胡世明，陳 瑾

(1.福建江夏學(xué)院，福建 福州 350108；2.福建省水土保持實(shí)驗(yàn)站，福建 福州 350001)

中國水土流失防治機(jī)制的構(gòu)建與發(fā)展

胡世明1，陳 瑾2

(1.福建江夏學(xué)院，福建 福州 350108；2.福建省水土保持實(shí)驗(yàn)站，福建 福州 350001)

為促進(jìn)水土流失防治研究，保障生態(tài)安全并與社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，探索科學(xué)、高效的防治機(jī)制，對中華人民共和國成立以來我國水土流失防治機(jī)制的演進(jìn)過程和取得的成就進(jìn)行了總結(jié)和梳理，對存在的機(jī)制上的問題進(jìn)行了分析。建議加強(qiáng)和提升數(shù)據(jù)服務(wù)決策的能力建設(shè)、法制化防治工作的管理與協(xié)調(diào)，建立健全依據(jù)科學(xué)、行之有效的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，規(guī)范化、制度化、法制化地保障市場機(jī)制的穩(wěn)健、高效運(yùn)行。

水土流失;規(guī)范化；法制化

水土資源是人類賴以生存的基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，也是生態(tài)環(huán)境的控制性要素。中國是世界上生態(tài)系統(tǒng)退化和水土流失最為嚴(yán)重的國家之一。水土流失防治是國土整治、江河治理的根本，是維護(hù)、重建和改善生態(tài)環(huán)境，保障生態(tài)安全，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)尤其是農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略之一，是構(gòu)建和諧社會、改善人居環(huán)境、定向生態(tài)文明的舉措，是中國在可持續(xù)發(fā)展總體框架下長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策。在水土流失防治的實(shí)踐中，我國逐步構(gòu)建了水土流失綜合防治政策體系。在國家體系框架下，各地域由于自然稟賦、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會和人文地理、人力資源等不同而存在區(qū)域差異。中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會以來，生態(tài)文明建設(shè)成為特色社會主義“五位一體”總體布局的內(nèi)在要求，水土保持生態(tài)建設(shè)迎來發(fā)展機(jī)遇的同時也面臨新形勢、新任務(wù)和新要求[1]。2015年經(jīng)國務(wù)院正式批復(fù)的《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》是中國水土流失防治進(jìn)程中的一個重要里程碑[2]?；谠撘?guī)劃“以人為本、人與自然和諧相處，整體部署、統(tǒng)籌兼顧，分區(qū)防治、合理布局，突出重點(diǎn)、分步實(shí)施，制度創(chuàng)新、加強(qiáng)監(jiān)管，科技支撐、注重效益”的基本原則，在歷史回顧與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，探究水土流失防治機(jī)制創(chuàng)新，旨在探索有效提升區(qū)域環(huán)境容量和擴(kuò)展區(qū)域生態(tài)空間、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的治理方略。

1 我國水土流失防治機(jī)制演進(jìn)

1.1 防治政策體系框架

中華人民共和國成立以來，基于國家經(jīng)濟(jì)政治體制改革形勢和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要、適應(yīng)水土流失地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求，本著完善自身的理念，借鑒美國、日本、澳大利亞、印度、奧地利等國家的經(jīng)驗(yàn)，中國逐步構(gòu)建了管制性與激勵誘致性協(xié)同的水土流失綜合防治政策體系(圖1)[3]。在這個體系中，內(nèi)含的基本政策包括綜合、預(yù)防、治理、監(jiān)督等四大板塊。綜合政策“三區(qū)”管理政策中的三區(qū)指重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)監(jiān)督區(qū)、重點(diǎn)治理區(qū)；預(yù)防政策中“三同時”制度要求一切新建、改建和擴(kuò)建的基本建設(shè)項(xiàng)目(包括小型建設(shè)項(xiàng)目)、技術(shù)改造項(xiàng)目、自然開發(fā)項(xiàng)目以及可能對環(huán)境造成損害的其他工程項(xiàng)目，其中防治污染及其他公害的設(shè)施和其他環(huán)境保護(hù)設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)；治理政策“四荒”政策中的四荒指荒山、荒溝、荒丘、荒灘(包括荒地、荒沙、荒草和荒水等)；監(jiān)督政策“兩費(fèi)”管理政策中的“兩費(fèi)”指水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)和水土流失防治費(fèi)。

