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        美國為何再啟“301調(diào)查”

        2017-10-17 05:01鞏勝利龔建利
        財(cái)經(jīng)界 2017年10期
        關(guān)鍵詞:貿(mào)易逆差條款知識(shí)產(chǎn)權(quán)

        鞏勝利 龔建利

        近期,美國總統(tǒng)特朗普以中國嚴(yán)重侵害美國企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)為由下令對(duì)中國展開調(diào)查,包括發(fā)動(dòng)制裁措施在內(nèi),考慮適用《美國貿(mào)易法》301條款。美國貿(mào)易代表辦公室8月份也正式發(fā)布聲明,宣布根據(jù)《美國貿(mào)易保護(hù)法》第301條款啟動(dòng)對(duì)中國的調(diào)查,判斷中國有關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新的法律或政策是否對(duì)美國企業(yè)造成歧視

        關(guān)于美國“301條款”

        “301條款”,即美國《1974年貿(mào)易法》第301條的俗稱,由301條款延伸而來的301調(diào)查誕生于冷戰(zhàn)時(shí)期,被視為貿(mào)易外交的工具,美國長(zhǎng)期都在使用。

        中美貿(mào)易逆差已有40多年,被認(rèn)為主要存在以下幾種原因:(1)不平等貿(mào)易說。在中國長(zhǎng)期順差、美國長(zhǎng)期逆差之下,美國國會(huì)貿(mào)易赤字調(diào)查委員會(huì)于2000年11月發(fā)表了一個(gè)關(guān)于貿(mào)易逆差成因的調(diào)查報(bào)告。在他們看來,主要在于美國與其它國家不平等的貿(mào)易關(guān)系,諸如:其他國家非關(guān)稅壁壘,外國商品對(duì)美國的傾銷,外國政府對(duì)本國公司的補(bǔ)貼,發(fā)展中國家較低的工資水平和生產(chǎn)條件以及美國本國企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的消失等。報(bào)告更多地是強(qiáng)調(diào)外部因素;(2)孿生赤字假說。美國國民經(jīng)濟(jì)研究局主席費(fèi)爾德斯坦(Feldstein)強(qiáng)調(diào)財(cái)政赤字對(duì)美國貿(mào)易逆差的決定作用,提出了著名的“孿生赤字假說”:即在巨額財(cái)政赤字背景下,貨幣當(dāng)局為了防止通貨膨脹,不會(huì)為財(cái)政赤字融資,因此財(cái)政赤字會(huì)導(dǎo)致利率升高、外資流入、美元升值,從而產(chǎn)生了長(zhǎng)期貿(mào)易逆差;(3)中國是一個(gè)轉(zhuǎn)制的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性,長(zhǎng)期主導(dǎo)中國經(jīng)濟(jì)出口創(chuàng)匯。

        但是,這依然難以完全解釋美國巨額逆差,因?yàn)?989-1992年財(cái)政赤字在大幅度擴(kuò)大,但貿(mào)易赤字卻在縮?。?993-2000年財(cái)政赤字逐年縮小,2000年更是出現(xiàn)2370億美元的高額盈余,但貿(mào)易赤字卻在逐年擴(kuò)大。中美貿(mào)易40多年,2015年中國外匯儲(chǔ)備最高達(dá)到3.998萬億美元。這就是說,中美貿(mào)易40多年,中國長(zhǎng)期順差,而美國是長(zhǎng)期40多年逆差。如果真要打貿(mào)易戰(zhàn),那么中國外匯儲(chǔ)備及營(yíng)收就會(huì)減少。

        “301條款”規(guī)定,當(dāng)美國貿(mào)易代表辦公室確認(rèn)某貿(mào)易伙伴的某項(xiàng)政策違反貿(mào)易協(xié)定,或被美國單方認(rèn)定為不公平、不公正或不合理時(shí),即可啟動(dòng)單邊性、強(qiáng)制性的報(bào)復(fù)措施。報(bào)復(fù)手段包括中止貿(mào)易協(xié)定、關(guān)稅等進(jìn)口限制、取消免稅待遇和強(qiáng)迫簽訂協(xié)議等。按照該條款,美國總統(tǒng)能單方面實(shí)施關(guān)稅或其它貿(mào)易限制措施,用以保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)免受其他國家“不公平”貿(mào)易做法的損害。

        “301條款”實(shí)質(zhì)上是WTO成立之前的美國貿(mào)易執(zhí)法工具,自20世紀(jì)90年代中期WTO成立以來,這一條款在美國已被漸漸棄用,美國發(fā)動(dòng)單邊制裁案例的數(shù)量和頻率也顯著減少。

