□ 丁聲俊

關于土地制度改革的研讀筆記
——兼論嚴格治理土地流轉(zhuǎn)中的亂象

□ 丁聲俊

（接上期）

（三）采取必要措施嚴治土地流轉(zhuǎn)“亂象”。土地流轉(zhuǎn)中的亂象產(chǎn)生了多方面危害，必須加以嚴格治理。

1、土地流轉(zhuǎn)“亂象”的危害不可忽視。由于違背土地流轉(zhuǎn)的原則和策略，造成了亂象叢生，埋下多種隱患：一是侵害了農(nóng)民權(quán)益，埋下影響社會穩(wěn)定的隱患。即導致不少農(nóng)民未得到應有的收益，甚至淪為“無地、無錢、無業(yè)”的“三無”貧民，導致農(nóng)民失地又沒有生活保障，給社會穩(wěn)定埋下隱患。二是大量土地轉(zhuǎn)向“非農(nóng)非糧”產(chǎn)業(yè)，埋下影響糧食安全的隱患。在許多地方，土地流轉(zhuǎn)后“非農(nóng)非糧化”傾向明顯，改變了農(nóng)業(yè)用途，包括用來建墳、建房、建窯、辦企業(yè)或發(fā)展公益事業(yè)，甚至搞房地產(chǎn)經(jīng)營。這勢必突破18億畝的耕地紅線，給國家糧食安全帶來隱憂。三是擾亂土地制度改革的秩序，埋下對土地制度改革帶來消極影響的隱憂。當前，為健康順利實施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革，必須采取有效、有力的治理手段和糾正紛擾的“亂象”。

2、有效治理土地流轉(zhuǎn)亂象的必要措施。當前，我國需要采取以下治亂措施：一是完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同糾紛的協(xié)調(diào)機制，加大對糾紛的協(xié)調(diào)處理力度。二是加大宣傳力度，使農(nóng)戶、村鎮(zhèn)干部了解相關政策法規(guī)。對農(nóng)村基層組織的干部進行培訓，使他們掌握和充分運用農(nóng)村土地政策法律。三是引導村鎮(zhèn)管理部門強化合同意識，規(guī)范承包經(jīng)營證書的發(fā)放。四是加強對土地承包經(jīng)營及土地流轉(zhuǎn)情況的檢查。以及時發(fā)現(xiàn)問題，并及時溝通和處理，把土地流轉(zhuǎn)的糾紛化解在基層、消滅在萌芽。五是認真落實《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》。在農(nóng)村土地承包管理部門，依法設立仲裁委員會，以公正、及時地化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛。

四、關于進一步穩(wěn)健推進土地“三權(quán)分置”改革

與土地流轉(zhuǎn)越來越普遍、越來越加快相對應，新型經(jīng)營主體和流轉(zhuǎn)形式也越來越增多，諸如農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)民家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社，以及農(nóng)業(yè)企業(yè)等，如雨后春筍般涌現(xiàn)。隨著“三權(quán)分置”制度的實行，堅持了土地屬性的集體所有權(quán)，穩(wěn)定了農(nóng)戶的承包權(quán)，放活了承包土地的經(jīng)營權(quán)。伴隨改革的深化，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離現(xiàn)象越來越普遍，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的構(gòu)成更是變化快速和明顯，難免產(chǎn)生新問題和新矛盾。為進一步穩(wěn)健推進土地制度改革，堅持正確的指導思想和策略成為首要舉措。

（一）全面把握深化改革的指導思想。土地“三權(quán)分置”改革，是農(nóng)村經(jīng)濟體制的又一次重大創(chuàng)新。穩(wěn)健實施這一重大改革措施，必須全面理解、準確把握中央關于全面深化農(nóng)村改革的精神和指導思想。要在“五大新發(fā)展理念”的引領下，按照加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，以及走生產(chǎn)技術先進、經(jīng)營規(guī)模適度、市場競爭力強、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的要求，以保障國家糧食安全、促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收為目標，堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，積極培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。通過土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，開拓現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的廣闊道路，促進土地資源優(yōu)化配置和提高勞動生產(chǎn)率，推進農(nóng)業(yè)糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革，增強農(nóng)業(yè)糧食優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，增大中高檔優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給，以適應“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)升級的需要。