圖1 中國水土流失綜合防治政策體系框架

歷史變遷中，我國水土流失防治大約經(jīng)歷了以下幾個階段：①中華人民共和國成立至20世紀(jì)70年代，在合作化運(yùn)動背景下探索水土流失治理方略，主要依靠集體，以支毛溝為治理單位開展示范與推廣。②20世紀(jì)70年代末至20世紀(jì)90年代，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制背景下，主要以小流域?yàn)閱卧_展綜合治理與重點(diǎn)治理，推進(jìn)責(zé)任制創(chuàng)新。③20世紀(jì)90年代初至20世紀(jì)90年代末，在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制背景下，依據(jù)相繼頒布和實(shí)施的《水土保持法》(1991)及相應(yīng)的實(shí)施條例、規(guī)劃綱要等法律、法規(guī)及相關(guān)文件，依法開展以小流域?yàn)閱卧?、預(yù)防為主的防治工作。④20世紀(jì)90年代末，中國調(diào)整了水土流失治理和生態(tài)建設(shè)方略，于1997年制定策略——“治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境、建設(shè)秀美山川”，同年國際上通過了《聯(lián)合國氣候變化框架公約的京都議定書》；1998年后，國務(wù)院先后批準(zhǔn)實(shí)施了《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》等，對21世紀(jì)初的水土保持生態(tài)建設(shè)做出全面部署，并將水土保持生態(tài)建設(shè)確立為21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工程及中國實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和西部大開發(fā)戰(zhàn)略的根本舉措。自此，在生態(tài)環(huán)境建設(shè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革背景下，實(shí)施水土保持生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目逐步納入國家基本建設(shè)程序管理，中國進(jìn)入以重點(diǎn)區(qū)域?yàn)閱卧娜嫔鷳B(tài)建設(shè)與生態(tài)修復(fù)階段。2015年10月《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》的批復(fù)實(shí)施，標(biāo)志著中國水土流失防治工作進(jìn)入了規(guī)劃引領(lǐng)、科學(xué)防治的新階段。

1.2 防治管理體制與協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

中華人民共和國成立以來，為建立和完善結(jié)構(gòu)科學(xué)、人員精干、靈活高效的黨政機(jī)關(guān)，歷經(jīng)了“1951—1953年、1954—1956年、1956—1959年、1960—1965年、1966—1975年、1976—1981年、1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年”等多次“精兵簡政”[4]。在此過程中水土流失防治協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與主管部門也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，構(gòu)建了涉及主管部門(派出機(jī)構(gòu))、協(xié)同管理部門、其他有關(guān)部門等“統(tǒng)一規(guī)劃，明確任務(wù)，部門配合，高層協(xié)調(diào)”的水土保持管理體系[3]。

1.3 防治投入機(jī)制的演進(jìn)

改革開放前，中國水土保持沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。20世紀(jì)80年代逐步建立了水土保持補(bǔ)助費(fèi)制度，1988年財政部將水土保持補(bǔ)助費(fèi)與水土保持事業(yè)費(fèi)單列。20世紀(jì)90年代，基于頒布的《水土保持法》(1991)、《關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知》(國發(fā)[1993]5號)、《全國水土保持規(guī)劃綱要》(1993)，水土保持投入渠道得到拓寬。1998年前，水土保持工程仍在國家基本建設(shè)計劃之外，水土保持生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施是以“群眾‘投工投勞’為主、國家和地方資金補(bǔ)助為輔”。1998年《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》(國發(fā)[1998]36號)明確將生態(tài)建設(shè)納入基本建設(shè)程序管理范疇，自此，以群眾自建、自管、自用的建設(shè)和管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)閲一窘ㄔO(shè)項(xiàng)目的新模式[5]。總體而言，1950—2005年中國水土保持投入主要基于“政府投入引導(dǎo)，群眾投勞為主”的模式。2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革規(guī)定逐步取消舊有的“兩工”(農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工)，一定程度上代之而行的是被中央當(dāng)作典型推廣的安徽巢湖地區(qū)的“一事一議”制度，但沒有徹底改變傳統(tǒng)的思維“路徑依賴”。面對生態(tài)修復(fù)與生態(tài)建設(shè)的無限需求，2010年，中國水土流失防治與生態(tài)安全防治政策專題組建議參考黃土高原水土保持項(xiàng)目模式，建立健全以政府投入與社會資本為主、政府財政擔(dān)保國際貸款(包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織)、科學(xué)“一事一議”并有效引導(dǎo)農(nóng)民投資投勞的投入機(jī)制。