        美國“301條款”的運(yùn)用

        301條款分為“一般301條款”、“特別301條款”以及“超級(jí)301條款”?!耙话?01條款”即狹義301條款,提供了基本內(nèi)容程序框架,指出在美國貿(mào)易代表認(rèn)定不公平貿(mào)易情況下,可以采取以下報(bào)復(fù)措施:(a)終止原貿(mào)易協(xié)定的適用;(b)對(duì)該國商品施加關(guān)稅或?qū)嵤┢渌M(jìn)口限制;(c)迫使該國訂立有約束力的條約。而“特別301條款”是將其效力延伸至知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)準(zhǔn)入的條款?!俺?jí)301條款”則主要針對(duì)貿(mào)易自由化重點(diǎn)國家。美國貿(mào)易代表辦公室(USTR)對(duì)中國進(jìn)行301調(diào)查,其中301條款的基本程序包括:發(fā)起調(diào)查、調(diào)查發(fā)起后的磋商、貿(mào)易代表的裁定,措施的實(shí)施、對(duì)外國的監(jiān)督、措施的修正與終止、信息的請(qǐng)求、執(zhí)行等程序。而針對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的“特別301調(diào)查”,大致程序基本一致:貿(mào)易代表應(yīng)在收到申訴45天內(nèi)決定是否發(fā)起一項(xiàng)調(diào)查,并于調(diào)查發(fā)起后6個(gè)月(復(fù)查9個(gè)月)內(nèi)做出決定,貿(mào)易代表在決定后30天內(nèi)采取強(qiáng)制報(bào)復(fù)行動(dòng)。

        中國并不是唯一被美國“301調(diào)查”盯上的國家。美國“301調(diào)查”在近30多年有過五次出擊,最著名的有:1989年美國針對(duì)日本衛(wèi)星、超級(jí)計(jì)算機(jī)和木材制品啟動(dòng)了“超級(jí)301條款”,將其列入重點(diǎn)觀察名單。1994年,克林頓總統(tǒng)簽署行政命令,再次啟用“超級(jí)301條款”,對(duì)日本產(chǎn)品進(jìn)入美國征收懲罰性關(guān)稅,并將貿(mào)易制裁措施延長(zhǎng)至1997年。

        美國貿(mào)易代表辦公室(USTR)發(fā)布的《2017年特別301報(bào)告》把中國、印度等11個(gè)國家列入重點(diǎn)觀察國家名單。其中兩次將“301條款”打在中國的板子上。中美在知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的爭(zhēng)端由來已久,在1990年美國就將中國升級(jí)列為“重點(diǎn)觀察國家名單”,并分別在1991年4月、1994年6月以及1996年4月三次使用“特別301條款”對(duì)中國知識(shí)產(chǎn)權(quán)實(shí)施“特別301調(diào)查”(分別歷時(shí)9、8、2個(gè)月),最終通過談判分別達(dá)成了三個(gè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議。除了知識(shí)產(chǎn)權(quán)調(diào)查外,1991年10月還對(duì)中國發(fā)起了市場(chǎng)準(zhǔn)入的“301調(diào)查”,為期12個(gè)月,主要針對(duì)中國對(duì)美國商品進(jìn)入中國市場(chǎng)設(shè)置不公平壁壘問題,在1992年談判達(dá)成協(xié)議。2010年10月,美國針對(duì)中國清潔能源政策措施啟動(dòng)“301調(diào)查”,最終通過談判達(dá)成合意。

        梳理歷次“301調(diào)查”,調(diào)查的結(jié)果幾乎都是通過與美國磋商和談判,最終達(dá)成協(xié)議或妥協(xié),而美國總統(tǒng)最終執(zhí)行報(bào)復(fù)性措施較少;美國也多次利用“301條款”為自己在談判博弈中占據(jù)它國優(yōu)勢(shì)。

        此次調(diào)查緣由

        眾多跡象表明,保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)可能只是美國此次進(jìn)行貿(mào)易調(diào)查冠冕堂皇的說法。特朗普?qǐng)?zhí)政以來,反復(fù)強(qiáng)調(diào)中美之間貿(mào)易逆差。根據(jù)美國商務(wù)部公布的數(shù)據(jù),2016年美國對(duì)中國的貿(mào)易逆差為3470億美元,占貿(mào)易總逆差的比重高達(dá)47.26%,在全球各國所有美國貿(mào)易對(duì)象當(dāng)中排名第一。

