圍的全覆蓋，服務(wù)的可及性、便利性進(jìn)一步提升，城鄉(xiāng)、區(qū)域間基本公共服務(wù)水平的差距明顯縮小，均等化水平穩(wěn)步提高，市民能夠就近享受高質(zhì)量的基本公共服務(wù)。

二、上海城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的具體實(shí)踐

（一）加快推進(jìn)基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，補(bǔ)好郊區(qū)設(shè)施建設(shè)短板

根據(jù)城市規(guī)劃和人口空間布局調(diào)整，加強(qiáng)人口導(dǎo)入?yún)^(qū)域公共服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，按照服務(wù)人口和半徑，新增了一批社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)文化活動(dòng)中心、健身步道等設(shè)施，實(shí)現(xiàn)社區(qū)“三個(gè)中心”建制街鎮(zhèn)全覆蓋，逐步提高可及性、便利化。以常住人口為基數(shù)配置基礎(chǔ)教育資源，啟動(dòng)實(shí)施基本建設(shè)項(xiàng)目800多項(xiàng)，其中85%的項(xiàng)目落戶郊區(qū)。建設(shè)“15分鐘公共文化服務(wù)圈”，積極推進(jìn)公共維護(hù)惠民工程，健全公共文化配送體系，加大對農(nóng)村地區(qū)的公共文化內(nèi)容配送。

（二）加快推進(jìn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，提升郊區(qū)基本公共服務(wù)水平

推進(jìn)社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，全面落實(shí)服務(wù)事項(xiàng)、辦事流程、建設(shè)規(guī)范、標(biāo)識(shí)標(biāo)牌、管理軟件和評估體系“六個(gè)統(tǒng)一”。出臺(tái)《上海市社區(qū)文化服務(wù)規(guī)定》，明確社區(qū)文化的具體服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)布《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施與服務(wù)要求》等一批養(yǎng)老服務(wù)的地方標(biāo)準(zhǔn)。出臺(tái)《促進(jìn)本市城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的實(shí)施意見》，統(tǒng)一學(xué)校建設(shè)、教育裝備、信息化環(huán)境、教師隊(duì)伍、生均撥款等5項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）完善基本公共服務(wù)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

合并實(shí)施新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)制度。新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)并軌。探索積分管理模式，優(yōu)化居住證政策，進(jìn)一步健全完善來滬人員憑證享受公共服務(wù)的管理機(jī)制。出臺(tái)本市貫徹《社會(huì)救助暫行辦法》的實(shí)施意見，推動(dòng)建立現(xiàn)代社會(huì)救助體系。全面推進(jìn)實(shí)施基本和重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，建立完善公共衛(wèi)生分級(jí)分類梯度服務(wù)和管理機(jī)制。制訂《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見》，形成社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。建立本市困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度。建立健全住房保障體系，逐步完善建設(shè)、供應(yīng)、分配和供后管理機(jī)制。

（四）加快推進(jìn)基本公共服務(wù)需求側(cè)和供給側(cè)機(jī)制創(chuàng)新，縮小城鄉(xiāng)差距

探索建立老年照護(hù)統(tǒng)一需求評估體系，明晰政府責(zé)任邊界、統(tǒng)籌各部門服務(wù)資源，為老年人提供與自身身體條件相匹配的養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)。通過學(xué)區(qū)化集團(tuán)化辦學(xué)試點(diǎn)、“新優(yōu)質(zhì)學(xué)?！眲?chuàng)建、品牌學(xué)校赴郊區(qū)對口辦學(xué)、郊區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校委托管理等方式，不斷縮小城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間的差距。出臺(tái)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)綜合改革和發(fā)展意見，強(qiáng)化社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的平臺(tái)功能，形成政府補(bǔ)償、人力資源管理和薪酬分配的新機(jī)制，推進(jìn)家庭醫(yī)生制度的實(shí)施。

三、上海進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化面臨的挑戰(zhàn)及思考

上海基本公共服務(wù)體系建設(shè)還存在著一些短板，與均等化的要求相比，城鄉(xiāng)、區(qū)域間的服務(wù)能力和水平仍存在一定差距。在硬件方面，郊區(qū)基本公共服務(wù)資源存在一定缺口；在軟件方面，郊區(qū)基本公共服務(wù)的質(zhì)量和水平尚與中心城區(qū)存在一定差距。