1.4 防治功能機(jī)制的演進(jìn)

防治功能機(jī)制從功能上可分為激勵機(jī)制、制約機(jī)制和保障機(jī)制。

1.4.1 激勵機(jī)制的演進(jìn)

水土流失防治激勵機(jī)制是水土流失防治主體(政府、水土保持主管部門、企業(yè)、公眾等)將遠(yuǎn)大愿景轉(zhuǎn)化為具體事實(shí)的連接手段，是在水土流失防治組織系統(tǒng)中，激勵防治主體系統(tǒng)運(yùn)用多種激勵手段并使之規(guī)范化和相對固定化，與激勵防治客體(管理人員、企業(yè)、公眾等)相互作用、相互制約的結(jié)構(gòu)、方式、關(guān)系及演變規(guī)律的總和。

中華人民共和國成立以來，逐漸建立、形成了水土流失防治措施體系，相對稀缺的是最大化水土流失治理主體(包括政府、集體組織、居民、農(nóng)戶等)承諾將防治目標(biāo)、愿景轉(zhuǎn)化為具體事實(shí)的特定方法與管理體系。相關(guān)經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在治理責(zé)任制變革方面[6-10]。

改革開放以前，土地集體所有、集體經(jīng)營，產(chǎn)權(quán)激勵機(jī)制基本上處于空白態(tài)。改革開放以后，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行促進(jìn)了戶包治理小流域政策的出臺。戶包治理小流域存在的資金、技術(shù)與勞動力等生產(chǎn)要素的局限性促進(jìn)了“聯(lián)戶承包”責(zé)任制的產(chǎn)生和“水保”專業(yè)隊(duì)的出現(xiàn)并蓬勃發(fā)展，同期產(chǎn)生或出現(xiàn)的有集體開發(fā)、租賃、拍賣(使用權(quán))、股份合作等責(zé)任制形式。20世紀(jì)90年代初，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立與發(fā)展，“四荒(國有和集體所有的荒山、荒溝、荒灘、荒坡)”拍賣一定程度上有助于農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)與創(chuàng)收，提高了公眾治理水土流失的積極性，推動了規(guī)模化和集約化經(jīng)營的發(fā)展進(jìn)程，開拓了水土保持商業(yè)化運(yùn)營的新機(jī)制。

在戶包治理小流域、“聯(lián)戶承包”、股份合作和“四荒”拍賣等治理責(zé)任制的改革與演進(jìn)中，形成并滲透其中的有物質(zhì)薪酬激勵、榮譽(yù)與升遷激勵、專利激勵、產(chǎn)權(quán)激勵、成本最小化和效率優(yōu)先的市場交易激勵機(jī)制等[11]。

1.4.2 制約機(jī)制的演進(jìn)

水土流失防治制約機(jī)制是運(yùn)用民主與法制的手段，通過有效的途徑，對權(quán)力使用者所形成的特定的限制和約束，以保證水土流失防治管理活動有序化、規(guī)范化的一種機(jī)制。

中華人民共和國成立后，尤其是20世紀(jì)90年代以來，在不斷地摸索實(shí)踐中，逐步形成了組織、技術(shù)和法律法規(guī)等方面對水土流失進(jìn)行防治的制約機(jī)制。依據(jù)《水土保持法》(1991)、《水土保持法實(shí)施條例》(1993)等法律法規(guī)，逐漸建立和形成了水土保持的三項(xiàng)基本制約制度——水土保持方案報告制度、水土流失“兩費(fèi)”收繳使用和管理制度、水土保持監(jiān)督檢查制度，總體上形成了以“一方案”(經(jīng)水行政主管部門同意的水土保持方案)、“三權(quán)”(審批權(quán)、收費(fèi)權(quán)和監(jiān)督權(quán))、“三同時”、“兩費(fèi)”等為表現(xiàn)形式和鮮明特征的水土流失人為原因及生態(tài)環(huán)境破壞行為制約機(jī)制[7-8，12]。