        從美國角度來看,美國對(duì)中國一直以進(jìn)口大于出口為主,其最近一期美國對(duì)中國貿(mào)易出現(xiàn)的單月順差還是在1986年4月份,即隨后的30多年間,美國對(duì)中國貿(mào)易沒有任何一個(gè)月再度出現(xiàn)過順差。

        美國對(duì)中國的貿(mào)易逆差還在逐年增大。2017年上半年美國與中國雙邊貨物進(jìn)出口額為2891.5億美元,增長(zhǎng)9.8%。其中,美國對(duì)中國出口592.4億美元,增長(zhǎng)15.6%;美國自中國進(jìn)口2299.1億美元,增長(zhǎng)8.4%,占美國進(jìn)口總額的20.3%。美方貿(mào)易逆差高達(dá)1706.7億美元,增長(zhǎng)6.1%,再創(chuàng)40年中美貿(mào)易的歷史之最。

        如此大的貿(mào)易逆差,在特朗普看來顯然難以忍受,這與其在競(jìng)選時(shí)就提出的貿(mào)易保護(hù)綱領(lǐng)背道而馳。再聯(lián)系特朗普上任之后所實(shí)行的種種貿(mào)易保護(hù)政策,此次對(duì)中國的貿(mào)易調(diào)查更像是借知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)之名,行貿(mào)易保護(hù)之實(shí),以重振美國經(jīng)濟(jì)。具體原因可能有三點(diǎn):一是目前美國貿(mào)易保護(hù)主義勢(shì)力活躍,特朗普政府希望借此兌現(xiàn)“美國優(yōu)先”的競(jìng)選承諾。自競(jìng)選之初特朗普便反復(fù)強(qiáng)調(diào)中美之間的貿(mào)易逆差,認(rèn)為美國在中美貿(mào)易中持續(xù)遭受貿(mào)易、就業(yè)、制造業(yè)損失,以此佐證對(duì)中國抬高貿(mào)易門檻的緊要性。根據(jù)美國商務(wù)部單方面數(shù)據(jù),2016年來自中國的貿(mào)易逆差占美國總貿(mào)易逆差的47%,中國因美方這一統(tǒng)計(jì)成為美國首要貿(mào)易逆差國。特朗普從競(jìng)選時(shí)就一直強(qiáng)調(diào)“美國優(yōu)先”,盡管中美貿(mào)易談判“百日計(jì)劃”已有部分早期收獲,但中美在一些事項(xiàng)上仍存分歧,特朗普有意運(yùn)用自己握有主導(dǎo)權(quán)的具有威懾力的便捷經(jīng)濟(jì)外交工具,來兌現(xiàn)自己的競(jìng)選承諾。

        二是特朗普美國國內(nèi)施政頻頻受重創(chuàng),特朗普被迫在對(duì)外經(jīng)貿(mào)問題上尋求“突破”,來轉(zhuǎn)移國內(nèi)政治焦點(diǎn)。因美國政治極化和社會(huì)分裂,特朗普上任以來實(shí)施的退出《巴黎協(xié)定》、“禁穆令”等政策屢遭質(zhì)疑,推行的醫(yī)改、稅改、年度預(yù)算等重要立法議程也一再延期。國內(nèi)政策的屢屢受挫正在壓縮白宮的施政空間,削弱白宮的掌控力。特朗普僅執(zhí)政半年,其36%的民意支持率已達(dá)20世紀(jì)以來美國總統(tǒng)同期支持率新低,他所遭遇的建制派精英集體抵制程度在美國歷史上更是罕見。凡此種種,成為特朗普拿起美國20年棄置不用的“301條款”貿(mào)易保護(hù)殺手锏的重要背景,針對(duì)世界第一大貿(mào)易國,特朗普又可以延續(xù)競(jìng)選時(shí)的戰(zhàn)斗風(fēng)格,繼續(xù)調(diào)動(dòng)選民的熱情。

        三是特朗普新政尋求中國談判籌碼和美國法律的支撐要價(jià)。美國國內(nèi)的混亂僵局使得政府在尋求公平貿(mào)易方面底牌不多,而在談判前頻頻釋放煙霧彈是特朗普政府的慣用手法,這種要價(jià)行為幾乎可以視作其特色對(duì)話機(jī)制的一部分。如美國政府為爭(zhēng)取在對(duì)中國談判中要價(jià)更高,曾接連炒作“對(duì)臺(tái)武器銷售”、“WTO經(jīng)濟(jì)制裁”等。有分析認(rèn)為,現(xiàn)階段美國的期望要價(jià)是讓中國解除企業(yè)對(duì)外投資的管理政策,這也是其不斷加碼、不斷升級(jí)對(duì)中國貿(mào)易壓力的重要原因之一。