“十三五”時(shí)期是我國全面建成小康社會(huì)的決勝階段，上海要在更高水平上全面建成小康社會(huì)，必須率先基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和收入水平提高，市民對于基本公共服務(wù)的質(zhì)量、效率、便利性、公平性、均等化的要求和預(yù)期逐步提高。隨著市場化改革的深入推進(jìn)，互聯(lián)網(wǎng)和新技術(shù)在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的快速滲透，跨領(lǐng)域、跨部門配置資源、融合發(fā)展必將成為新常態(tài)。這些，既是上海進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距的挑戰(zhàn)，同時(shí)也是機(jī)遇。

“十三五”期間，上海要牢牢抓住這些機(jī)遇，要加大統(tǒng)籌力度，優(yōu)化基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)人均支出比的差距;依據(jù)服務(wù)人口和半徑配置基本公共服務(wù)資源，完善公共服務(wù)設(shè)施布局，引導(dǎo)公共服務(wù)領(lǐng)域的優(yōu)秀人才到郊區(qū)工作，實(shí)現(xiàn)市域范圍的全覆蓋，服務(wù)的可及性、便利性進(jìn)一步提升，城鄉(xiāng)、區(qū)域間基本公共服務(wù)水平的差距明顯縮小，均等化水平穩(wěn)步提高，進(jìn)一步解決城鄉(xiāng)間不平衡不協(xié)調(diào)不可持續(xù)問題。

一是加大政府投入向郊區(qū)的傾斜力度

按照基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施實(shí)施達(dá)標(biāo)改造，同時(shí)引入準(zhǔn)市場機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)力量作用，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給，不斷提高農(nóng)村基本公共服務(wù)供給主體的專業(yè)化服務(wù)能力。

二是優(yōu)化基本公共服務(wù)資源配置

以服務(wù)人口、服務(wù)半徑為主要依據(jù)，完善各領(lǐng)域基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、設(shè)備配置、人員配備等的具體標(biāo)準(zhǔn)。加快推進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化、養(yǎng)老等領(lǐng)域基本公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)點(diǎn)建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù)的可及性。按照基本公共服務(wù)項(xiàng)目清單及相關(guān)資源配置標(biāo)準(zhǔn)，將基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入城市空間規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，優(yōu)先保障規(guī)劃選址和土地供應(yīng)。同時(shí)，按照“共建共享”的原則，加強(qiáng)基層公共服務(wù)設(shè)施的綜合利用。

三是完善人才的培養(yǎng)使用激勵(lì)機(jī)制，建立跨區(qū)協(xié)作支援機(jī)制

繼續(xù)實(shí)施教育、衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老、助殘等領(lǐng)域的專業(yè)人才培養(yǎng)計(jì)劃和重大人才工程，充分發(fā)揮示范性服務(wù)機(jī)構(gòu)的人才培訓(xùn)功能，提升基本公共服務(wù)體系的整體服務(wù)水平。鼓勵(lì)人才在城鄉(xiāng)、區(qū)域、機(jī)構(gòu)間合理流動(dòng)，增強(qiáng)人才與崗位的匹配度，提升郊區(qū)農(nóng)村的基本公共服務(wù)水平。建立完善與基本公共服務(wù)項(xiàng)目相匹配的職業(yè)資格制度，明晰各領(lǐng)域服務(wù)人員的職業(yè)發(fā)展路徑，進(jìn)一步提高基本公共服務(wù)從業(yè)人員的專業(yè)化水平。完善管理服務(wù)人員的薪酬激勵(lì)制度，根據(jù)崗位、技能、考核結(jié)果等因素，合理體現(xiàn)管理服務(wù)人員勞動(dòng)的市場價(jià)值，吸引更多優(yōu)秀人才進(jìn)入基本公共服務(wù)體系。

四是加強(qiáng)基本公共服務(wù)體系的信息化建設(shè)

加快提升基本公共服務(wù)項(xiàng)目的信息化水平，進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)流程、提高服務(wù)效率、改善服務(wù)體驗(yàn)。以服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)對象為基礎(chǔ)，建立用戶信息、服務(wù)資源、服務(wù)行為等數(shù)據(jù)庫，通過對大數(shù)據(jù)的分析，對基本公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行完善，對各類服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管?！?/p>

(作者單位：上海市發(fā)展改革委員會(huì))