施志源

(1. 福建師范大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350117；2. 重慶大學(xué) 法學(xué)博士后流動(dòng)站，重慶 400044)

自然資源用途管制的有效實(shí)施及其制度保障
——美國經(jīng)驗(yàn)與中國策略

施志源1,2

(1. 福建師范大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350117；2. 重慶大學(xué) 法學(xué)博士后流動(dòng)站，重慶 400044)

盡管中美兩國的國情與立法體制不同，但美國自然資源用途管制的有益經(jīng)驗(yàn)仍然值得中國借鑒。就中國而言，要發(fā)揮好政府在資源管制中的作用，并著力提升管制的針對(duì)性與科學(xué)性；要完善相關(guān)的法律制度，以保障政府管制權(quán)的規(guī)范行使，健全資源利用的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)主體功能區(qū)的科學(xué)規(guī)劃，并加強(qiáng)資源用途管制的效果評(píng)價(jià)。

美國；中國；自然資源；用途管制；有效實(shí)施

Abstract：Although the national conditions and legislative systems in China and America are very different, there is a lot of valuable experience we could use for reference. As for China, it is necessary to give full play to the role of the government in the use regulation of natural resources, focusing on improving the targeted and scientific regulation of natural resources；it is also very important to improve the relative legal systems so as to guarantee the government’s normative exercise power of use regulation, perfect environmental impact assessment mechanism of natural resource utilization, promote the scientific planning of the main functional areas and strengthen the effectiveness evaluation of natural resource use regulation .

Keywords:America; China; natural resources; regulation; effective implementation

自然資源用途管制是指針對(duì)自然資源應(yīng)用的范圍和程度進(jìn)行的一種強(qiáng)制管理，是對(duì)一定國土空間里的自然資源按照自然資源屬性、使用用途和環(huán)境功能采取相應(yīng)方式的監(jiān)管；用途管理實(shí)質(zhì)上就是功能管理[1]。自然資源用途管制作為優(yōu)化國土空間開發(fā)的主要手段*2015年9月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出了“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度”的目標(biāo)。 參見：中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》[OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-09/21/c_1116632159.htm, 2015-09-21/2016-05-05.，已經(jīng)成為生態(tài)文明體制機(jī)制改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。借鑒美國在自然資源用途管制中的有益經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)中國自然資源用途管制的有效實(shí)施，既有利于保護(hù)好自然資源，也有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、美國自然資源用途管制的經(jīng)驗(yàn)與啟示

(一)美國自然資源用途的分級(jí)管制及其立法特點(diǎn)

美國的自然資源用途管制主要是由中央監(jiān)管和地方監(jiān)管兩個(gè)層面組成。美國國有的土地、礦產(chǎn)、森林等自然資源所有權(quán)和處置權(quán)分別屬于聯(lián)邦政府和州政府。公有自然資源資產(chǎn)管理遵循“誰所有-誰管理-誰收益”的原則，如聯(lián)邦(中央)政府負(fù)責(zé)管理聯(lián)邦公有土地，省(州)政府負(fù)責(zé)管理省(州)公有土地[2]。聯(lián)邦和州對(duì)各自所有的自然資源進(jìn)行管理，管理權(quán)限明確，比如，在聯(lián)邦政府公有土地上的礦產(chǎn)資源由聯(lián)邦政府進(jìn)行管理，州政府對(duì)州屬土地上的礦產(chǎn)開發(fā)進(jìn)行管理，管理權(quán)限不會(huì)交叉或扯皮[3]。在聯(lián)邦層面，由內(nèi)政部集中統(tǒng)一管理土地、礦產(chǎn)、森林(部分)等自然資源[4]。在州層面，州政府是本州資源管理的領(lǐng)導(dǎo)者,美國各州的自然資源管理體制主要以綜合管理為主，少部分州采用分散管理的模式。因管理模式不同，各州管理自然資源的機(jī)構(gòu)也不盡相同，比如，賓夕法尼亞州設(shè)立政府綠色委員會(huì)，佛蒙特州設(shè)立直接向州長負(fù)責(zé)的自然資源委員會(huì)，弗吉尼亞州則是由州長通過任命自然資源大臣分管自然資源保護(hù)的各個(gè)州部門[5]。各州對(duì)州這一級(jí)管理的自然資源采取的用途管制措施不盡相同。一般來說，各州有權(quán)自主監(jiān)管影響自然資源和人類健康的活動(dòng)[6]。各州制定的資源管制法律在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展中有著重要的作用，因?yàn)榉赡軈f(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程，幫助管制者實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)等各個(gè)方面的平衡[7]。

