◎蘇建偉

關(guān)于新預(yù)算法實施后事業(yè)單位預(yù)算管理的探究

◎蘇建偉

事業(yè)單位作為公共事務(wù)管理的非營利社會公益組織，在新《預(yù)算法》實施后預(yù)算管理顯得尤為重要。新《預(yù)算法》的實施促進了事業(yè)單位全口徑預(yù)算管理、加強了財務(wù)收支的規(guī)范、提升了預(yù)算透明度和財務(wù)規(guī)范公開。本文客觀分析了事業(yè)單位在預(yù)算管理中存在的問題，并提出在新《預(yù)算法》實施背景下，建立和完善事業(yè)單位預(yù)算管理的建議和措施。

新預(yù)算法 事業(yè)單位 預(yù)算管理

2015年1月1日，新《預(yù)算法》在我國開始正式實施，新《預(yù)算法》是全面貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，進一步規(guī)范了預(yù)算管理行為，是推進預(yù)算管理科學(xué)化、民主化和法治化的重要舉措。

事業(yè)單位是為了社會公益目的而設(shè)立的非營利性社會組織，具備公共事務(wù)管理的職能，資金來源主要是財政撥款和非稅收入等。事業(yè)單位的預(yù)算管理包括預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算的監(jiān)督等方面。加強和規(guī)范事業(yè)單位預(yù)算管理有助于提高財政資金使用效率，保障單位正常運轉(zhuǎn)和內(nèi)部控制管理，有利于發(fā)揮財務(wù)管理效能，防止滋生腐敗。隨著當前推進事業(yè)單位分類改革進程的不斷加快，對事業(yè)單位預(yù)算管理要求也不斷提高，新《預(yù)算法》實施標志著事業(yè)單位預(yù)算管理進入嶄新階段。

一、新《預(yù)算法》實施對事業(yè)單位預(yù)算管理的重要意義

1.促進事業(yè)單位實行全口徑預(yù)算管理。新《預(yù)算法》要求事業(yè)單位將全部收入和支出納入預(yù)算管理，并以法律形式確定預(yù)算，約束力更強，事業(yè)單位應(yīng)執(zhí)行經(jīng)人大批準的預(yù)算，調(diào)整預(yù)算也需要通過人大正常法定程序批準后方可進行調(diào)整，人大批復(fù)以外的資金不得用于事業(yè)單位支出，強化了預(yù)算對事業(yè)單位支出的約束。

2.促進事業(yè)單位財務(wù)收支進一步合理規(guī)范。新《預(yù)算法》實施對財政轉(zhuǎn)移支付等進行了規(guī)范，推進地區(qū)間公共服務(wù)均等化。事業(yè)單位作為地區(qū)經(jīng)濟的重要職能部門，建立當期轉(zhuǎn)移支付評估和退出機制，實現(xiàn)對市場競爭機制的有效調(diào)節(jié)。

3.促進事業(yè)單位提高預(yù)算透明度、財務(wù)規(guī)范公開。新《預(yù)算法》實施對事業(yè)單位加強預(yù)算公開，提高財務(wù)管理規(guī)范化提出了具體要求，推進事業(yè)單位在經(jīng)費管理中實現(xiàn)透明化與公開化，加強了社會監(jiān)督力度，從而提升公信度。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

1.預(yù)算管理意識淡薄，重視程度不夠。很多事業(yè)單位存在重視業(yè)務(wù)工作，忽略財務(wù)預(yù)算管理的重要性，預(yù)算編制與全年實際工作計劃脫節(jié)，認為預(yù)算不一定真正執(zhí)行，僅僅是“走過場”，沒有將預(yù)算編制在日常管理中發(fā)揮重要的作用，預(yù)算編制流于形式。

2.預(yù)算編制不規(guī)范、不科學(xué)，編制質(zhì)量不高?！傲慊A(yù)算”編制實施多年，但很多事業(yè)單位在預(yù)算編制時未將單位全部收入支出進行全口徑預(yù)算編制，也未將上一年收支結(jié)余編入下一年預(yù)算當中。有的事業(yè)單位預(yù)算編制不結(jié)合單位年度計劃工作編制，導(dǎo)致預(yù)算編制不規(guī)范、不科學(xué)，與實際脫離。同時，在實際的預(yù)算編制過程中，事業(yè)單位較少設(shè)立專門的預(yù)算編制機構(gòu)，僅由財務(wù)人員作為預(yù)算編制人員，單位內(nèi)部缺乏預(yù)算編制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體系，編制預(yù)算與實際情況不符，使預(yù)算編制流于形式，造成預(yù)算編制質(zhì)量不高。

3.預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行存在脫鉤現(xiàn)象。部分事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中隨意性較強，存在無預(yù)算支出或超預(yù)算支出或擅自擴大開支標準和開支范圍的情況。事業(yè)單位不設(shè)立事前審批制度，往往都是先支出、后報銷，導(dǎo)致預(yù)算編制與預(yù)算實際執(zhí)行脫鉤。尤其是項目支出，預(yù)算多為項目組成員編制，未經(jīng)財務(wù)人員審核，而項目組實際支出時又因財務(wù)知識存在理解偏差，導(dǎo)致報銷項目與預(yù)算科目不符，預(yù)算實際執(zhí)行未能嚴格監(jiān)控和追蹤問責，很難按實際預(yù)算執(zhí)行項目支出。會議費和“三公經(jīng)費”預(yù)算雖然設(shè)定了預(yù)算支出上限和開支標準，但在實際執(zhí)行過程中仍受到使用、核算以及各年比較等諸多問題的影響。

