【摘 要】新《預(yù)算法》于2015年1月1日起正式實(shí)施。新《預(yù)算法》的出臺(tái)對(duì)于我國實(shí)施全口徑預(yù)算，促進(jìn)財(cái)政預(yù)算的細(xì)化和公開，以及進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政支出具有積極意義。人民銀行作為預(yù)算編制單位，必然要適應(yīng)新預(yù)算法的改革方向。本文就新預(yù)算法修改的背景和緊迫性、新預(yù)算法的特點(diǎn)和對(duì)人民銀行的影響、人民銀行的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施幾個(gè)方面進(jìn)行了初步探討。

【關(guān)鍵詞】新《預(yù)算法》；人民銀行； 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、新《預(yù)算法》修改的背景和緊迫性

隨著我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，財(cái)政收入已邁向10萬億元大關(guān)。同時(shí)，我國不斷改革完善預(yù)算管理機(jī)制，逐步確立分稅制財(cái)政管理體制，強(qiáng)化預(yù)算在政府管理中的作用，預(yù)算管理制度成為財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)。而原《預(yù)算法》法規(guī)與現(xiàn)實(shí)之間脫節(jié)難以避免。原《預(yù)算法》急需修訂。

政府預(yù)算是政府在做什么和不做什么之間做出選擇的重要依據(jù)，是財(cái)政的核心和國家治理的重要支柱，現(xiàn)代財(cái)政制度以現(xiàn)代預(yù)算制度為基礎(chǔ)，是國家治理體系的重要內(nèi)容。原預(yù)算法是人大行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的直接法律依據(jù)。但是，在過去的20 余年里，社會(huì)各領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，社會(huì)發(fā)生了巨大變化，原預(yù)算法已不能適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。主要是對(duì)預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算活動(dòng)的公開性和預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性等重大問題缺乏法律依據(jù)。

總之，通過改革，將預(yù)算管理從單純控制收支的工具，轉(zhuǎn)變?yōu)檎畯氖聡抑卫?、?shí)施宏觀調(diào)控、實(shí)現(xiàn)施政目標(biāo)的重要手段，更加注重發(fā)揮預(yù)算作為宏觀管理工具的作用。同時(shí)，通過合理劃分管理權(quán)責(zé)，理順財(cái)政部與各中央部門關(guān)系。新《預(yù)算法》為進(jìn)一步深化財(cái)稅改革引領(lǐng)方向，借鑒近年來財(cái)政改革發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，在預(yù)算管理的諸多方面取得了重大突破。預(yù)算法重新頒布是健全國家法律制度的一項(xiàng)重要成果，更是財(cái)政制度建設(shè)邁出的堅(jiān)實(shí)一步，是我國加快建立公開透明、全面規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算制度而具有里程碑意義的一件大事。

二、新《預(yù)算法》的特點(diǎn)和對(duì)人民銀行的影響

1.突出預(yù)算的完整性

政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)包括政府所有的財(cái)政收入和支出內(nèi)容。新《預(yù)算法》第5條規(guī)定：“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”等。這一實(shí)踐是對(duì)預(yù)算資金范圍與邊界的擴(kuò)展，減少了例外因素以及體制外因素的對(duì)正常預(yù)算工作的干擾。近幾年人民銀行總行通過制度規(guī)定、文件通知等形式嚴(yán)格要求基層人民銀行做好各項(xiàng)預(yù)算外資金的管理工作?！吨袊嗣胥y行辦公廳關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算管理的指導(dǎo)意見》，（銀辦發(fā)〔2010〕135號(hào)）指出，“各級(jí)預(yù)算單位要建立健全防治“小金庫”的長效機(jī)制，不得隱匿、截留財(cái)務(wù)收入私設(shè)“小金庫”；《中國人民銀行辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民銀行財(cái)務(wù)管理工作的意見》（銀辦發(fā)[2011]203號(hào)）規(guī)定，“所有財(cái)務(wù)收支、資金和財(cái)產(chǎn)必須在人民銀行財(cái)務(wù)大賬內(nèi)統(tǒng)一核算和真實(shí)反映，由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門集中管理”。

