[摘要]隨著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的不斷完善，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金規(guī)模也逐漸擴大。但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金在統(tǒng)籌管理層次、籌資、投資、給付及監(jiān)管的管理環(huán)節(jié)中存在諸多問題，使得基金面臨著巨大的非系統(tǒng)性風(fēng)險，也給基金保值增值目標(biāo)的實現(xiàn)帶來了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。針對以上問題，文章提出了提高基金運營層次、健全基金多方籌資機制、實現(xiàn)基金投資市場化和完善監(jiān)管機制的對策，以期實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)居民；養(yǎng)老保險；基金管理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201729085

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金是我國新農(nóng)保制度和城居保制度合并實施后形成的養(yǎng)老保險基金，是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和核心條件，因此城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金能否實現(xiàn)保值增值是該制度成敗的關(guān)鍵。自2011年全國所有縣級行政區(qū)全面開展城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險工作以來，據(jù)人社部統(tǒng)計，2012年年末城鄉(xiāng)居民保險基金結(jié)余為2302億元，2016年年末基金累計結(jié)存5385億元，基金規(guī)?？焖贁U增；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)從2012年的48370萬人增長到了2016年的50847萬人。因此在“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險”參保人群、基金規(guī)模不斷增加的情況下，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金能否實現(xiàn)保值增值的目標(biāo)不僅關(guān)系我國基本養(yǎng)老保險制度的完善發(fā)展，更影響著城鄉(xiāng)居民的老年生活水平。

1城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的管理困境

11基金統(tǒng)籌層次低，管理分散化

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度在試點實踐階段從縣級統(tǒng)籌起步，待條件成熟時再逐步向市級或省級統(tǒng)籌過渡。但有鑒于中國城鄉(xiāng)多樣性、復(fù)雜性和機構(gòu)設(shè)置的特殊性，目前我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度和基金大部分停留在縣級統(tǒng)籌階段。在縣級統(tǒng)籌狀況下，縣級社會保障部門成為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的管理主體，基金的收繳、管理、支出及監(jiān)督的權(quán)力都掌握在縣級單位手里，造成了基金管理的分散化，也給基金投資和監(jiān)管環(huán)節(jié)的有序運作埋下了巨大的隱患。

分散的碎片化基金無法發(fā)揮投資的規(guī)?；?yīng)，現(xiàn)代的多元化資產(chǎn)配置策略也無法靈活運用，基金投資風(fēng)險大且收益無法保證。過低的統(tǒng)籌層次使得城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的管理出現(xiàn)投資管理人才匱乏、管理信息不暢、管理流程僵化、監(jiān)管不力等問題。

12資金籌資不力，缺乏有效激勵機制

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成。目前我國雖然國家已經(jīng)對不同的繳費檔次給予了不同的繳費補貼，但激勵效果并不顯著。以河南省為例，100～400元檔次補貼30元，500～1000元檔次補貼60元，但大多城鄉(xiāng)居民選擇的是一年100元的最低投保檔次，仍不能有效提高城鄉(xiāng)居民的繳費積極性。根據(jù)我國國情，城鄉(xiāng)居民相對集聚的區(qū)域，大多屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財政可支配少，基礎(chǔ)薄弱，地方政府可投入財政資源少。另外，盡管政策文件中有對集體補助的表述，但缺乏指導(dǎo)性，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)依靠集體經(jīng)濟(jì)來支援城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度發(fā)展顯然遙不可及，集體補助很難落實。根據(jù)人社部公布的數(shù)據(jù)測算，自2012年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險試點運行以來，2012—2016年五年間，個人繳費占城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金總收入的比重分別為33%、31%、29%、25%、25%?！?012—2016年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》?？傮w來看，在基金實際運營過程當(dāng)中出現(xiàn)了過度依賴中央財政、個人繳費檔次偏低、集體補助缺乏的現(xiàn)象，使基金來源面臨著重重挑戰(zhàn)，基金發(fā)展缺乏內(nèi)生動力。