1.4.3 保障機(jī)制的演進(jìn)

水土保持保障機(jī)制是為水土流失防治管理活動提供物質(zhì)和精神條件的機(jī)制。

a.水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的演進(jìn)。在產(chǎn)權(quán)不明晰或(和)缺乏產(chǎn)權(quán)主體的情況下，人類的經(jīng)濟(jì)活動將會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)的外部性，從而導(dǎo)致私人成本與社會收益不一致。為此，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)說提出了征收“Pigou稅”的方法，形成了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論基礎(chǔ)[13]。我國從20世紀(jì)80年代開始對生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行研究，1998年從建立森林生態(tài)補(bǔ)償基金的規(guī)定開始進(jìn)入實(shí)踐操作層面。在水土保持生態(tài)補(bǔ)償方面，相關(guān)的重大政策可以追溯到《水土保持法實(shí)施條例》(國務(wù)院令[1993]第120號)、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知》(國發(fā)[1993]5號)，其中條款涉及的“兩費(fèi)”在一定意義上屬于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂?，“水費(fèi)、電費(fèi)提取”反映了“誰受益，誰補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償思想。1993年后國家的一系列政策規(guī)定中都強(qiáng)調(diào)按照“誰開發(fā)，誰保護(hù)，誰受益，誰補(bǔ)償”的原則建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2014年《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》正式出臺。迄今，生態(tài)補(bǔ)償已成為中國涉及生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理的一個全局性問題，但尚無科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和制度制約，生態(tài)補(bǔ)償制度尚未真正完備地建立起來。與擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、重在生態(tài)補(bǔ)償金有效配置以獲得最優(yōu)投入產(chǎn)出的歐洲、北美等發(fā)達(dá)國家不同，中國生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯慷嗑劢乖谘a(bǔ)償資金的籌集方式和相關(guān)政策的制定上，實(shí)施的重點(diǎn)領(lǐng)域是林業(yè)和礦產(chǎn)資源，主要形式是財政轉(zhuǎn)移支付。多數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、實(shí)施條例和文件精神實(shí)施水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收、使用、管理，初步建立了水土保持補(bǔ)償制度。

b.科教支持體系的演進(jìn)。中華人民共和國成立后，1955年全國第一次水土保持會議明確水土保持工作要進(jìn)行宣傳教育。20世紀(jì)80年代，《水土保持工作條例》(1982)發(fā)布施行，宣傳成為水土保持工作機(jī)構(gòu)的任務(wù)之一，宣傳隊(duì)伍不斷擴(kuò)大，宣傳內(nèi)容涵蓋了水土流失的危害與治理效益、水土保持工作的重要性和緊迫性、水土保持原理和科學(xué)技術(shù)等，宣傳方式包括報刊雜志、廣播影視、藝演展覽、報告講座、教本畫廊等。20世紀(jì)90年代，編制了“水土保持與城鎮(zhèn)安危”、“長江的水土流失”等電視專題。1991年后水土保持宣傳教育工作主要圍繞《水土保持法》等法律、法規(guī)開展，水利部聯(lián)合相關(guān)部門開展《水土保持法》宣傳周、宣傳月和宣傳日活動，實(shí)施普法計劃。21世紀(jì)以來，水土保持的國際交流與合作擴(kuò)大了中國水土保持工作在國內(nèi)外的影響，全國繼續(xù)開展大規(guī)模的水土保持法律、法規(guī)及相關(guān)文件精神宣傳活動。“十二五”期間，水土保持宣傳教育工作機(jī)制有效建立，各地重視程度持續(xù)提高，宣傳教育平臺多樣、宣傳重點(diǎn)突出，宣傳教育領(lǐng)域不斷拓寬，宣教方式與作品不斷創(chuàng)新，為水土保持事業(yè)全面發(fā)展創(chuàng)造了良好的輿論環(huán)境[14]。

