何玉長，曾 露

（上海財經(jīng)大學經(jīng)濟學院，上海 200433）

農(nóng)業(yè)轉移人口市民化重在化解城鄉(xiāng)固化

何玉長，曾 露

（上海財經(jīng)大學經(jīng)濟學院，上海 200433）

農(nóng)業(yè)轉移人口是我國社會城鄉(xiāng)二元結構的產(chǎn)物。在我國市場經(jīng)濟和城市化進程中遭遇到了城鄉(xiāng)固化的障礙，這種固化突出表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民收入差距固化、城鄉(xiāng)居民身份差別固化和城鄉(xiāng)社會發(fā)展差距固化?；獬青l(xiāng)固化，關鍵在于農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，重在化解農(nóng)民收入固化、農(nóng)民身份固化，以及農(nóng)村社會發(fā)展固化。而維護農(nóng)民工權益，完善勞動力市場，改革收入分配體制，提高農(nóng)民工和農(nóng)村居民收入，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距等是化解農(nóng)民收入固化的重要措施；促進農(nóng)業(yè)轉移人口戶籍市民化、社會保障市民化、基本公共服務市民化則是化解農(nóng)民身份固化的必要前提；以外出農(nóng)民工率先市民化來縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，以小城鎮(zhèn)居民直接市民化來促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，以新農(nóng)村建設和職業(yè)農(nóng)民制度促進鄉(xiāng)村發(fā)展等，應該是消除城鄉(xiāng)差別的關鍵環(huán)節(jié)。

城鄉(xiāng)二元結構；城鄉(xiāng)分治；農(nóng)業(yè)轉移人口，城鄉(xiāng)固化，市民化

我國逐年增多的農(nóng)業(yè)轉移人口，是城鄉(xiāng)二元結構的產(chǎn)物。而農(nóng)業(yè)轉移人口不能順利轉變?yōu)槭忻?，卻成為制約我國城市化和現(xiàn)代化的“瓶頸”。我國城鄉(xiāng)二元結構，是指社會化大生產(chǎn)為特征的城市經(jīng)濟和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為特征的農(nóng)村經(jīng)濟并存的社會經(jīng)濟結構。當社會流動性減弱、城鄉(xiāng)結構處于超穩(wěn)定狀態(tài)便是固化。我國二元社會結構突出表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民收入差距、城鄉(xiāng)居民身份差別、城鄉(xiāng)社會發(fā)展差距的固化狀態(tài)。農(nóng)業(yè)轉移人口市民化正是化解我國城鄉(xiāng)二元結構固化的關鍵環(huán)節(jié)。

一、我國農(nóng)業(yè)轉移人口與城鄉(xiāng)二元結構固化

農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉變，是社會現(xiàn)代化和城市化的過程，在這一轉變過程會出現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會并存的二元結構。二元結構時期，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，會出現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動力剩余并流向城市和工商業(yè)，最終促使農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉變。

我國農(nóng)業(yè)人口是指居住在農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力及其家庭人口，即農(nóng)村居民。當前大量的農(nóng)業(yè)轉移人口是由農(nóng)村向城市、由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移的勞動力及其家庭人口。農(nóng)業(yè)轉移人口的出現(xiàn)，意味著農(nóng)業(yè)人口的減少和城市人口的增加。我國農(nóng)業(yè)轉移人口有三類：第一類是城市擴張而失去土地的城郊農(nóng)民，這部分農(nóng)民一般得到就業(yè)安置，較順利轉變?yōu)樾率忻?；第二類是離土離鄉(xiāng)進城務工經(jīng)商的農(nóng)民工，這是農(nóng)業(yè)轉移人口的主體；第三類是農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中，向小城鎮(zhèn)集中從事務工經(jīng)商的農(nóng)業(yè)轉移人口，一般也稱本地農(nóng)民工。其中，第二類和第三類農(nóng)業(yè)轉移人口，雖然脫離了農(nóng)業(yè)，但農(nóng)民身份卻未轉變，土地承包權也沒放棄，當他們在城里失業(yè)或農(nóng)忙時會返鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)業(yè)。