13缺乏成熟投資運營機制，基金保障效果不良

據(jù)人社部統(tǒng)計城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的支出收入比從2012年的629%提高到了2016年的73%，這無疑給城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的財務(wù)收支平衡帶來了很大的壓力。①與此同時，人口老齡化程度的加深、高通貨膨脹率、基金規(guī)模的擴大，使得基金投資運營成為關(guān)乎基金保值增值的首要問題。但在過去我國采取了保守型的投資策略，只有國債和銀行兩種投資方式，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金資產(chǎn)縮水嚴(yán)重。因此我國于2015年8月出臺了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，拓寬了基金投資的渠道，使基金管理模式向采取中央集中運營、市場化投資運作的方式轉(zhuǎn)變，但目前該養(yǎng)老保險投資方案缺乏具體操作方案尚未落地實行，所以目前城鄉(xiāng)居民社?；鹜顿Y收益仍然較低。可以預(yù)見的是由于統(tǒng)籌層次較低，以省級為單位委托全國社會保障基金進(jìn)行投資，可委托投資的基金規(guī)模有限；且我國金融市場尚不完善、缺乏成熟機構(gòu)投資者等原因都給基金投資運營帶來較大市場風(fēng)險，因此基于委托代理關(guān)系而成立的基金信托管理模任重而道遠(yuǎn)。

繳費檔次低、政府補貼有限、基金投資收益率最低終造成的后果就是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險給付水平偏低，保障效果不良。以2017年為例，全國城鄉(xiāng)居民月基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低為每人每月70元，江蘇省最高為每人每月135元，這一標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，保障效果不良。

14監(jiān)管機制存在漏洞，基金違規(guī)問題凸顯

首先，我國社會保險基金監(jiān)管體系包括行政監(jiān)督、專門監(jiān)督（審計監(jiān)督、財政監(jiān)督、金融機構(gòu)監(jiān)督）、內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督及法律監(jiān)督。但由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次較低，縣市級人社部門既是基金的管理者又是監(jiān)管人，從“執(zhí)行與監(jiān)管分離”的角度看，基金監(jiān)管缺乏獨立的監(jiān)管機構(gòu)，因此造成了眾多基金違規(guī)操作的問題。其次，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金監(jiān)管法律層次較低，特別是各級地方城鄉(xiāng)對基金的監(jiān)督與管理只依靠簡單的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)管相關(guān)政策法規(guī)滯后，使得基金監(jiān)管無法可依。再次，內(nèi)部監(jiān)管效果不良。我國的內(nèi)部監(jiān)管由統(tǒng)籌地區(qū)社保各級監(jiān)管委員會和內(nèi)部監(jiān)察機構(gòu)負(fù)責(zé)，但是監(jiān)管人員由于缺少相關(guān)監(jiān)管知識和手段，使得內(nèi)部監(jiān)察機制不能發(fā)揮應(yīng)有作用。最后，基金運營管理信息不夠公開透明，基金管理的監(jiān)督與管理缺乏公開與公正性，且又因為城鄉(xiāng)居民的權(quán)利與法制意識不強，社會監(jiān)管很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。并且，隨著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金進(jìn)入金融市場投資運營，如何做好金融混業(yè)背景下的基金監(jiān)管也成為了基金管理的重大課題。endprint

2解決城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金管理管理困境的對策

21提高基金統(tǒng)籌層次

較低的統(tǒng)籌層次不僅給基金管理帶來很大的制約，使得城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金發(fā)展明顯受制于地方財力，將進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的地域差距，也限制了社會養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)均等和地區(qū)均等，造成新的不公影響社會和諧穩(wěn)定。當(dāng)然提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次，需要國家政策和中央及地方財政的大力支持。提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金管理的統(tǒng)籌層次：第一步要逐步從縣市統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌過渡，第二步要由省級統(tǒng)籌最終實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。鑒于我國各統(tǒng)籌地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡及基金貢獻(xiàn)水平不同等因素的制約，在向全國統(tǒng)籌的進(jìn)程中如何協(xié)調(diào)各個統(tǒng)籌地區(qū)的利益是改革的重難點。實行全國統(tǒng)籌后，可以通過合理劃分市、省及國家各級管理機構(gòu)的責(zé)任，提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金管理的效率?？h市級社保機構(gòu)負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的具體經(jīng)辦業(yè)務(wù)。省級社保管理機構(gòu)負(fù)責(zé)各市、縣的基金調(diào)劑和管理部分后備金。國家社保部門負(fù)責(zé)基金管理政策的頂層設(shè)計，引導(dǎo)基金管理在各個環(huán)節(jié)的發(fā)展方向。[1]

