摘要：公共政策與價(jià)值觀念之間的關(guān)系成為當(dāng)前的重要話題，受到各方的關(guān)注。公共政策與價(jià)值觀之間存在復(fù)雜的雙向互動(dòng)關(guān)系，價(jià)值觀影響著公共政策過(guò)程的始終，而同時(shí)公共政策也會(huì)反作用于價(jià)值觀念，調(diào)適、引導(dǎo)、延續(xù)、改進(jìn)、變遷價(jià)值觀。兩者的互動(dòng)時(shí)刻進(jìn)行，但也并非一帆風(fēng)順，在互動(dòng)過(guò)程中存在著民主與效率問題、兩者之間互動(dòng)關(guān)系脫節(jié)以及價(jià)值沖突等問題，針對(duì)性兩者之間存在的問題，在當(dāng)前社會(huì)條件下需要改革體制機(jī)制、革新民主制度，同時(shí)引導(dǎo)各政策參與主體主動(dòng)更新觀念等措施促進(jìn)其良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共政策；價(jià)值觀；雙向互動(dòng)

傳統(tǒng)的公共行政理論建立在威爾遜、古德諾的政治-行政二分法理論、韋伯的官僚科層制理論和泰勒的科學(xué)管理原則之上。所以遵循著這一線路發(fā)展的公共政策領(lǐng)域遵循著絕對(duì)的價(jià)值中立的原則，決策的專業(yè)化、技術(shù)化和職業(yè)化的傾向逐漸增強(qiáng)，技術(shù)理性被提高到無(wú)可復(fù)加的地步，工具理性蔓延到公共政策的所有領(lǐng)域。但如今，公眾參與公共政策的程度越來(lái)越高，“公共政策只有在一定的價(jià)值導(dǎo)向之下才能發(fā)揮其功能與作用”[ ]這種觀念越來(lái)越受到人們的重視。所以分析并了解清楚公共政策與價(jià)值觀之間的關(guān)系對(duì)于公共利益的實(shí)現(xiàn)起到十分重要的作用。

一、公共政策與價(jià)值觀之間的雙向互動(dòng)

無(wú)論我們是通過(guò)個(gè)人的直觀感受還是邏輯推演又或者通過(guò)實(shí)證分析都會(huì)發(fā)現(xiàn)價(jià)值觀與公共政策之間存在著十分復(fù)雜的雙向互動(dòng)關(guān)系，簡(jiǎn)而言之就是價(jià)值觀無(wú)論是個(gè)人價(jià)值觀亦或是群體價(jià)值觀又或者不同層面的價(jià)值觀都會(huì)或多或少的反應(yīng)到公共政策中，直接或者間接的影響公共政策的選擇以及制定。而公共政策也常常有意或者無(wú)意的影響個(gè)體、集體乃至社會(huì)的價(jià)值觀。所以公共政策與價(jià)值觀念就是一雙向互動(dòng)關(guān)系，如圖1所示：

（一）價(jià)值觀影響公共政策過(guò)程的始終

以公共政策的過(guò)程為線條，從問題產(chǎn)生到政策終結(jié)，方方面面都受到價(jià)值觀的影響。當(dāng)然每一階段的主導(dǎo)價(jià)值觀都有所不同，因?yàn)閮r(jià)值觀種類多種多樣，在此以主體不同將其分為政策決策主體價(jià)值觀、政策執(zhí)行主體價(jià)值觀、政策評(píng)估主體價(jià)值觀以及政策目標(biāo)群體價(jià)值觀四種，政策過(guò)程選取陳慶云教授《公共政策分析》中的七個(gè)階段，具體如圖2所示：

從圖中可以看出價(jià)值觀影響到政策過(guò)程的始終，在問題確認(rèn)階段，“從理論上講，所有的社會(huì)問題都應(yīng)該成為公共政策的關(guān)注對(duì)象，但從公共資源稀缺的角度看，必然選擇具有普遍價(jià)值的社會(huì)問題?！盵1]所以對(duì)社會(huì)問題的確認(rèn)、選擇就意味著一種舍棄，舍棄便意味著一種偏好，這也便說(shuō)明了對(duì)問題的確認(rèn)本就是各種價(jià)值觀的綜合。當(dāng)然在問題確認(rèn)階段也存在價(jià)值觀的博弈，比如目標(biāo)群體的價(jià)值觀與決策者的價(jià)值觀，如果兩者不同，則哪一方更強(qiáng)勢(shì)便更傾向于那一方。