新中國初期，我國是典型的農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)業(yè)人口將近90%，城鎮(zhèn)人口僅一成。新中國前30年的工業(yè)化進程不慢，但城市化進程卻非常緩慢，一直到1980年，我國當時近十億人口，農(nóng)業(yè)人口占80%，城鄉(xiāng)人口結構固化非常明顯。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國城市化進程加快。按常住人口論，如今城市人口已經(jīng)過半（見圖1）。然而，在城市長期居住和工作的農(nóng)業(yè)轉移人口，并未獲得城市戶口，戶籍身份的障礙使得我國農(nóng)業(yè)轉移人口難以轉變?yōu)樾率忻瘛３青l(xiāng)居民收入差距的固化、城鄉(xiāng)居民社會管理的身份固化并存。

圖1 1949-2015年中國城鄉(xiāng)人口變化狀況

1981年以前，我國城鄉(xiāng)人口統(tǒng)計以戶籍人口數(shù)為準，1982年及以后根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)人口為常住人口，將一部分在城鎮(zhèn)居住半年以上無城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民工也統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口。這反映1981年以前人口流動少，農(nóng)民工現(xiàn)象不明顯，常住人口與戶籍人口高度一致。此后進城打工和就近從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工日益增加，這批農(nóng)業(yè)轉移人口拉大了城鎮(zhèn)人口的比重。依據(jù)國家統(tǒng)計局 《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》的界定，“農(nóng)民工，指戶籍仍在農(nóng)村，在本地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或外出從業(yè)6個月及以上的勞動者。本地農(nóng)民工：指在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域以內(nèi)從業(yè)的農(nóng)民工。外出農(nóng)民工：指在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域外從業(yè)的農(nóng)民工?！盵1]2015年我國總人口為13.7億，城鎮(zhèn)常住人口7.7億，常住人口城市化率達56.1%。2016年戶籍人口城鎮(zhèn)化率為41.2%[2]。城鎮(zhèn)常住人口與戶籍人口相差15個百分點，約2.05億人口，這應為未入城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民工人口。根據(jù)《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》數(shù)據(jù)，2015年農(nóng)民工為2.77億人 （見表1），該數(shù)據(jù)大于2.05億，應為部分本地農(nóng)民工未統(tǒng)計到城鎮(zhèn)人口。

表1 2008—2015年農(nóng)業(yè)轉移人口（農(nóng)民工）規(guī)模（單位：萬人）

農(nóng)業(yè)轉移人口是市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物。一方面，由于市場經(jīng)濟向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)滲透，推動了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高，促使農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移。1980年代初，我國農(nóng)村經(jīng)濟改革解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)科學技術的應用帶來農(nóng)業(yè)勞動力的節(jié)約和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，有限的土地卻將勞動力排擠出來，大量農(nóng)業(yè)勞動力成為過剩，農(nóng)村過剩勞動力逐漸向城市轉移。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民圍繞市場經(jīng)濟布局，為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)帶來廣闊的發(fā)展空間。另一方面，市場經(jīng)濟在城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展創(chuàng)造了大量就業(yè)機會，吸引了大量農(nóng)村勞動力流向城市，尤其是1990年代以后，城市市場經(jīng)濟和外向型經(jīng)濟的發(fā)展，為農(nóng)民工提供了大量的工作崗位，進城務工經(jīng)商成為農(nóng)民家庭脫貧的重要途徑。