（二）準確把握深化改革的策略、原則和目標。土地“三權(quán)分置”改革，是服務于國家整體改革目標的制度安排，必須遵照國家確定的改革的策略、原則和目標。

1、深化改革必須堅持“二線”。我國土地屬國有和集體所有兩種公有制性質(zhì)，土地所有權(quán)不許買賣?！掇r(nóng)村土地承包法》法律條款規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)或土地市場的交易，包括出租、入股、轉(zhuǎn)讓、出讓、抵押、擔保等，都只限于農(nóng)村土地使用權(quán)。在完善“三權(quán)分置”措施過程中，要充分維護承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項權(quán)能，堅守“二線”。即：農(nóng)村土地的集體所有制性質(zhì)不可動搖，這是一條“底線”；劃定基本農(nóng)田不可突破，這是一條“紅線”。這兩條“線”又稱為“高壓線”，與“二線”相一致。

2、深化改革必須堅持“六原則”。與上述“底線”和“紅線”的策略相一致，本輪改革又明確了基本原則：一是堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)；二是堅持以改革為動力，充分發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神，鼓勵創(chuàng)新；三是堅持依法、自愿、有償，以農(nóng)民為主體，以政府扶持引導，市場化配置資源；四是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背承包農(nóng)戶意愿，不可損害農(nóng)民的權(quán)益；五是堅持經(jīng)營規(guī)模適度，既要注重提升土地經(jīng)營規(guī)模，又要防止土地過度集中，重點支持發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn)。六是堅持嚴格保護與加強土地治理，土地資源不可浪費，土地稟賦不可劣化。

3、深化改革必須做到“四有利”。堅持“二線”和“六原則”，就為實現(xiàn)“三權(quán)分置”改革的目標創(chuàng)造了環(huán)境條件。為成功實現(xiàn)深化土地制度改革的目標要求，必須看準方向、認準路徑，抓準重點，做到四個“有利于”：有利于維護農(nóng)民的各種合理權(quán)益；有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效；有利于促進新型城鎮(zhèn)化、促進城鄉(xiāng)一體化；有利于農(nóng)村社會穩(wěn)定、確保農(nóng)民平等享受土地承包權(quán)益，實現(xiàn)社會公平正義。

（三）推廣土地流轉(zhuǎn)的最佳形式股份合作制。實施土地“三權(quán)分置”的改革舉措，必須采取土地適度規(guī)模經(jīng)營和適宜的土地流轉(zhuǎn)形式。內(nèi)容與形式相輔相成、相得益彰。從尊重客觀經(jīng)濟規(guī)律和農(nóng)民主人地位出發(fā)，農(nóng)民最易接受的形式是股份合作制。截止2016年6月，我國各類農(nóng)民專業(yè)合作社已達到270萬多個，包括社區(qū)股份合作、土地股份合作、信用合作、聯(lián)合社等多種類型的農(nóng)民合作社，對于促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、合理配置土地資源發(fā)揮了重要作用。其中，農(nóng)民股份合作制是區(qū)別于傳統(tǒng)型的新型合作制，具有普遍的持久的生命力，對于健康實施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革具有普遍的適應性，對于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營具有持久的生命力。

站在新時代的高度，可以滿懷信心地展望，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革再次從制度層面界定了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)利邊界，有利于各項權(quán)能獨立行使，以發(fā)揮各自獨特效用：明確集體所有權(quán)的核心——行使處置權(quán)；明晰農(nóng)戶承包權(quán)的核心——保有財產(chǎn)權(quán)；明示土地經(jīng)營權(quán)的核心——享有收益權(quán)。以此重要農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本經(jīng)濟制度的改革和創(chuàng)新為契機，必將更充分發(fā)揮市場優(yōu)化配置土地資源的決定性作用；必將有力推動農(nóng)業(yè)糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革，擴大優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，增加中高檔農(nóng)產(chǎn)品供應；必將增強科技創(chuàng)新和推進技物結(jié)合、提升土地產(chǎn)出率和全要素生產(chǎn)率，促進農(nóng)業(yè)糧食提質(zhì)增效；必將真正開拓“農(nóng)地農(nóng)民承包、農(nóng)地農(nóng)業(yè)利用、農(nóng)益農(nóng)民共享”的新景象。

（本文作者系中國人民大學中國合作社研究院首席研究員)