既然問題確認(rèn)階段已經(jīng)是各種價(jià)值觀念的綜合，所以能不能進(jìn)入政策議程也是價(jià)值觀的博弈，充斥著各方的價(jià)值觀念。在現(xiàn)代社會(huì)，民主程度越來(lái)越高，民眾意見表達(dá)渠道逐漸拓寬，對(duì)政策的影響不斷擴(kuò)大，目標(biāo)群體的價(jià)值觀念在政策過(guò)程的這個(gè)階段漸漸占據(jù)了舉足輕重的地位。意見表達(dá)、意見綜合、意見采納、形成符合公共利益的政策之間還存在一定的脫節(jié)，在這其中雖然存在一定技術(shù)難度，但是決策者的價(jià)值觀念、政府機(jī)構(gòu)的價(jià)值取向以及偏好對(duì)其產(chǎn)生的影響十分重要。

在公共政策執(zhí)行階段，政策執(zhí)行者的價(jià)值觀念占據(jù)主導(dǎo)作用，他們是否愿意執(zhí)行政策方案直接關(guān)系到政策的實(shí)施效果。當(dāng)前政府公共政策執(zhí)行力弱化是一個(gè)普遍而嚴(yán)重的問題?！皩?dǎo)致政府公共政策執(zhí)行力弱化的根本原因是執(zhí)行人員觀念系統(tǒng)中“經(jīng)濟(jì)人”的價(jià)值觀念過(guò)于濃厚和“道德人”的價(jià)值觀念過(guò)于淡薄?！盵2]執(zhí)行人員思想統(tǒng)不統(tǒng)一、行動(dòng)協(xié)不協(xié)調(diào)、是否追求個(gè)人利益或小團(tuán)體利益、有沒有良好的執(zhí)行心態(tài)都會(huì)對(duì)政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生直接的影響。

在政策評(píng)估環(huán)節(jié)，雖然公共政策評(píng)價(jià)分為正式評(píng)價(jià)、非正式評(píng)價(jià)、內(nèi)部評(píng)價(jià)、外部評(píng)價(jià)、事前事后評(píng)價(jià)、執(zhí)行評(píng)價(jià)等多種類型，但是每種評(píng)價(jià)都會(huì)或多或少的有主觀因素的參與，以內(nèi)外部評(píng)價(jià)來(lái)說(shuō)，內(nèi)部評(píng)價(jià)時(shí)，自己評(píng)價(jià)自己，出于對(duì)自己聲譽(yù)或者前途的考慮，評(píng)價(jià)者往往會(huì)自覺或者不自覺的夸大業(yè)績(jī)，報(bào)喜不報(bào)憂。所以這一階段不但受評(píng)價(jià)主體的價(jià)值觀的影響還會(huì)受到?jīng)Q策主體價(jià)值觀念的影響，有時(shí)候評(píng)價(jià)主體的價(jià)值觀念還會(huì)從屬于決策主體的價(jià)值觀念。

政策終結(jié)本就是支持和反對(duì)政策終止的各種力量的相互作用的結(jié)果，政策制定者不愿意承認(rèn)自己制定的政策沒有存在的必要或者政策的失??；政策執(zhí)行者認(rèn)為政策的實(shí)施凝結(jié)了他們的勞動(dòng)和智慧，并且執(zhí)行的權(quán)力與利益與政策的實(shí)施直接關(guān)聯(lián)，也會(huì)抵制政策終結(jié)；而政策既得利益者更不愿放棄自己的利益。當(dāng)然這階段決策者的價(jià)值取向會(huì)起到至關(guān)重要的作用，尤其是決策者感覺到一項(xiàng)政策需要終止時(shí)，必然會(huì)引起相關(guān)公共政策的變化。

（二）公共政策反作用于價(jià)值觀

梁麗芝在《公共政策價(jià)值觀的構(gòu)成、功能及整合》中指出公共政策價(jià)值觀要發(fā)揮作用需要通過(guò)交換、說(shuō)服、強(qiáng)制三種方式對(duì)公共政策過(guò)程中的各類價(jià)值觀進(jìn)行整合。本文將公共政策對(duì)價(jià)值觀的影響細(xì)化為調(diào)適、引導(dǎo)、延續(xù)、改進(jìn)、變遷五種結(jié)果。如圖3所示，分析具體如下：