首先，水土保持科學(xué)的重點(diǎn)是研究水土流失地區(qū)水土資源與環(huán)境演化規(guī)律及各要素之間相互作用過程，建立土壤侵蝕綜合防治理論和技術(shù)體系，促進(jìn)人與自然的和諧和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。國外水土保持科學(xué)注重土壤侵蝕機(jī)理研究，研發(fā)了通用土壤流失方程(USLE)、修正通用土壤流失方程(RUSLE)、水蝕預(yù)報模型(WEEP)、農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染模型(AGNPS)、農(nóng)田管理系統(tǒng)化合物、徑流和侵蝕模擬模型(CREAMS)、歐洲土壤侵蝕模型(EROSEM)、荷蘭土壤侵蝕模型(LISEM)、澳大利亞土壤侵蝕模型(GUEST)、土壤侵蝕和生產(chǎn)力影響估算模型(EPIC)、水土資源評價模型(SWAT)等。

第二，注重研究手段的科技應(yīng)用，如美國等國家應(yīng)用空間和信息技術(shù)推動水土保持的數(shù)字化研究，利用高分辨率的遙感對地觀測技術(shù)、計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和強(qiáng)大的數(shù)據(jù)處理能力開展全球尺度的土壤侵蝕與全球變化關(guān)系研究，利用核素示蹤技術(shù)和徑流泥沙含量與流量在線實(shí)時自動測量等高新技術(shù)推進(jìn)對土壤侵蝕和水土保持過程的描述精細(xì)化。

第三，國外不斷深化水土保持理念，交叉多學(xué)科拓展研究，將水土保持與環(huán)境保護(hù)、江河污染和全球氣候變化，水土保持與提高土地生產(chǎn)力、區(qū)域生態(tài)修復(fù)、環(huán)境整治，水土保持與水利工程安全、地質(zhì)災(zāi)害等聯(lián)系起來，拓展了研究空間，豐富了研究內(nèi)容，提高了水土保持在國家經(jīng)濟(jì)、社會可持續(xù)發(fā)展中的地位與價值。

第四，注重生態(tài)系統(tǒng)健康評價與生態(tài)修復(fù)的研究，其中，生態(tài)系統(tǒng)健康學(xué)說的研究旨在保護(hù)和增強(qiáng)區(qū)域甚至地球環(huán)境容量及恢復(fù)力，維持其生產(chǎn)力并保持地球環(huán)境為人類服務(wù)的功能。

第五，將水土流失治理與河流健康相結(jié)合，注重流域水土資源開發(fā)與保護(hù)。20世紀(jì)80年代在歐洲和北美開始了河流保護(hù)行動，一些國家通過制定、修改水法和環(huán)境保護(hù)法，加強(qiáng)河流的環(huán)境評估，以實(shí)現(xiàn)水土等自然資源的合理經(jīng)營及河流的服務(wù)功能。

第六，注重水土保持與全球氣候變化研究，其中，植樹種草引起的土地覆被變化(碳循環(huán)變化)，土壤侵蝕和泥沙搬運(yùn)引起的土壤有機(jī)碳的變化，進(jìn)而與全球生源要素(C、N、P、S)循環(huán)乃至全球氣候變化的耦合關(guān)系等成為熱點(diǎn)問題[15]。

中華人民共和國成立以后，特別是改革開放以來，水土保持科學(xué)研究和技術(shù)推廣工作日益發(fā)展，水土保持科學(xué)技術(shù)人才層出不窮，為水土保持生態(tài)建設(shè)提供了人力資本支撐，以“3S”(遙感技術(shù)RS、地理信息系統(tǒng)GIS、全球定位系統(tǒng)GPS)為代表的現(xiàn)代信息管理技術(shù)取得突破并得到廣泛應(yīng)用，初步構(gòu)建了水土保持基礎(chǔ)理論體系、綜合治理技術(shù)體系、水土流失觀測與監(jiān)測體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系以及科學(xué)研究與教育體系[1]。

2005—2008年水利部、中國科學(xué)院和中國工程院聯(lián)合開展的“中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察”成果為加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)提供了科學(xué)依據(jù)[16]。

2008年水利部印發(fā)的《全國水土保持科技發(fā)展規(guī)劃綱要》(2008—2020年)明確水土保持科技發(fā)展的主要任務(wù)是強(qiáng)化基礎(chǔ)理論研究與應(yīng)用技術(shù)攻關(guān)，突破關(guān)鍵實(shí)用技術(shù)研究，開展水土保持?jǐn)?shù)字化工程建設(shè)，強(qiáng)化科技合作，加強(qiáng)水土保持科技成果轉(zhuǎn)化與技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)等，從而初步建立國家土壤侵蝕評價與預(yù)報模型，完善水土流失綜合防治技術(shù)體系，構(gòu)建水土保持決策支撐平臺與科技協(xié)作平臺，建設(shè)水土保持科學(xué)園區(qū)與科技示范推廣體系，提高科技貢獻(xiàn)率。