盡管美國是以判例法為主的國家，但仍然注重通過制定法案(ACT)或法令(BILL)來規(guī)范自然資源的開發(fā)利用，以加強(qiáng)自然資源的用途管制。比如，在水資源用途管制方面，美國聯(lián)邦政府頒布了《清潔水法案》、《安全飲用水法案》和《水質(zhì)量法案》，美國聯(lián)邦環(huán)保署發(fā)布了《分散處理系統(tǒng)手冊(cè)》和《分散處理系統(tǒng)管理指南》[8]；在礦產(chǎn)資源用途管制方面，美國聯(lián)邦政府頒布了《通用礦業(yè)法案》、《礦產(chǎn)標(biāo)定法案》和《礦產(chǎn)租賃法案》，美國內(nèi)政部聯(lián)邦地質(zhì)調(diào)查局發(fā)布了《國內(nèi)礦產(chǎn)保護(hù)法案》，美國聯(lián)邦環(huán)保局發(fā)布了《固體廢料排放法案》[9]，等等。在美國的自然資源管理體制中，各州級(jí)政府的自然資源管理職能相對(duì)獨(dú)立。因此，各州也積極出臺(tái)各自的自然資源法令，以管理好各自領(lǐng)域內(nèi)的自然資源。比如，喬治亞州于1989年通過了《綜合自然資源規(guī)劃法》(或稱之為《喬治亞州規(guī)劃法案》)，法案要求對(duì)供水流域、地下水補(bǔ)給地區(qū)、濕地和河流廊道進(jìn)行規(guī)劃，1992年州大會(huì)制定了《喬治亞州水保護(hù)方法》，1994年制定了《強(qiáng)制性水資源規(guī)劃》；同時(shí)，為了緩解喬治亞州水資源日益緊缺的壓力，喬治亞州大會(huì)于1995年制定了SB 202法令，以補(bǔ)充《綜合自然資源規(guī)劃法》的不足[10]。總體而言，美國聯(lián)邦政府和各州制定的法案或者法令對(duì)各自領(lǐng)域內(nèi)的自然資源用途管制起到了推動(dòng)和規(guī)范的作用。