我國市場經(jīng)濟和城市化進程中遭遇到了城鄉(xiāng)固化的障礙。喬耀章、鞏建青（2014）認為城鄉(xiāng)固化形成于計劃經(jīng)濟時期?！八^我國城鄉(xiāng)二元結構固化，一般是指1956年基本完成生產(chǎn)資料社會主義改造到1978年改革開放這一時期實際存在的城鄉(xiāng)關系現(xiàn)狀”。其原因在于：“一方面，受國內(nèi)外特殊環(huán)境的影響以及受路徑依賴或‘馬太效應’規(guī)則的支配，我國只能‘關起門來搞建設’……；另一方面，1956年以后受逐漸形成和發(fā)展起來的單一所有制結構與計劃經(jīng)濟體制影響和支配。”隨著改革開放和市場經(jīng)濟體制的建立，“我國城鄉(xiāng)二元結構逐步得到緩解”[3]。筆者則認為，我國城鄉(xiāng)固化是城市與農(nóng)村二元結構的超穩(wěn)定狀態(tài)，且從計劃經(jīng)濟時期延續(xù)到現(xiàn)在。當前我國城鄉(xiāng)固化表現(xiàn)為三個方面：一是城鄉(xiāng)居民收入差距的固化。計劃經(jīng)濟時期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低和工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”是城鄉(xiāng)居民收入差距的基礎。改革開放以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制和農(nóng)業(yè)技術的應用，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，市場經(jīng)濟也告別了“剪刀差”現(xiàn)象，但農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的市場弱勢，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的高成本低收益，使得農(nóng)村居民收入低于城市居民收入，且這種差距呈拉大趨勢。2015年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入31195元，農(nóng)村居民人均純收入10772元，城鎮(zhèn)居民收入是農(nóng)村居民收入的2.9倍。新世紀以來，城鄉(xiāng)居民收入差距呈拉大趨勢。二是城鄉(xiāng)居民身份差別的固化。計劃經(jīng)濟初期，短缺經(jīng)濟條件下，我國實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷，與之配套的城市居民供應商品糧，農(nóng)村居民自產(chǎn)自供農(nóng)業(yè)糧的制度，戶籍管理分類為城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口與農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口。與戶籍制度緊密相關的是，就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老制度也是城鄉(xiāng)分治，城鄉(xiāng)居民身份固化下來。農(nóng)村居民唯有經(jīng)過高考升學、入伍提干等難得的“農(nóng)轉非”途徑才能跳出“農(nóng)門”，轉變身份。隨著改革開放的進程，我國城市居民商品糧供應制度已經(jīng)廢除，進城務工經(jīng)商的農(nóng)民工持續(xù)30多年，每年達2個多億人口，卻難以轉化為新市民，這是因為附加在戶籍上的社會保障和基本公共服務的城鄉(xiāng)差別依然故我。市場經(jīng)濟要求的勞動力自由流動與農(nóng)民身份固化并存。三是城鄉(xiāng)社會發(fā)展差距的固化。我國長期實行社會保障的城鄉(xiāng)分治，農(nóng)村社會保障水平和保障面明顯落后于城市社會保障；基本公共服務的城鄉(xiāng)差別管理，教育、科技、醫(yī)療等優(yōu)勢資源集中在城市，在公共財政對公共交通、社區(qū)基礎設施和文化休閑設備建設上，也是城市大大優(yōu)于鄉(xiāng)村，在經(jīng)濟文化社會發(fā)展上，農(nóng)村長期滯后于城市。

二、農(nóng)業(yè)轉移人口市民化重在化解農(nóng)民收入固化

隨著市場經(jīng)濟向農(nóng)村拓展，農(nóng)業(yè)過剩人口離土離鄉(xiāng)進城謀生，成為產(chǎn)業(yè)大軍的一部分，由農(nóng)民轉變?yōu)樾率忻?，這是工業(yè)化和城市化的一般現(xiàn)象。市場經(jīng)濟進程中，農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)轉移是勞動者職業(yè)的轉變，是勞動力市場配置的客觀要求，需以居民自由遷徙權為制度保障。農(nóng)業(yè)轉移人口市民化是農(nóng)業(yè)領域過剩勞動力轉入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和轉化為市民的過程。然而，我國市場經(jīng)濟的一個奇怪現(xiàn)象是：一方面，我國市場經(jīng)濟已30多年，勞動力作為生產(chǎn)要素也是市場配置；另一方面，龐大的農(nóng)民工作為勞動力卻不能與市民勞動力同等待遇，勞動力要素自由配置遭遇城鄉(xiāng)居民身份的障礙，居民自由遷徙權遭遇戶籍身份差別的“陷阱”。由此，農(nóng)民收入長期落后于市民并固化下來。