《2015中國水土保持公報》數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全國共建成國家水土保持科技示范園區(qū)104個、國家水土保持生態(tài)文明綜合治理工程 35個、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目國家水土保持生態(tài)文明工程 19個、國家水土保持生態(tài)文明清潔小流域建設(shè)工程6個。

c.法律法規(guī)體系的演進(jìn)。市場和法治是現(xiàn)代文明的兩大基石。中華人民共和國成立以后，在大規(guī)模的水土流失防治工作中，國家制定了一系列水土保持法律、法規(guī)及法規(guī)性文件、規(guī)章及規(guī)范性文件：1957年國務(wù)院發(fā)布了《水土保持暫行綱要》；1982年發(fā)布了《水土保持工作條例》；1988年國家計劃委員會、水利部制定發(fā)布了《開發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》；1991年全國人民代表大會常務(wù)委員會頒布了《水土保持法》；1993年國務(wù)院水行政主管部門發(fā)布了《水土保持法實(shí)施條例》；1995年水利部頒布了《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持審批管理規(guī)定》；2010年12月25日通過了修訂的《水土保持法》，并于2011年3月1日起施行修訂后的法案。總體上初步形成一套自上而下的水土保持法律、法規(guī)體系，一定程度上發(fā)揮了各個特定歷史時期的法治作用，并在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中加以修訂與完善。

1.5 防治模式的演進(jìn)

20世紀(jì)50年代中國強(qiáng)調(diào)大局，依靠國家投入資金引導(dǎo)培養(yǎng)典型，為集體水土流失治理提供示范，主旨在于減少水土流失對大江大河的負(fù)面影響；20世紀(jì)60—70年代，以建設(shè)基本農(nóng)田為切入點(diǎn)，旨在化解糧食短缺問題；20世紀(jì)80年代初，“依靠千家萬戶，治理千溝萬壑”，踐行與推廣戶包小流域治理，強(qiáng)調(diào)“四荒”的公開分配與開發(fā)利用。其時，一些農(nóng)民企業(yè)家開創(chuàng)了旨在改善社區(qū)發(fā)展環(huán)境的治理模式。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革，20世紀(jì)90年代以來，尤其是21世紀(jì)以后，水土流失治理納入?yún)^(qū)域化布局、規(guī)模化治理、集約化經(jīng)營的軌道，在實(shí)踐中形成了改善生態(tài)環(huán)境與建設(shè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、開發(fā)資源發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)脫貧致富相結(jié)合以及向大農(nóng)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、市場延伸的經(jīng)驗(yàn)[11]。

2 水土流失防治發(fā)展中的機(jī)制問題

2.1 配套統(tǒng)計問題

水土流失治理面積等統(tǒng)計信息發(fā)揮著國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)宏觀調(diào)控和地區(qū)規(guī)劃與發(fā)展的監(jiān)測、決策或咨詢的參考作用?，F(xiàn)實(shí)中宏觀、微觀數(shù)據(jù)如水土流失治理面積數(shù)據(jù)存在失真、不協(xié)同等問題[17]。這些問題可能導(dǎo)致基于數(shù)據(jù)的統(tǒng)計與計量分析無法科學(xué)、有效地揭示或挖掘潛在的真正規(guī)律。

2.2 管理體制與協(xié)調(diào)機(jī)制問題

協(xié)調(diào)機(jī)制缺位是中國水土流失防治的突出問題之一，表現(xiàn)在政府各相關(guān)部門間協(xié)調(diào)合作成本尚有很大的消減直至歸零的空間，并且在水土流失防治工作的諸關(guān)系上缺乏統(tǒng)籌把握[3]。