(二)美國自然資源用途管制中的科技態(tài)度

1.積極引入新技術(shù)加強(qiáng)自然資源用途管制

美國內(nèi)政部認(rèn)為自然資源管理是“通過綜合技術(shù)控制或指導(dǎo)自然資源的利用，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，達(dá)到可持續(xù)利用”，這里的綜合技術(shù)管理包括自然資源調(diào)查、評(píng)價(jià)、生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測、綜合利用技術(shù)指導(dǎo)等[11]。有學(xué)者指出，美國環(huán)境監(jiān)管在傳統(tǒng)方法上一般依賴于標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)要求，以此判斷是否滿足環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)[12]。也有學(xué)者指出，美國關(guān)于食品能源的改進(jìn)措施以及與之緊密相關(guān)的生態(tài)足跡，與區(qū)域農(nóng)業(yè)實(shí)踐的整體資源管理直接聯(lián)系在一起；通過資源管理改變農(nóng)業(yè)作業(yè)的相關(guān)指標(biāo)可以直接提高生態(tài)系統(tǒng)健康[13]。可見，美國在進(jìn)行自然資源用途管制的過程中，非常注重運(yùn)用新的技術(shù)提升自然資源用途管制的效率。其中，將碳吸收與封存等生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估服務(wù)*從2000年起，聯(lián)合國呼吁開展千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估(the Millennium Ecosystem Assessment)，旨在通過評(píng)估人類健康和生態(tài)系統(tǒng)健康的關(guān)系，推動(dòng)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和資源的可持續(xù)利用，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)更好地滿足人類的需求。參見：千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估[OL].http://baike.baidu.com/item/千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估?fr=aladdin， 2016-5-25.引入自然資源用途管制便是一個(gè)典型。美國政府和立法機(jī)構(gòu)意識(shí)到人類可持續(xù)的健康和幸福將會(huì)受到來自人類利用生態(tài)系統(tǒng)的方式和生態(tài)系統(tǒng)所提供的效益的威脅，在自然資源管理中積極引入生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估服務(wù)。目前，生態(tài)服務(wù)機(jī)制已被美國《國家環(huán)境政策法案》、《清潔水法案》、《海岸區(qū)域管理法》、《自然資源損害評(píng)估報(bào)告》、《石油污染法案》等多項(xiàng)政策或者法案吸收，并在相關(guān)的資源管制中得到有效實(shí)施[14]。其中，《清潔水法案》禁止填筑材料進(jìn)入美國水域，要求采取減緩行動(dòng)來取代濕地和水產(chǎn)資源在流域功能的損失，這些功能通常包括給魚類和野生動(dòng)物提供棲息地，保護(hù)和改善水質(zhì)以及降低風(fēng)暴潮帶來的破壞。這里補(bǔ)償性緩解指的是：恢復(fù)、建立、增強(qiáng)或在某種情況下保護(hù)濕地、溪流或其他水產(chǎn)資源，用于抵消不可避免的不良影響*Environmental Protection Agency. Wetlands compensatory mitigation. EPA-843-F08-002; 2003. See SUTTON-GRIER A E , MOORE A K, WILEY P C, et al. Incorporating ecosystem services into the implementation of existing U.S. natural resource management regulations: operationalizing carbon sequestration and storage[J]. Marine Policy,2014, 43(1): 248.。美國將碳服務(wù)納入現(xiàn)有的環(huán)境法規(guī)的實(shí)施中，已經(jīng)在保護(hù)和恢復(fù)沿海棲息地上取得了良好的效果，是成功將科技運(yùn)用于自然資源用途管制的一個(gè)典范。