22健全基金多方籌資機制

合理劃分城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金繳費責(zé)任。進(jìn)一步明確合理的繳費激勵機制，對于早繳費、多繳費、長繳費的參保人予以適當(dāng)?shù)睦U費補貼，合理設(shè)計繳費補貼激勵梯度以達(dá)到激勵繳費的效果。政府在資金運行中的財政給付責(zé)任能夠在一定程度上分擔(dān)居民的繳費責(zé)任，影響社會養(yǎng)老保險的保障能力以及居民對社會養(yǎng)老保險制度設(shè)計的認(rèn)可程度，從而影響城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險公平化進(jìn)程，因此應(yīng)合理劃分中央政府和地方政府的責(zé)任。[2]結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)，使得集體補助落到實處。建立常態(tài)化的待遇調(diào)整機制，結(jié)合工資增長水平、城鄉(xiāng)居民消費指數(shù)等指標(biāo)設(shè)計科學(xué)的待遇調(diào)整機制，促使城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的給付水平隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，也能有效激勵群眾的參保積極性。

23建立政府主導(dǎo)下的市場化投資運營機制

要想實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的保值增值就必須促使基金向市場化、多元化、專業(yè)化的方向改革發(fā)展，集中投資運營下的信托管理模式是必然選擇，該模式的實質(zhì)就是政府主導(dǎo)、市場化運營、多元化投資。全國社會保障基金理事會可以作為政府主導(dǎo)的集中基金管理機構(gòu)對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金進(jìn)行統(tǒng)籌管理。鑒于政府部門在基金投資運營能力、金融市場風(fēng)險控制能力的局限性，建議由全國社?；鹄硎聲鳛槲腥诉x拔有資質(zhì)的外部機構(gòu)投資者作為代理人來負(fù)責(zé)具體的基金投資運作。為了兼顧城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金投資的安全性和收益性，政府尤其是全國社?；鹄硎聲仨毤缲?fù)起監(jiān)管的責(zé)任，一方面，通過適度政策優(yōu)惠吸引資本市場中具有成熟管理經(jīng)驗的機構(gòu)法人積極參與養(yǎng)老保險基金的投資運營；另一方面，制定嚴(yán)格的養(yǎng)老保險基金經(jīng)營機構(gòu)資格選拔條件，對基金投資的規(guī)模、投資品種、投資風(fēng)險及收益做明確規(guī)定，并引入市場競爭機制，力求監(jiān)管適度，確保基金保值增值目標(biāo)的實現(xiàn)。

24健全基金監(jiān)管機制

健全基金監(jiān)管機制是確保城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金依法管理運作的保證。首先，要修訂滯后的基金監(jiān)管政策，尤其要加強金融混業(yè)背景下對社?；鹜顿Y的監(jiān)管，為基金監(jiān)管提供法律依據(jù)；其次，革除過分倚重行政監(jiān)督的弊端，構(gòu)建社會保險基金監(jiān)督委員會統(tǒng)領(lǐng)下的多元監(jiān)督機制，優(yōu)化專門監(jiān)督細(xì)則，加強人社、審計、稅務(wù)、財政等部門間的協(xié)同性，避免過高的監(jiān)管成本和過低的監(jiān)管效率帶來的麻煩，對基金管理的各個環(huán)節(jié)及業(yè)務(wù)流程進(jìn)行無縫隙監(jiān)督，提高專門監(jiān)督的實效性；再次，明確以政府為主的監(jiān)管主體，建立專門獨立的外部監(jiān)管機構(gòu)，保持監(jiān)管權(quán)力的獨立性原則，吸納高水平監(jiān)管人才，確保內(nèi)部監(jiān)督落到實處；最后，建立嚴(yán)格的信息公開、披露制度，提高基金管理信息透明度，加強宣傳和政策引導(dǎo)，充分調(diào)動參保人、群眾及媒體等社會監(jiān)督的力量。

參考文獻(xiàn)：

[1]雷娜養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌模式的對比分析[D].西安：西北大學(xué)，2010

[2]欒悅城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金管理的制度困境與破解機制研究[D].長春：吉林大學(xué)，2014

[3]中華人民共和國人力資源和社會保障部2016年人力資源社會保障年度數(shù)據(jù)[EB/OL].http：//wwwmohrssgovcn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/dtyjsu/201502/t20150226_152554htm

[基金項目]國家社科青年基金項目（項目編號：2015CSH043）新農(nóng)保財政投入責(zé)任分擔(dān)機制研究。

[作者簡介]楊珂（1988—），女，河南駐馬店人，管理學(xué)碩士，助教，研究方向：公共管理、社會保障理論與政策。endprint