2.健全透明預(yù)算制度

政府預(yù)算反映著政府活動(dòng)方向、范圍和政策，與全體公民的切身利益緊密相關(guān)。政府預(yù)算的內(nèi)容及其執(zhí)行情況，除少數(shù)涉及國家秘密的信息外，必須明確并采取一定的形式公之于眾，便于人民代表理解和審查，并置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下。自2011年人民銀行總行對(duì)外公開2010年決算和當(dāng)年預(yù)算以來，總行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)司在每年的工作安排中，均將預(yù)算公開工作作為全年會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作的重點(diǎn)。其中：2015年，要求穩(wěn)妥推進(jìn)預(yù)算公開透明，并要求做好依申請(qǐng)公開的準(zhǔn)備；2016年，總行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)司進(jìn)一步擴(kuò)大公開工作覆蓋面，要求進(jìn)一步完善預(yù)算、基建、采購等公開工作，在加大相關(guān)政策、信息公開和宣傳溝通的基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)管理的精細(xì)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，為公開透明創(chuàng)造條件。

3.建立跨年度平衡預(yù)算機(jī)制

為進(jìn)一步完善財(cái)政計(jì)劃的作用機(jī)制，彌補(bǔ)年度預(yù)算在反映收支變動(dòng)、控制支出增長和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)等方面的缺陷，新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制?？缒甓绕胶忸A(yù)算每年編制一次，每次向前滾動(dòng)一年，每年都根據(jù)預(yù)算執(zhí)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等情況作出最新預(yù)測(cè)，對(duì)有關(guān)收支指標(biāo)作出調(diào)整或修正，保證支出與收入及財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)互動(dòng)，保證國家宏觀決策選擇和財(cái)政政策執(zhí)行的連續(xù)性。因人民銀行嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線的財(cái)務(wù)管理制度，不存在預(yù)算收入編制與調(diào)劑問題，但是因部分特殊項(xiàng)目涉及跨年度預(yù)算執(zhí)行問題，構(gòu)建跨年度預(yù)算平衡機(jī)制依然是基層人民銀行需要探索、研究的重點(diǎn)。對(duì)此，人民銀行總行下發(fā)了《中國人民銀行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)司關(guān)于2015年會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作要點(diǎn)的通知》（銀會(huì)計(jì)〔2015〕6號(hào)）中，提出了“按照《中央本級(jí)滾動(dòng)預(yù)算管理改革方案》要求，研究試編3年滾動(dòng)預(yù)算，根據(jù)中央銀行履職需要、業(yè)務(wù)特點(diǎn)及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，探索中期預(yù)算和滾動(dòng)規(guī)劃管理，增強(qiáng)預(yù)算編制前瞻性。”

4.加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理

建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機(jī)制，各級(jí)政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的支出；連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理，其中一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。人民銀行總行歷來高度重視專項(xiàng)資金的管理使用，對(duì)于年度未使用完畢的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，嚴(yán)格要求做好專戶管理和上劃工作。2008年，總行印發(fā)的《中國人民銀行辦公廳關(guān)于加強(qiáng)當(dāng)前人民銀行財(cái)務(wù)管理工作的意見》（銀辦發(fā)[2008]121號(hào)），對(duì)各分支機(jī)構(gòu)清理歷年結(jié)余資金提出了要求：各行要進(jìn)一步加大清理工作力度，切實(shí)解決目前清理工作中遇到的問題，妥善安排和處置本單位的歷年結(jié)余資金，確保歷年結(jié)余資金使用和管理的合規(guī)性。其中，對(duì)于專戶存放、有專項(xiàng)用途的資金，應(yīng)盡快清理并保證?？顚Ｓ?；對(duì)經(jīng)清理認(rèn)定屬于以前年度利潤留成資金、總行下?lián)軐ｍ?xiàng)資金、經(jīng)費(fèi)結(jié)余等形成的結(jié)余資金，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定安排使用，嚴(yán)禁私分或用于發(fā)放個(gè)人津補(bǔ)貼。

三、新《預(yù)算法》實(shí)施背景下人民銀行財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素分析

1.預(yù)算管理制度體系需要不夠完善

近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步，國家各個(gè)領(lǐng)域的改革不斷深入，人民銀行面臨的內(nèi)外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，特別是黨的“十八大”以來，一系列關(guān)于規(guī)范黨政機(jī)關(guān)公務(wù)活動(dòng)的文件規(guī)定密集出臺(tái)，給傳統(tǒng)財(cái)政管理體制下的人民銀行預(yù)算工作科學(xué)化、精細(xì)化水平提出了新的要求；同時(shí)，新《預(yù)算法》從法律層面確定了勤儉節(jié)約的總基調(diào)，使依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)成為新常態(tài)，這與利潤留成制下預(yù)算粗放式管理和寬口徑預(yù)算支付形成了鮮明的對(duì)比。此外，隨著經(jīng)濟(jì)金融改革的不斷深入，人民銀行反洗錢、征信、反假貨幣以及金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等新業(yè)務(wù)不斷出現(xiàn)，為金融支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了較大貢獻(xiàn)。但是現(xiàn)有的會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)制度并未及時(shí)進(jìn)行賬戶結(jié)構(gòu)新設(shè)和調(diào)整，也沒有就出現(xiàn)的新業(yè)務(wù)進(jìn)行歸屬劃分，極易造成預(yù)算管理的違法違規(guī)問題。