2.3 水土保持生態(tài)補(bǔ)償投入機(jī)制問題

伴隨全球生態(tài)環(huán)境危機(jī)意識和可持續(xù)發(fā)展觀的提升，中國對生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐不斷深入。生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的機(jī)制有：①生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償機(jī)制，包括“誰破壞誰補(bǔ)償”、自行補(bǔ)償和委托補(bǔ)償、等量補(bǔ)償和加倍補(bǔ)償、治理補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制；②生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制，包括“共享共建”、以上級財政轉(zhuǎn)移支付為主要途徑補(bǔ)償、合理確定補(bǔ)償、“飛地補(bǔ)償”等。

具體政策實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)主要涉及以森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為核心的生態(tài)服務(wù)付費(fèi)、農(nóng)業(yè)相關(guān)生態(tài)服務(wù)付費(fèi)、流域生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)、與礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償制度等。但是，即便是多年實(shí)踐并取得一定成效的“退耕還林”，在執(zhí)行過程中尚存在“生態(tài)目標(biāo)不到位”和“給農(nóng)民的補(bǔ)償不到位”的問題。建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，真正的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立是社會利益大調(diào)整和制度創(chuàng)新，尚有諸多問題亟待進(jìn)一步科學(xué)探究。

在水土資源環(huán)境管理層面，國內(nèi)學(xué)者在水土保持生態(tài)補(bǔ)償理論和補(bǔ)償主體、客體、標(biāo)準(zhǔn)、途徑、方式等機(jī)制構(gòu)成要素方面進(jìn)行了諸多探討，但尚存在補(bǔ)償主體和客體不明晰、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難定量、區(qū)際補(bǔ)償難落實(shí)、生態(tài)稅費(fèi)制度不健全、長效補(bǔ)償機(jī)制未建立等問題[18]。

2.4 市場機(jī)制運(yùn)作問題

發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，必須充分發(fā)揮市場機(jī)制的形成、市場價格、優(yōu)化資源配置、平衡供求關(guān)系、激勵效率提高、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益、評價經(jīng)濟(jì)效益等功能。但市場機(jī)制的作用發(fā)揮與正常運(yùn)行要求有規(guī)范的市場主體、完善的市場體系、規(guī)范的市場運(yùn)行規(guī)則以及有效的宏觀調(diào)控體系。2015年福建省創(chuàng)新組建了福建省水土保持生態(tài)建設(shè)有限公司，以推進(jìn)水土流失治理企業(yè)化運(yùn)作。運(yùn)作探索中，發(fā)現(xiàn)存在土地產(chǎn)權(quán)交易成本、地方慣性依賴等問題，工程建設(shè)不具備核心競爭力、生產(chǎn)產(chǎn)品缺乏競爭力且難以一體化經(jīng)營、企業(yè)發(fā)展受制于成本壓力，政府回購、PPP(公共私營合作)、EMC(合同能源管理)等新模式在實(shí)施與推廣中存在法律和程序上的“空白”[19]。

3 健全與完善水土流失防治機(jī)制的建議

3.1 加強(qiáng)和提升數(shù)據(jù)服務(wù)決策的能力建設(shè)

在大數(shù)據(jù)時代，為使得相關(guān)關(guān)系研究結(jié)論具有可靠、有效的決策力，以及洞察發(fā)現(xiàn)力和流程優(yōu)化能力，需要建立健全大量、高速、多樣、低價值密度、真實(shí)的信息資產(chǎn)。中國幅員遼闊，區(qū)域自然環(huán)境與人文理念不一，水土流失時空分布具有隨機(jī)不確定性，對水土保持監(jiān)測工作形成挑戰(zhàn)。為此，建議充分開發(fā)與運(yùn)用水土保持現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)如“3S”技術(shù)，建立健全監(jiān)測系統(tǒng)和機(jī)制，完備信息數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)和提升水土保持生態(tài)建設(shè)與科學(xué)決策能力。

3.2 法制強(qiáng)化和保障防治工作的管理與協(xié)調(diào)