1、調(diào)適。在民主社會(huì)，各方在參與公共政策的制定過(guò)程中，各類意見、利益的相互綜合、協(xié)商、妥協(xié)的過(guò)程。而如果一項(xiàng)政策實(shí)施之后，會(huì)有好的影響也會(huì)“旨在促進(jìn)某種美德的公共政策可能侵害另一些美德”，[3]這時(shí)候就需要這項(xiàng)政策的價(jià)值觀與另外一些社會(huì)價(jià)值觀不斷進(jìn)行相互調(diào)適、融合，最終形成更為完美的政策，實(shí)現(xiàn)價(jià)值觀念的融合。

2、引導(dǎo)。以公共問題為例，每一個(gè)公共問題的發(fā)現(xiàn)，都會(huì)吸引人們的視線，引導(dǎo)人們的思想觀念向已經(jīng)出現(xiàn)的公共問題上靠攏，首先會(huì)改變?nèi)藗儗?duì)一些社會(huì)現(xiàn)象的看法，其次人們?cè)诮鉀Q社會(huì)問題中也會(huì)不自覺的使自己的價(jià)值觀發(fā)生改變。并且一些精神文明或者道德建設(shè)的政策也會(huì)在潛移默化中引導(dǎo)社會(huì)樹立新的價(jià)值觀。

3、延續(xù)。政策所體現(xiàn)的價(jià)值觀與主流的社會(huì)價(jià)值觀基本切合，兩者之間無(wú)明顯的價(jià)值觀沖突，因此以前的價(jià)值觀也會(huì)繼續(xù)延續(xù)。

4、改進(jìn)。政策所體現(xiàn)的價(jià)值觀優(yōu)于以前落后、腐朽、不適合時(shí)代要求的價(jià)值觀，政策實(shí)施后就形成對(duì)以前價(jià)值觀的批判繼承，使改進(jìn)后更為符合時(shí)代要求。

5、變遷。政策所體現(xiàn)的價(jià)值觀對(duì)以前社會(huì)價(jià)值觀大規(guī)模的改變或者根本性的顛覆。這類的政策往往具有極端性，不是具有強(qiáng)烈的強(qiáng)制性，就是具有很強(qiáng)的先進(jìn)性、前瞻性。

二、公共政策與價(jià)值觀在相互影響中存在的問題

（一）民主與效率問題

真正民主難以實(shí)現(xiàn)，政策所追求的效率也易被限制。在當(dāng)前社會(huì)條件下，民主會(huì)造成一種效率的缺失。公共政策中各類價(jià)值觀的碰撞融合其實(shí)就是當(dāng)前民主的產(chǎn)物，也是促進(jìn)民主發(fā)展的一種形式。所以在此就會(huì)面臨傳統(tǒng)的民主與效率問題。在目前技術(shù)水平、人員素質(zhì)、社會(huì)風(fēng)尚、制度模式等各方面都發(fā)展不完善，民主也并不成熟的情況下，很難有一種綜合各種價(jià)值觀的技術(shù)或者完美制度，并且很多時(shí)候民眾的意見也并不會(huì)受到應(yīng)有的重視。因此會(huì)造成真正民主的難以實(shí)現(xiàn)以及效率的低下，各方博弈許久，最終的政策依然是當(dāng)局者的價(jià)值觀反映。

（二）兩者關(guān)系中斷問題

價(jià)值觀念沒有反映到公共政策中，公共政策所影射的價(jià)值觀念并不能被社會(huì)接受?，F(xiàn)在的民主發(fā)展不完善，形式感很強(qiáng)，各類的價(jià)值觀很難進(jìn)去公共政策領(lǐng)域，因此出臺(tái)的公共政策也難以真正全面反映公共利益，從而被公眾接受。所以相互影響的雙向渠道在此都很容易被打斷，從而也使民意無(wú)法表達(dá)、政策合理合法科學(xué)性缺失、民主制度難以繼續(xù)向前發(fā)展。