計劃經(jīng)濟時期，城鄉(xiāng)收入差別的主要原因是工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格的“剪刀差”。在計劃定價機制下，工業(yè)品按高于價值的價格出售，農(nóng)產(chǎn)品按低于價值的價格出售，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品交換呈現(xiàn)不公平狀態(tài)，在坐標圖上交易曲線呈現(xiàn)“剪刀”狀。這種工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品交換的“剪刀差”，是以犧牲農(nóng)業(yè)利益為代價來為工業(yè)提供大量的積累資金，這也是農(nóng)民收入大大低于市民收入的主要原因。市場經(jīng)濟改革以來，工業(yè)品與農(nóng)產(chǎn)品均由市場定價，這決定了工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”失去了其生存的土壤。家庭聯(lián)產(chǎn)承包雖然解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，但分散經(jīng)營的農(nóng)業(yè)勞動者卻是市場經(jīng)濟的天然弱者。我國農(nóng)村居民由于不適應市場經(jīng)濟的節(jié)奏，農(nóng)業(yè)經(jīng)營往往遭遇“蛛網(wǎng)定理”的作用。也就是說，由于農(nóng)產(chǎn)品的市場規(guī)模依據(jù)當前農(nóng)產(chǎn)品價格來確定，而未來農(nóng)產(chǎn)品的價格取決未來市場供求，當前市場規(guī)模實際決定著未來市場供求。當前市場規(guī)模大了，未來價格會下降；當前市場規(guī)模做小了，未來農(nóng)產(chǎn)品會漲價。這樣，價格和規(guī)模曲線在坐標圖上就表現(xiàn)為“蛛網(wǎng)”狀態(tài)，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)而農(nóng)民卻不能不增收。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本高而利潤低；在流通環(huán)節(jié)，農(nóng)民聽任中間商壓價收購農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)業(yè)利潤流入中間商腰包。

我國城鄉(xiāng)固化最突出表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民收入差距的固化，農(nóng)村居民收入明顯落后于城市居民收入。從1950—1970年代，我國農(nóng)村居民收入雖然低于城鎮(zhèn)居民收入，但差距尚不很大，差距比未超過2倍，1985年為1.88，1980年代末突破2.0；而在1990年以后，農(nóng)村居民與城市居民的收入差距比持續(xù)擴大，1990 年 為 2.21：1；1995 年 為 2.71：1；2000 年 為2.79：1；2005 年為 3.48：1；2010 年 3.23：1；2015 年為2.90:1。30多年來，城鄉(xiāng)居民收入差距不見縮小而在拉大，由1.88倍拉大到3倍多[4]（見表2）。

表2 城鄉(xiāng)居民收入增長與城鄉(xiāng)差距情況

從下圖2和圖3的數(shù)據(jù)來看，我國居民城市化率與居民收入呈正相關。但城鎮(zhèn)居民收入和農(nóng)村居民收入差距并無明顯相關性，似乎更是收入分配政策所致。

圖2 城鄉(xiāng)居民收入差距情況

圖3 城鄉(xiāng)居民收入增長指數(shù)

而化解城鄉(xiāng)居民收入差距固化，關鍵要逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化。為此，需要從強化勞動法規(guī)、完善勞動力市場、改革收入分配體制上入手來提高農(nóng)民工和農(nóng)村居民收入，縮小城鄉(xiāng)居民收入的差距。

首先，必須保障農(nóng)民工的合法權益。按勞動合同法，農(nóng)民工與城市職工應享有同等的勞動權益，當前的重點是要保障農(nóng)民工勞動合同的簽訂與履行。2015年我國農(nóng)民工只有12.9%的簽訂了無固定合同，簽訂各類勞動合同的僅占36.2%，未簽訂勞動合同的高達63.8%，未簽訂勞動合同的狀況還有上升趨勢（見表3），這種狀況必須改變。要依法督查企業(yè)勞動合同簽訂和履行情況；要對招聘農(nóng)民工簽訂勞動合同全覆蓋，簽長期固定合同的農(nóng)民工應依法簽訂長期勞動合同，對合法辭退的農(nóng)民工也要依法補償。