管理的本質(zhì)是協(xié)調(diào)，是提高效率和效益的手段與過程。管理手段包括強(qiáng)制(如政權(quán))，雙方意愿交換，物質(zhì)性和非物質(zhì)性懲罰、激勵、溝通與說服等。《水土保持法》明確了水土保持管理權(quán)限和管理職能。國務(wù)院及各級政府水行政主管部門在水土流失防治組織運(yùn)行規(guī)則如章程及制度等的確定，人員配置及職責(zé)劃分與確定，設(shè)備及工具、空間等資源配置與分配，防治目標(biāo)的設(shè)立與分解，防治的組織與實(shí)施、檢查、監(jiān)督與協(xié)調(diào)、效果評價、總結(jié)與處理等方面發(fā)揮了職能作用。但水土流失防治工作還涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)等行政主管部門，在協(xié)調(diào)不暢的情況下容易導(dǎo)致規(guī)劃不一、資源浪費(fèi)、扭曲配置等。在市場化程度不斷提升和深化的情況下，管理的主體更可以是國家、政府、企業(yè)或非正式組織等。“社會辦水?！备髤f(xié)調(diào)職能的有效與高效。由此，參考與比較歷史上或現(xiàn)實(shí)中成立“國務(wù)院水土保持委員會”“全國水土保持工作協(xié)調(diào)小組”“全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)部際聯(lián)席會議”的優(yōu)劣勢，建議建立“主管部門一家管，主管部門、協(xié)同管理部門、其他有關(guān)部門共治，高層協(xié)調(diào)”的管理體制。體制決定機(jī)制，機(jī)制決定活力。體制效用的發(fā)揮應(yīng)借以嚴(yán)明的法制。為此，應(yīng)在自然資源與環(huán)境保護(hù)部門法系中，比較、鑒別與修正《水土保持法》《森林法》《農(nóng)業(yè)法》《水法》《環(huán)境保護(hù)法》《礦產(chǎn)資源法》等規(guī)范性文件中涉及多部門業(yè)務(wù)卻獨(dú)立固封、有失協(xié)整的內(nèi)容，從法制上強(qiáng)化和保障防治工作的管理與協(xié)調(diào)。

3.3 建立健全依據(jù)科學(xué)、行之有效的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

為建立健全水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，需要探索加快建立水土資源環(huán)境價值評價體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系、水土資源和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計監(jiān)測指標(biāo)體系及“綠色GDP”核算體系，明確水土資源耗減、環(huán)境損失的估價方法和單位產(chǎn)值的能源消耗、水土資源消耗、“三廢”排放總量等統(tǒng)計指標(biāo)，科學(xué)量化評價水土資源和生態(tài)環(huán)境價值，顯現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)濟(jì)性。同時，應(yīng)提高水土保持生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)的技術(shù)創(chuàng)新能力，大力開發(fā)和利用水土保持生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)高新技術(shù)，為水土保持生態(tài)修復(fù)和建設(shè)提供技術(shù)支撐。

3.4 法治保障市場機(jī)制的高效運(yùn)行

在水土流失防治中，尤其是在計劃經(jīng)濟(jì)時代，中國習(xí)慣于管制性的治理工具，志愿性治理工具應(yīng)用較少。隨著不斷深入的市場經(jīng)濟(jì)體制改革，市場機(jī)制在水土保持工作中不斷滲透，為水土流失防治注入活力、效率和效益?？傮w上，財政政策工具應(yīng)用較多，市場性工具應(yīng)用不足，技術(shù)治理主要是應(yīng)用生態(tài)學(xué)原理進(jìn)行受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，主要包括林草復(fù)合治理、地表植被覆蓋、典型流域綜合治理等模式，建議加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，綜合運(yùn)用各種治理工具，特別要發(fā)揮契約治理工具、信息治理工具、市場和志愿工具等柔性化的治理工具。另一方面，市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，水土流失防治具有公益、長期、綜合等特性，存在市場失靈的傾向，由此，建議秉承宏觀調(diào)控與微觀自主、綜合預(yù)防與整治兼顧的策略，由政府主導(dǎo)并引導(dǎo)水土流失防治財力投入，立法、依法防治水土流失，保證市場公平，保護(hù)科技成果轉(zhuǎn)化，相機(jī)并舉工程、生物和農(nóng)業(yè)技術(shù)等多類措施，建設(shè)水土保持生態(tài)文明。

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1003-9511(2017)05-0001-06

2017-05-31 編輯：胡新宇)

福建省自然科學(xué)基金(項(xiàng)目承擔(dān)單位：閩江學(xué)院)(2014J01268)

胡世明(1973—)，男，副教授，博士，主要從事資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)(生態(tài)經(jīng)濟(jì))、農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理研究。E-mail：cass100@126.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.05.001