        特朗普通過“301”貿(mào)易調(diào)查劍指中國,可以最大化地向美國選民顯示其努力開拓海外市場(chǎng)、為美國人爭(zhēng)取就業(yè)機(jī)會(huì)的形象,因而不排除政治表演性因素,加之“301調(diào)查”時(shí)間跨度較長(zhǎng),最終結(jié)果充滿變數(shù)。不過,鑒于政治支持的流失程度與尋求貿(mào)易保護(hù)主義勢(shì)力支持的內(nèi)在沖動(dòng)成正比,特朗普未來的貿(mào)易保護(hù)主義沖動(dòng)很可能在任期增強(qiáng),中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系可能會(huì)更多受此影響,首當(dāng)其沖的中國外匯儲(chǔ)備源頭減少。

        中國有哪些應(yīng)對(duì)辦法?

        特朗普批準(zhǔn)對(duì)中國實(shí)施“301調(diào)查”之前,特朗普?qǐng)?zhí)政高級(jí)顧問史蒂夫·班農(nóng)曾稱,中美陷入了一場(chǎng)“爭(zhēng)奪全球經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位的關(guān)乎生死存亡的斗爭(zhēng)”之中,他告訴《美國展望》雜志,美國應(yīng)“瘋狂關(guān)注”與中國的“經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)”。

        盡管特朗普讓手下這位民族主義顧問之一下課,但美國政府仍正式啟動(dòng)了針對(duì)中國侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)指控的調(diào)查。

        中國外交政策分析人士表示,美國政府內(nèi)部對(duì)中國持最激烈批評(píng)態(tài)度之一的史蒂夫·班農(nóng)離開白宮,可能只會(huì)讓中國“暫時(shí)獲得喘息之機(jī)”。

        美國政府已經(jīng)啟動(dòng)“301條款”調(diào)查程序要對(duì)中國進(jìn)行貿(mào)易制裁,美國專家預(yù)計(jì)制裁選項(xiàng)包括進(jìn)一步收緊對(duì)中國敏感軍民兩用產(chǎn)品出口管制、限制美國公司向中國合作伙伴提供技術(shù)許可的自由、限制中國企業(yè)對(duì)美出口或者在美開展業(yè)務(wù),那么中國外匯儲(chǔ)備就會(huì)大幅減少,美國是中國外匯儲(chǔ)備的最大、長(zhǎng)期的來源地。

        中美目前還沒走到要打貿(mào)易戰(zhàn)的程度,最多就是一個(gè)序曲。美國啟動(dòng)調(diào)查的目的就是向中國施壓,在外貿(mào)上要求中國讓步更多,但雙方對(duì)話機(jī)制很多,可能在調(diào)查中達(dá)成妥協(xié)。美國彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所高級(jí)研究員鮑恩建議,中美雙方就產(chǎn)能過剩、投資關(guān)系、國有企業(yè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等諸多議題展開談判,爭(zhēng)取達(dá)成一項(xiàng)新的貿(mào)易協(xié)定,不一定是雙邊協(xié)定,也可以通過多邊渠道來解決關(guān)系兩國的核心問題。鮑恩表示,談判的議題越多越廣,中美雙方越容易妥協(xié)和達(dá)成一攬子協(xié)議。

        中國近些年來不斷加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政和司法保護(hù)力度,積極開展知識(shí)產(chǎn)權(quán)國際合作和交流,取得的進(jìn)步和成效有目共睹。中方也呼吁美貿(mào)易代表要尊重客觀事實(shí),慎重行事?!爸忻澜?jīng)貿(mào)關(guān)系是中美雙邊關(guān)系的壓艙石和推進(jìn)器,是你中有我、我中有你、互利共贏的,合則兩利,斗則俱傷?!敝袊虅?wù)部新聞發(fā)言人高峰稱。值得特別分析的是:中美貿(mào)易、美方長(zhǎng)期40多年逆差,這原本就不是“互利雙贏”,如果縮小雙邊貿(mào)易,那么中方的損失大于美方,因美方獲利本身就小于中方2/3左右。

        目前,人民幣占全球貨幣份額的1.89%,美元占全球貨幣市場(chǎng)份額的61%?!百Q(mào)易戰(zhàn)”其實(shí)就是貨幣戰(zhàn)背后的戰(zhàn)爭(zhēng),這對(duì)人民幣構(gòu)成極為不利,因?yàn)橹袊搭^需要外匯儲(chǔ)備來走向國際市場(chǎng)、來支撐“一帶一路”倡議的繼續(xù)向前。