表3 農(nóng)民工簽訂勞動合同情況（單位：%）

其次，消除勞動力市場的農(nóng)民工歧視，禁止企業(yè)招聘時的身份歧視，職工薪酬按崗位標準確定。目前農(nóng)民工工資普遍低于同行業(yè)職工工資收入，2015年各行業(yè)職工工資是農(nóng)民工工資的1.68倍 （見表4）。要使農(nóng)業(yè)轉移人口成為新市民，必須使農(nóng)民工與城市職工同工同酬，使農(nóng)民工與市民收入差距明顯縮??；禁止拖欠農(nóng)民工工資，禁止突破最低制定工資標準底線；要加強生產(chǎn)安全保障，督查企業(yè)安全生產(chǎn)設施；在特殊行業(yè)和崗位就業(yè)的農(nóng)民工應該得到相應的津貼；對失業(yè)農(nóng)民工應按居住地發(fā)放失業(yè)救濟，健全農(nóng)民工職業(yè)培訓和職業(yè)介紹機制。

表4 各行業(yè)職工平均工資與農(nóng)民工平均工資

再次，形成工資穩(wěn)定增長機制。我國要使農(nóng)民工收入逐步提高，并縮小與城市職工的收入差距，必須監(jiān)督企業(yè)在提高經(jīng)營績效的前提下，逐步提高包括農(nóng)民工在內(nèi)的職工工資水平，形成正常的工資增長機制，使農(nóng)民工收入增長與經(jīng)濟增長同步。同時應根據(jù)通脹情況適時調(diào)節(jié)收入，確保農(nóng)民工實際工資提升。

最后，帶動農(nóng)村居民家庭收入增長。一般來說，農(nóng)民工家庭收入比農(nóng)村務農(nóng)居民家庭收入高。如果我國高達2.77億農(nóng)民工與市民同工同酬，農(nóng)民工本人收入的提高必定會帶來農(nóng)民家庭收入的大大提高，乃至提升農(nóng)村居民整體收入水平。這樣，通過農(nóng)民工帶動農(nóng)村家庭收入增長，就有利于逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，化解城鄉(xiāng)居民收入的固化狀態(tài)。

三、農(nóng)業(yè)轉移人口市民化重在化解農(nóng)民身份固化

我國戶籍制度的沿革與新中國的發(fā)展同步，在社會管理中曾發(fā)揮了重要作用。然而，作為計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，與改革開放以來的市場經(jīng)濟體制不相適應，現(xiàn)行戶籍制度已成為制約社會流動、固化城鄉(xiāng)結構的制度因素。我國戶籍制度決定居民身份差別，現(xiàn)行戶籍制度根據(jù)居民居住在城市或鄉(xiāng)村，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營與否來確定農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口。戶籍管理嚴格區(qū)分農(nóng)村人口戶籍和城鎮(zhèn)人口戶籍 （非農(nóng)），如果沒能進入狹窄的“農(nóng)轉非”通道，戶籍身份決定農(nóng)村居民終身為農(nóng)。與這種戶籍管理相關的是社會保障和基本公共服務的城鄉(xiāng)分治。改革開放前，對城市居民除糧食與副食品供應外，還有教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、住房等基本保障。而農(nóng)村居民享有較低的教育和醫(yī)療條件，就業(yè)和勞動保障也相對缺乏。此外，婚姻、征兵等制度與戶籍也緊密相關。改革開放以后，我國糧食和副食品供應功能已經(jīng)自然消亡，但與戶籍相關的其他社會保障功能依然存在，現(xiàn)行城鄉(xiāng)分治的戶籍制度造成延續(xù)60多年的城鄉(xiāng)鴻溝。改革開放以來，我國城市社會保障制度進展較快，但農(nóng)村社會保障相對滯后，尤其是農(nóng)民工的社會保障更為落后。近年來，我國大量農(nóng)業(yè)轉移人口進城務工，但現(xiàn)有社會保障的比例卻非常低，2014年外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的僅占16.4%；工傷保險的占29.7%，參加醫(yī)療保險的占18.2%，參加失業(yè)保險的9.8%，參加生育保險的占7.1%（見表5）。農(nóng)民工社會保障成為重大的制度缺失，農(nóng)業(yè)轉移人口遭遇戶籍和社會保障體制的“瓶頸”，亟需破解。