2.預(yù)算編報(bào)執(zhí)行不夠科學(xué)規(guī)范

目前預(yù)算編報(bào)不夠科學(xué)規(guī)范主要表現(xiàn)在：（1）基層人民銀行在預(yù)算編制過程中仍采用基數(shù)加增長比例的預(yù)算編制方法，參照上年度或近幾個(gè)年度的各賬戶支出數(shù)，在適當(dāng)考慮人員變化、物價(jià)水平等因素后，依據(jù)總行規(guī)定的增長幅度進(jìn)行編制，預(yù)算編制缺乏連續(xù)性和計(jì)劃性。（2）從預(yù)算編制的內(nèi)容看，因每年預(yù)算編制時(shí)間緊、項(xiàng)目多，項(xiàng)目申報(bào)文本內(nèi)容質(zhì)量不高，申報(bào)理由不充分，項(xiàng)目預(yù)算明細(xì)支出沒有嚴(yán)格按照財(cái)政部有關(guān)集中采購目錄進(jìn)行預(yù)測(cè)，所列具體明細(xì)與實(shí)際工作需求不符，存在明顯的邏輯錯(cuò)誤和細(xì)目疏漏。（3）在預(yù)算編制程序上有關(guān)部門參與不夠，流于形式。目前，人行各分支機(jī)構(gòu)的預(yù)算完全是由會(huì)計(jì)部門編制的，缺乏對(duì)各級(jí)機(jī)構(gòu)職能運(yùn)行成本的研究，沒有人事、業(yè)務(wù)等相關(guān)部門參與，預(yù)算工作沒有受到應(yīng)有的重視。

3.內(nèi)外部審計(jì)檢查工作出現(xiàn)新動(dòng)向

審計(jì)檢查是由國家授權(quán)或接受委托的專職機(jī)構(gòu)和人員，依照國家法規(guī)、審計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)理論，運(yùn)用專門的方法，對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支等活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督檢查。近幾年，有關(guān)財(cái)經(jīng)制度規(guī)定越來越明確，審計(jì)檢查越來越頻繁，審計(jì)檢查范圍越來越廣，審計(jì)內(nèi)容越來越細(xì)，同時(shí)審計(jì)公示和追責(zé)的力度不斷加大，審計(jì)檢查發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)案例也越來越多。新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算監(jiān)督主體和法律責(zé)任再次進(jìn)行明確，這對(duì)人民銀行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作提出了更高更嚴(yán)的要求。

4.預(yù)算績(jī)效管理配套措施需要跟進(jìn)

從實(shí)踐來看，人民銀行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與管理工作大多處于起步階段。一方面由于人民銀行法定職能和業(yè)務(wù)活動(dòng)的特殊性，無法照搬已有的改革模式和經(jīng)驗(yàn)；另一方面人民銀行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)及管理工作中還存在會(huì)計(jì)基礎(chǔ)不夠完善、預(yù)算績(jī)效觀念淡漠、制度建設(shè)亟待加強(qiáng)、評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)不夠科學(xué)全面以及績(jī)效信息收集薄弱等諸多現(xiàn)實(shí)問題。因此，要深入推進(jìn)人民銀行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)及管理工作，必須構(gòu)建科學(xué)的人民銀行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并完善其持續(xù)發(fā)展的配套措施。

四、新《預(yù)算法》實(shí)施背景下人民銀行財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)采取的措施

1.完善人民銀行預(yù)算管理各項(xiàng)制度

基層人民銀行應(yīng)學(xué)習(xí)貫徹“十八大”以來中央關(guān)于規(guī)范黨政機(jī)關(guān)公務(wù)活動(dòng)的一系列制度規(guī)定，對(duì)中央政策法規(guī)認(rèn)真解讀、宣傳、培訓(xùn)，深刻理解領(lǐng)會(huì)中央政策法規(guī)。結(jié)合人民銀行工作實(shí)際，制定完善會(huì)議、培訓(xùn)、差旅公務(wù)接待管理等預(yù)算實(shí)施細(xì)則。并通過座談會(huì)、專題會(huì)等形式，積極學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)新政策、了解掌握新形勢(shì)，及時(shí)制定補(bǔ)充規(guī)定和實(shí)施細(xì)則，梳理工作流程，樹立底線思維，維護(hù)政策規(guī)定的權(quán)威性，提升會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控管理水平。