（三）價(jià)值沖突問題

“公共政策本身離不開價(jià)值判斷，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，價(jià)值沖突貫穿于公共政策的整個(gè)過(guò)程?！盵4]公共政策的價(jià)值沖突更多的體現(xiàn)在公共政策過(guò)程之中，政策參與者對(duì)于政策的利益導(dǎo)向會(huì)持有不同的觀點(diǎn)，從而產(chǎn)生矛盾和沖突。因?yàn)椤皺C(jī)會(huì)成本”的存在，選擇一項(xiàng)政策必然放棄另一項(xiàng)所能帶來(lái)的利益，公共政策在滿足多數(shù)人利益時(shí)難以滿足其余少數(shù)人的需求，所以價(jià)值沖突必然會(huì)對(duì)政策的制定、執(zhí)行產(chǎn)生或多或少的影響。

三、調(diào)和兩者之間關(guān)系的對(duì)策建議

（一）注重制度完善，促進(jìn)民主制度不斷發(fā)展

當(dāng)前公共政策與價(jià)值觀念之間存在價(jià)值觀難以進(jìn)入政策領(lǐng)域、進(jìn)入后因眾口難調(diào)，難以進(jìn)行綜合、綜合后也難以被采用的問題。所有這些其實(shí)都是當(dāng)前民主制度發(fā)展不完善，民眾沒有完美的表達(dá)渠道，當(dāng)局者民主意識(shí)缺乏的結(jié)果。從西方民主制度來(lái)看，在數(shù)千年歷史長(zhǎng)河中也才發(fā)展了幾百年的時(shí)間，且仍在在不斷地探索完善之中，所以當(dāng)前世界各國(guó)并無(wú)真正的民主，只是民主程度不同而已。因此民主制度的不完善是公共政策與價(jià)值觀念的雙向合理互動(dòng)中亟待解決的重要問題。

（二）價(jià)值觀念各方主體尋求自身改變

實(shí)現(xiàn)公共政策與價(jià)值觀的雙向合理互動(dòng)還需要各方的共同努力。雖然當(dāng)前他律意識(shí)破手吹捧，但延續(xù)數(shù)千年的道德自律不能被我們忽視，所以樹立正確的觀念至關(guān)重要。政策決策者首先應(yīng)樹立民主觀念，擁有寬容博大的胸懷可以接納各種不同觀點(diǎn)，并真正為人民服務(wù)；政策參與者提高自身素質(zhì)，增強(qiáng)參政議政能力，英國(guó)脫歐也正是說(shuō)明了這一點(diǎn)，沒有較高參政素質(zhì)的國(guó)民，民主的優(yōu)勢(shì)依然不能實(shí)現(xiàn)。

（三）科技的進(jìn)步依然不可忽視

價(jià)值觀十分抽象，而科技的進(jìn)步卻十分具體而真實(shí)。一項(xiàng)新的技術(shù)或者政策工具的產(chǎn)生，對(duì)于調(diào)和公共政策中的價(jià)值觀問題作用重大。并且科技的創(chuàng)新對(duì)社會(huì)進(jìn)步、社會(huì)制度的發(fā)展所起到大重要作用在我們今天重視價(jià)值時(shí)是依然不能忽視的。因此科學(xué)技術(shù)影響到社會(huì)的各個(gè)方面，會(huì)從多種角度影響公共政策與價(jià)值觀的調(diào)適與融合。

李春成在《價(jià)值觀與公共政策：政策分析的新領(lǐng)域》中認(rèn)為：價(jià)值觀是公共政策理論研究與實(shí)踐活動(dòng)的內(nèi)在構(gòu)成要素；形式政策分析將價(jià)值觀問題置于政策分析與研究括號(hào)外的作法并不可??；應(yīng)該將價(jià)值規(guī)范視為政策分析的內(nèi)部變量，重視對(duì)“價(jià)值觀與公共政策”這一課題的研究。所以理清公共政策與價(jià)值觀念之間的關(guān)系，在要求多元治理呼聲越來(lái)越高的今天，探索一個(gè)既利于公眾意見表達(dá)、公共利益實(shí)現(xiàn)又使政策制定更為合理合法、科學(xué)有效的政策制定新模式越來(lái)越重要。

作者簡(jiǎn)介：

陳垚，1992年5月3日，男，漢族，北京華北電力大學(xué)，人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，公共管理專業(yè)，2016級(jí)碩士研究生。