表5 外出農(nóng)民工參加社會保障的比例（單位：%）

近年來隨著我國城市化進程的加快，大量的農(nóng)業(yè)轉移人口將市民化，城市人口的增加和農(nóng)村人口的減少，城鄉(xiāng)居民財富差距有望逐步縮小并帶動整體居民財富差距的縮小。農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，是縮小城鄉(xiāng)居民財富差距的重要環(huán)節(jié)。近年，我國政府強力推出了農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的激勵政策，包括國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見 （國發(fā)〔2014〕25號）；國務院關于實施支持農(nóng)業(yè)轉移人口市民化若干財政政策的通知（國發(fā)2016[44號]）；國務院辦公廳《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（國辦發(fā)〔2016〕72 號），等等。 應該說，要在“十三五”期末實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的目標，還需要一系列的制度創(chuàng)新。

首先，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化重在戶籍市民化。為此，要消除城鄉(xiāng)居民戶籍制度壁壘，以居民居住和生活為戶籍依據(jù)，戶籍登記只反映居民居住和流動狀況。今后，應根據(jù)我國各類城市發(fā)展規(guī)劃，分類管理城市人口戶籍，除大城市適量控制人口導入外，放開中小城市對農(nóng)業(yè)轉移人口的戶籍控制。農(nóng)業(yè)轉移人口市民化重在戶籍制度上消除身份差別，廢除戶籍管理上對居民作農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口的區(qū)別，以及附加在戶籍上的福利待遇；外出進城農(nóng)民工及其家屬全面由居住證過渡到戶籍制度，就近進入小城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉移人口可直接納入城鎮(zhèn)戶籍管理。

其次，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化重在社會保障市民化。我國大量農(nóng)民工長期在服務城市經(jīng)濟建設，卻未享有應得的社會保障。進入城市和小城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉移人口，只要在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住，就享有城市居民同等的醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等社會保障，并逐漸形成城鄉(xiāng)一體的社會保障體系和保障標準。當前重要的是為進城農(nóng)民工家庭提供必要的居住條件，要從國家和地方財政、企業(yè)和個人繳納公積金等方面籌措經(jīng)費，推出面向農(nóng)民工的廉租房、經(jīng)濟實用房和新市民公寓等；要使失業(yè)農(nóng)民工享有市民同等的最低生活保障或失業(yè)救濟。在城鄉(xiāng)戶籍差別消除后，以居住地納稅狀況為居民福利的享有依據(jù)。要完善企業(yè)和農(nóng)民工繳納社保資金制度，確保流動農(nóng)民工社保基金的續(xù)交和銜接。此外，要為農(nóng)業(yè)轉移人口在農(nóng)村繳納的社?；鹋c城市社保基金實現(xiàn)有效轉接。

再次，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化重在基本公共服務市民化。為此，要盡快實現(xiàn)國務院“穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋”的目標[7]。農(nóng)村居民享有與城市居民同等的基本公共服務，如公共醫(yī)療保健服務、基本公共教育服務，以及共同享用基本公共設施。城鄉(xiāng)居民一視同仁享受基本公共服務均等化，進入城鎮(zhèn)就業(yè)居住就享有城市居民同等就業(yè)和勞動保障待遇，以及農(nóng)民工子女接受教育和醫(yī)療服務等權益。此外，進入城市的農(nóng)民工經(jīng)過一定時間的過渡，實現(xiàn)完全市民化以后，將放棄農(nóng)村承包土地。隨著農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的加速，留守在農(nóng)業(yè)領域的農(nóng)業(yè)人口會大幅減少，規(guī)?；?jīng)營和專業(yè)化協(xié)作，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升和新農(nóng)村建設的推進，城鄉(xiāng)差距將加速縮小乃至消除。

總之，農(nóng)業(yè)轉移人口戶籍身份的市民化，不僅使農(nóng)業(yè)轉移人口戶籍進城，而且城鄉(xiāng)戶籍的身份差別也將隨之取消，附加在戶籍上的福利待遇自然消除，這樣，農(nóng)業(yè)轉移人口作為新市民自然就能享受到城市的社會保障和基本公共服務。

四、農(nóng)業(yè)轉移人口市民化重在化解農(nóng)村社會發(fā)展固化

長期以來，我國城鄉(xiāng)二元結構固化集中體現(xiàn)為城鄉(xiāng)社會發(fā)展的差距上，農(nóng)村社會發(fā)展明顯落后于城市社會發(fā)展。