2.采取科學(xué)規(guī)范的措施編報(bào)預(yù)算

（1）采用零基預(yù)算的方式編報(bào)預(yù)算?；鶎尤嗣胥y行應(yīng)在預(yù)算編制過程中不考慮以前年度的收支情況，只以新預(yù)算年度的需求為依據(jù)，重新評(píng)估各項(xiàng)收支的必要性及其所需金額，從而克服增量預(yù)算下人民銀行收支指標(biāo)剛性增長的弊端，提高預(yù)算支出效率。（2）預(yù)算編制應(yīng)該嚴(yán)格遵守可靠性原則?；鶎尤藗冦y行的預(yù)算必須建立在積極、穩(wěn)健、可靠的基礎(chǔ)上，有充分而切實(shí)的依據(jù)，預(yù)算數(shù)應(yīng)盡量準(zhǔn)確地反映可能出現(xiàn)的結(jié)果，保證預(yù)算能得到真實(shí)可靠的執(zhí)行，支出預(yù)算的編制不能不切實(shí)際地把支出盤子打的很大，無法完成，也不能留下硬缺口，將執(zhí)行中一定要發(fā)生的支出不列入預(yù)算，人為縮小支出規(guī)模。（3）在預(yù)算編制中要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)及提高編制人員素質(zhì)。在預(yù)算編制的過程中應(yīng)有人事、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)、貨幣發(fā)行、科技、保衛(wèi)等相關(guān)部門共同參與，對(duì)各自業(yè)務(wù)部門預(yù)算的需求情況提供可靠依據(jù)，保證預(yù)算編制的科學(xué)化、精細(xì)化。同時(shí)，要提高預(yù)算編制人員的素質(zhì)，使預(yù)算編制嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)。

3.不斷完善預(yù)算監(jiān)督體系

人民銀行有關(guān)預(yù)算監(jiān)督主要包括財(cái)政、審計(jì)等外部監(jiān)督和各級(jí)行內(nèi)部監(jiān)督兩個(gè)方面，同時(shí)各有關(guān)內(nèi)部制度規(guī)定均明確了人民銀行需接受外部預(yù)算監(jiān)督。人民銀行內(nèi)外部審計(jì)檢查范圍越來越廣，審計(jì)檢查、公示和追責(zé)的力度不斷加大，審計(jì)檢查發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)案已引起總行的高度重視。對(duì)此，基層人民銀行在做好內(nèi)部常規(guī)財(cái)務(wù)檢查、開展專項(xiàng)檢查的同時(shí)，積極配合做好外部審計(jì)檢查；同時(shí)，基層行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門要及時(shí)關(guān)注內(nèi)外部審計(jì)檢查的新動(dòng)向，及時(shí)向黨委及“一把手”做好財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提示；高度重視審計(jì)整改，認(rèn)真分析存在問題的主觀原因，采取有效措施整改，避免屢查屢犯。做好會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)自查自糾工作，積極配合上級(jí)行開展現(xiàn)場(chǎng)檢查。

4.建立健全預(yù)算績(jī)效考評(píng)制度。

基層人民銀行應(yīng)完善“項(xiàng)目評(píng)審-執(zhí)行監(jiān)測(cè)-績(jī)效評(píng)價(jià)”的全過程管理機(jī)制，充分發(fā)揮“預(yù)算作為考核工作質(zhì)量、工作效率的標(biāo)準(zhǔn)”這一工具的作用，預(yù)算本身具有可考核性，因而可以根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況來評(píng)定工作成效，分析差異進(jìn)而改進(jìn)工作。同時(shí)，樹立中長期預(yù)算管理理念，加強(qiáng)單位內(nèi)部預(yù)算工作機(jī)制，推動(dòng)業(yè)務(wù)部門制定完善中長期業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，增強(qiáng)預(yù)算編制的前瞻性、科學(xué)性和約束力。對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作機(jī)制全過程進(jìn)行探索，完善預(yù)算績(jī)效自評(píng)工作；擴(kuò)大預(yù)算績(jī)效試點(diǎn)評(píng)價(jià)范圍，開展中期預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)公平、透明、完整、規(guī)范、高效的預(yù)算管理目標(biāo)。

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作者簡(jiǎn)介：

仇潔（1989—），女，漢族，甘肅靖遠(yuǎn)人，助理經(jīng)濟(jì)師，任職于中國人民銀行張掖市中心支行，學(xué)位：學(xué)士，研究方向：會(huì)計(jì)學(xué)。