        高峰稱:“我們希望美貿(mào)易代表要尊重客觀事實(shí),慎重行事。如果美方不顧事實(shí)、不尊重多邊貿(mào)易規(guī)則而采取損害雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系的舉動(dòng),中方絕不會(huì)坐視,必將采取所有適當(dāng)措施,堅(jiān)決捍衛(wèi)中方合法權(quán)益。”單方面的貿(mào)易制裁,最終受影響的是雙方的消費(fèi)者和企業(yè)。更重要的是,中美關(guān)系并不只是貿(mào)易這一個(gè)議題。在全球化時(shí)代,中美經(jīng)濟(jì)相互依賴,正如中方表態(tài)所強(qiáng)調(diào)“合作是中美兩國唯一正確的選擇”,合作就要是美方逆差大幅減少,這是中美貿(mào)易40多年的根。

        美國貿(mào)易代表辦公室(USTR)8月18日公布消息稱,已針對(duì)中國侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題,開始了基于《美國貿(mào)易法》301條款的調(diào)查。這是根據(jù)特朗普總統(tǒng)的指示采取的措施,在將提高關(guān)稅等制裁措施納入視線的同時(shí),對(duì)中方是否存在不公平制度和慣例進(jìn)行調(diào)查。美國貿(mào)易代表萊特希澤同日發(fā)表聲明:“經(jīng)過與利益相關(guān)者及政府部門的磋商,認(rèn)為值得進(jìn)行調(diào)查?!薄睹绹Q(mào)易法》301條款賦予了政府部門進(jìn)行制裁的權(quán)限,如判定存在不正當(dāng)制度和慣例,就將提高關(guān)稅、限制進(jìn)口等。不過完成調(diào)查有可能需要一年左右。

        中美發(fā)生大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)可能性不大

        中國在貿(mào)易談判中有較大回旋余地。歷史上日本進(jìn)口占全球份額始終沒有超過德國。而中國目前已是全球第二大進(jìn)口國,2016 年進(jìn)口占全球9.9%(美國占13.6%),因此在貿(mào)易談判中擁有更大的主動(dòng)權(quán)。中國是美國的第三大出口對(duì)象國,僅次于加拿大和墨西哥(NAFTA成員國)。而中國占NAFTA以外地區(qū)出口份額已經(jīng)超過了美國(2016年中國為10.9%,美國為9.6%)。在全球貿(mào)易談判中,中國有足夠大的回旋余地。

        中國從美國進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品是中美貿(mào)易談判的關(guān)注點(diǎn)。中國從美國進(jìn)口的主要商品類別包括:大豆、飛機(jī)、乘用車、集成電路、化工產(chǎn)品、光學(xué)設(shè)備等。農(nóng)產(chǎn)品將會(huì)成為雙方貿(mào)易談判的重要方面:一方面,中國是美國大豆的最大買家,美國大豆出口超過60%銷往中國;另一方面,中國對(duì)美國農(nóng)產(chǎn)品還有很大的購買潛力,中國占美國其他農(nóng)產(chǎn)品出口份額不到10%。

        特朗普及其經(jīng)濟(jì)顧問曾表示,美國巨額貿(mào)易逆差導(dǎo)致就業(yè)崗位流失,并威脅要對(duì)中國、墨西哥等國采取嚴(yán)厲的貿(mào)易懲罰措施,以降低貿(mào)易逆差。據(jù)來自美國智庫的數(shù)據(jù)顯示:美國已貿(mào)易逆差至今延續(xù)了41年,其宏觀經(jīng)濟(jì)失衡是美國貿(mào)易逆差形成的主要成因,但美國貿(mào)易逆差對(duì)美國經(jīng)濟(jì)并不意味著壞事。在美國貿(mào)易逆差41年間,美國實(shí)際經(jīng)濟(jì)規(guī)模增加了2倍,制造業(yè)實(shí)際值增加3倍,美國創(chuàng)造的就業(yè)崗位數(shù)量也幾乎翻了一倍。

        中美在個(gè)別領(lǐng)域發(fā)生貿(mào)易摩擦可能性上升,但發(fā)生大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)可能性小。中美經(jīng)濟(jì)緊密相關(guān),中美爆發(fā)大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)會(huì)傷及美國自身利益,美國出口企業(yè)和美國在華跨國公司都會(huì)受損。不排除特朗普政府對(duì)中國發(fā)起貿(mào)易調(diào)查后,提高部分商品關(guān)稅或非關(guān)稅壁壘加重的可能。即便如此,對(duì)中國經(jīng)濟(jì)總影響不會(huì)太大,對(duì)美國經(jīng)濟(jì)影響也不大。

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