一是農(nóng)村教育落后于城市。教育差別是城鄉(xiāng)固化的主要因素，基礎教育資源的城鄉(xiāng)分布嚴重不均衡。鄉(xiāng)村學校師資數(shù)量短缺，校舍、設備簡陋、教學質量差是普遍現(xiàn)象；農(nóng)業(yè)職業(yè)教育和培訓也跟不上農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展要求；高等教育基本分布在大城市，城鄉(xiāng)學生進入高校錄取比例嚴重失衡。尤其是在自主招生環(huán)節(jié)，錄取結構的城鄉(xiāng)不公嚴重。教育服務農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的供給嚴重不足。

二是農(nóng)村醫(yī)療條件落后于城市。從醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)來看，2010-2015年，城鄉(xiāng)比例看似大體平衡（這里將縣級醫(yī)療機構納入農(nóng)村），但實際按人口規(guī)模看城市明顯優(yōu)于農(nóng)村；從每千人人口醫(yī)療機構床位數(shù)看，城市是農(nóng)村的 2倍多；如果剔除縣級醫(yī)療機構看鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院床位數(shù)，2015年每千人僅1.24個床位，而城市醫(yī)療機構為8.27個床位（見表6）。從每千人口衛(wèi)生技術人員數(shù)看，2015年城市為10.2人，農(nóng)村為3.9人；執(zhí)業(yè)醫(yī)師城市為3.7人，農(nóng)村為1.6人；注冊護士城市為4.6人，農(nóng)村為1.4人（見表7）。

表6 分城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)

表7 每千人口衛(wèi)生技術人員

三是農(nóng)村公共服務設施建設落后于城市。農(nóng)村地區(qū)公共基礎設施建設滯后，鄉(xiāng)村文化、體育設施和社區(qū)管理機制落后；鄉(xiāng)村幼兒教育、養(yǎng)老事業(yè)跟不上新農(nóng)村建設要求；不少地區(qū)農(nóng)村供水、供電、公路交通、互聯(lián)網(wǎng)設施等還亟待改善。

總之，隨著農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的加速，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升，新農(nóng)村建設的推進，農(nóng)業(yè)人口將大幅減少，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的負擔將大大減輕。農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成為促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，化解城鄉(xiāng)社會發(fā)展固化，消除城鄉(xiāng)差別的關鍵之途。

首先，應以外出農(nóng)民工率先市民化縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。我國外出農(nóng)民工占農(nóng)民工總數(shù)的60%多，規(guī)模達1.68億。外出農(nóng)民工市民化涉及面最廣，實際已經(jīng)是城市常住戶人口。當前要重點為大量進城農(nóng)民工提供市民同等的社會保障和基本公共服務。國家和地方政府要加大財政投入，創(chuàng)造條件為進城農(nóng)民工提供廉價公寓房、公租房；在就業(yè)、就醫(yī)和子女入學等方面，實行進城農(nóng)民工與市民同等國民待遇；在居民身份管理上，進城農(nóng)民工從居住證管理過渡到戶籍管理，盡快完成外出農(nóng)民工市民化。通過外出農(nóng)民工龐大規(guī)模的率先市民化，加快城鄉(xiāng)流動，加速城市化進程，促進城市反哺農(nóng)村，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

其次，以小城鎮(zhèn)居民直接市民化促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。應大力發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟，鼓勵鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)過剩人口就近轉入小城鎮(zhèn)務工經(jīng)商，并使之逐漸市民化。脫離土地的農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，是城市化和市民化的重要途徑，也是低成本的農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的形式。小城鎮(zhèn)建設以城鄉(xiāng)結合為特點，以農(nóng)產(chǎn)品加工為特長，以工農(nóng)商協(xié)作為特色，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的最有效載體。我國每年有超過1/3的農(nóng)民工，2015年有39%的農(nóng)民工就近進入小城鎮(zhèn)務工經(jīng)商。農(nóng)業(yè)人口向小城鎮(zhèn)及非農(nóng)轉移并直接市民化，將促進小城鎮(zhèn)市場經(jīng)濟的發(fā)展、基礎設施建設、公共服務和社區(qū)管理功能的完善。