4.未將預(yù)算管理與內(nèi)部控制、績效監(jiān)督等有效結(jié)合。財政部2013年下發(fā)了加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有關(guān)規(guī)定，但仍存在部分事業(yè)單位沒有真正有效設(shè)立監(jiān)督機構(gòu)對預(yù)算進行全過程、全方位的監(jiān)督管理的情況。雖然有些單位已經(jīng)建立了對預(yù)算管理的內(nèi)部控制管理流程，但控制的幅度和有效性不強，缺乏動態(tài)、持續(xù)的管理。由于事業(yè)單位在公共管理實務(wù)職能處于重要位置，建議財政部門等應(yīng)設(shè)立外部績效監(jiān)督機構(gòu)，對事業(yè)單位預(yù)算進行績效考核，對未達到績效考核指標的項目支出盡快調(diào)整、處置，加強事業(yè)單位預(yù)算管理效果。

三、新預(yù)算法實施后事業(yè)單位預(yù)算管理的建議和對策

1.建立符合事業(yè)單位改革發(fā)展要求的預(yù)算管理制度。新《預(yù)算法》實施下，事業(yè)單位應(yīng)建立科學(xué)、合理、規(guī)范的預(yù)算管理制度。事業(yè)單位的預(yù)算編制應(yīng)符合經(jīng)濟和社會發(fā)展及自身改革的要求；預(yù)算編制應(yīng)符合單位內(nèi)部各部門業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)的要求。逐漸完善預(yù)算編制過程管理，提高預(yù)算編制的透明度。事業(yè)單位應(yīng)將全口徑收入納入預(yù)算管理，包括本級財政撥款收入、非同級財政部門撥款收入、非稅收入、其他收入等。所有支出都必須納入預(yù)算管理，本級財政撥款支出、非同級財政部門撥款支出、非稅收入成本性支出等。對于重點項目支出和較大投資項目的預(yù)算編制，要進行前期的評估，依據(jù)專業(yè)機構(gòu)的預(yù)算評估報告合理編制預(yù)算。

2.建立合理預(yù)算編制體系，提升預(yù)算執(zhí)行力度。新《預(yù)算法》實施下，事業(yè)單位應(yīng)堅持全口徑預(yù)算編制，合理運用“零基預(yù)算”編制方法，將上年經(jīng)費結(jié)余與本年經(jīng)費預(yù)算編制結(jié)合，將本單位全部收支納入預(yù)算管理。合理安排預(yù)算進度，對所需資金進行充分評估，使得預(yù)算與實際情況盡可能厲行節(jié)約成本，最大限度發(fā)揮預(yù)算編制的效益。事業(yè)單位設(shè)立由單位一把手作為預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組組長，各部門作為預(yù)算編制成員的預(yù)算編制管理體系。所有確定編制的預(yù)算，需經(jīng)事業(yè)單位黨委會一致通過方可報出。

事業(yè)單位應(yīng)堅持“無預(yù)算不得安排支出”原則，建立預(yù)算執(zhí)行管理流程，嚴格按照預(yù)算指標文件規(guī)定的支出范圍，借助國庫支付操作系統(tǒng)撥付資金，盡量堅持資金中間撥付環(huán)節(jié)，嚴格預(yù)算執(zhí)行按年度安排進度執(zhí)行。預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，則具有法定性，無特殊情況不得擅自調(diào)整。事業(yè)單位一把手應(yīng)作為預(yù)算編制和執(zhí)行的第一責任人，加強預(yù)算執(zhí)行報告制度以及對預(yù)算資金使用控制，同時加強對政府采購等支出環(huán)節(jié)的審批，涉及“三重一大”的重要支出事項要經(jīng)單位黨委會集體決議。

3.建立健全完善的預(yù)算績效考核監(jiān)督評價機制。新《預(yù)算法》實施強調(diào)了預(yù)算公開，對事業(yè)單位的預(yù)算管理提出了新要求，這也要求建立預(yù)算考核監(jiān)督機制，引入市場公開競爭和退出機制，為財政合理規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付支出提供依據(jù)。在預(yù)算編制階段引入預(yù)算績效考核，科學(xué)合理設(shè)計預(yù)算績效考核指標；預(yù)算執(zhí)行階段按照績效考核指標監(jiān)督運行，及時調(diào)整、推進預(yù)算執(zhí)行進度；預(yù)算績效評價考核結(jié)果，按照預(yù)算績效指標定性定量合理評價預(yù)算執(zhí)行內(nèi)容，建立健全完善的預(yù)算績效考核監(jiān)督評價機制，形成良性循環(huán)。

（作者單位：中國地質(zhì)調(diào)查局沈陽地質(zhì)調(diào)查中心）

責任編輯：宋 爽