再次，還應以新農(nóng)村建設和職業(yè)農(nóng)民制度促進鄉(xiāng)村發(fā)展。要對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的留守農(nóng)民實行公共服務均等化，實現(xiàn)社會保障和基本公共服務的城鄉(xiāng)一體。對農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)、基礎教育、醫(yī)療保健、文化休閑等基本公共服務功能全覆蓋，逐步達到城市同等水平。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營上，探索現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民制度，形成職業(yè)農(nóng)民、家庭農(nóng)場經(jīng)營與農(nóng)業(yè)專業(yè)合作經(jīng)營“三位一體”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，鼓勵城鄉(xiāng)投資者投資和經(jīng)營開發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)，以及開發(fā)鄉(xiāng)村旅游事業(yè)，使社會主義新農(nóng)村現(xiàn)代文明和田園風光不輸城市的發(fā)達與繁榮。

隨著我國農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的進程，城鄉(xiāng)居民收入差別縮小、戶籍管理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一、社會保障體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)一、基本公共服務均等化、小城鎮(zhèn)建設和新農(nóng)村城鄉(xiāng)建設的發(fā)展，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)差別縮小將為時不遠。我國政府明確提出2017年“扎實推進新型城鎮(zhèn)化。深化戶籍制度改革，今年進城落戶1300萬人以上，加快居住證制度全覆蓋?！盵6]我國長期所形成的城鄉(xiāng)差別，包括城鄉(xiāng)社會發(fā)展差別和城鄉(xiāng)居民收入及財富差距都將有望大大縮小，城鄉(xiāng)居民將共享改革開放和社會發(fā)展的成果。

[1]國家統(tǒng)計局.農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告[DB/OL].國家統(tǒng)計局網(wǎng)站:http://stats.gov.cn/tjsj/zxlb/201604/t20160428_1349713.html.

[2]何源.2016年中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率已達到41.2%[DB/OL].央廣網(wǎng)：http//www.cnr.cn/2017-02-12.

[3]喬耀章，鞏建青.我國城鄉(xiāng)二元結構的生成、固化與緩解[J].上海行政學院學報，2014，（4）.

[4]何玉長，史玉.論新常態(tài)經(jīng)濟下的收入分配制度改革[J].深圳大學學報（人文社會科學版），2015，（3）.

[5]國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見 （國發(fā)〔2014〕25號）[DB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm.

[6]政府工作報告 （中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會第五次會議，2017年3月 5日）[N].人民日報，2017-03-17.

【責任編輯：林莎】

Citizenization of Rural Migrants,the Key to Narrow the Gap between Urban and Rural Areas

HE Yu-chang,ZENG Lu
(College of Economics,Shanghai University of Finance and Economics,Shanghai,200433)

Rural migrants are the product of China’s urban-rural binary structure.China’s urbanization process has been hampered by the huge gap between urban and rural areas,which is characterized by widening income gap,identity gap,and the development gap between urban and rural residents.The key to narrowing the gap between urban and rural areas lies in the citizenization of rural migrants.Efforts should be focused on increasing farmers’income,changing their identities,and narrowing the development gap between urban and rural areas.Safeguarding migrant workers’rights and interests,improving labor market,reforming income distribution system,increasing income of migrant workers and rural residents,and narrowing income gap between urban and rural residents are important measures to ensure the increase of farmers’income.The current hukou (residence permit registration)system should be reformed so as to gradually push forward citizenization.Rural immigrants should be granted the same rights,benefits,and public services as registered urban residents.All these are necessary measures to improve farmers’status.To bridge the gap between urban and rural areas,it is crucial to take measures as follows:migrant workers should be first citizenized to narrow the gap between urban and rural areas;residents in small towns should be directly citizenized to promote coordinated development of urban and rural areas;we should promote development of rural areas with the construction of new countryside and occupational farmer system.

The urban-rural dual structure;administrating of city-countryside separately;rural migrants;the soliditication between urban and rural aress;citizenization

F 320.2

A

1000－260X（2017）05-0079-07

2017-05-10

何玉長，上海財經(jīng)大學經(jīng)濟學院教授，博士生導師，主要從事政治經(jīng)濟學研究；曾露，上海財經(jīng)大學經(jīng)濟學院研究生，主要從事政治經(jīng)濟學專業(yè)研究。