2.重視科學(xué)技術(shù)的負(fù)面效應(yīng)并加強(qiáng)管制

科學(xué)技術(shù)可以提升環(huán)境保護(hù)的水平，但科學(xué)技術(shù)的發(fā)展也可能給環(huán)境保護(hù)帶來新的更大的挑戰(zhàn)。水力壓裂法*水力壓裂技術(shù)的運(yùn)作如下：把水，砂子和化學(xué)試劑的混合液高壓泵入地層深處的巖石，打開小的縫隙以允許石油和天然氣更流暢的流到鉆井口。水平鉆探首先是垂直向下一英里或更深開一個(gè)鉆井，然后再朝水平方向同樣以一英里或更長的距離打開另外一個(gè)鉆井。這樣一來，水平鉆探便能進(jìn)入大面積區(qū)域的儲(chǔ)油巖石。和水平鉆探結(jié)合，水力壓裂技術(shù)促進(jìn)了美國產(chǎn)油量的大幅增長。水力壓裂法也招致了部分人的批評(píng)，稱水力壓裂法引起了美國境內(nèi)的地震。參見：水力壓裂可釋放1400億桶石油 中國、俄羅斯受益最大[OL]. http://finance.ifeng.com/a/20150517/13710901_0.shtml，2015-05-17/2016-11-18.的廣泛使用就是一個(gè)典型的例子。水力壓裂法可以大大提升資源的利用效率，但同時(shí)也可能給地下水帶來污染的風(fēng)險(xiǎn)。在美國，水力壓裂法的實(shí)施帶來水監(jiān)管和健康方面的擔(dān)憂。因此，需要由美國聯(lián)邦政府對(duì)水力壓裂法的利用進(jìn)行直接監(jiān)管，并建立起一個(gè)全面的監(jiān)管體制。在美國聯(lián)邦層面，對(duì)水力壓裂的做法持謹(jǐn)慎的態(tài)度，《安全飲用水法案》*美國《安全飲用水法案》最初是于1974年由美國國會(huì)通過的，分別于1986年和1996年進(jìn)行了兩次修改。參見：泗水縣水利局.美國安全飲用水法簡介[OL]. http://web.sishui.gov.cn/slj/show.asp?id=308，2013-05-27/2016-11-19.提供了一個(gè)潛在可行的機(jī)制規(guī)范水力壓裂的運(yùn)用并以此保證水質(zhì)?！栋踩嬘盟ò浮吩试S環(huán)保署對(duì)水環(huán)境污染進(jìn)行監(jiān)管，但要求環(huán)保署在做出決定前應(yīng)當(dāng)充分權(quán)衡利弊，即在“遏制污染所需要付出的代價(jià)”和“遏制污染可能給公眾健康帶來的益處”之間進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估與有效的取舍；法案還要求環(huán)保署采用最好的、經(jīng)過同行審查的科學(xué)方法和由可接受的方法搜集的數(shù)據(jù)。不少美國學(xué)者提出，“最好的”、“可接受的”等表述缺乏一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的模糊，進(jìn)而致使執(zhí)法部門擁有較大的自由裁量權(quán)，并可能帶來監(jiān)管隨意性大等弊端[15]。這也是美國《安全飲用水法案》在實(shí)施之后備受爭議的重要緣由。因此，2005年《能源政策法案》正式解除了環(huán)保署監(jiān)管水力壓裂的權(quán)力。但也有學(xué)者認(rèn)為，將水力壓裂監(jiān)管從《安全飲用水法案》中免除是很不明智的，管制規(guī)則應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)人類環(huán)境和健康的影響[16]。盡管爭論還在繼續(xù)，但《安全飲用水法案》的相關(guān)規(guī)則表明了美國聯(lián)邦政府注意到了水力壓裂技術(shù)可能存在的弊端與風(fēng)險(xiǎn)，并希望從立法上減緩其可能帶來的環(huán)境污染。這同時(shí)也給中國開展自然資源用途管制一個(gè)重要的啟示：不可忽視科技進(jìn)步可能帶來新的環(huán)境破壞，應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注和評(píng)估科技運(yùn)用可能給自然資源用途管制帶來的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

(三)美國自然資源用途管制的基本手段

1.通過限制自然資源財(cái)產(chǎn)權(quán)加強(qiáng)自然資源用途管制

在美國，開展自然資源用途管制常常是與加強(qiáng)對(duì)自然資源財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制聯(lián)系在一起的。隨著美國公有土地的私有化，幾乎不受限制地使用和濫用土地的權(quán)利導(dǎo)致大部分森林資源的毀壞。隨著土地利用規(guī)劃和環(huán)境法的發(fā)展，私人礦產(chǎn)的開采利用越來越受到政府的控制[17]。美國盡管存在大量的私人所有的自然資源，但美國的自然資源國有化趨勢日益加強(qiáng)，即使對(duì)于仍屬于私人所有的自然資源，國家也不斷加強(qiáng)對(duì)它們的監(jiān)督和管理，限制私人所有者對(duì)其擁有的自然資源進(jìn)行濫采。在美國立法者和選民的眼里，阻止礦產(chǎn)的濫采被認(rèn)為是一種“公共利益”[18]。為全面把握自然資源財(cái)產(chǎn)權(quán)的總體情況，美國重視加強(qiáng)自然資源產(chǎn)權(quán)登記工作，并把自然資源產(chǎn)權(quán)登記作為加強(qiáng)自然資源用途管制的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。美國在自然資源產(chǎn)權(quán)登記方面不斷加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，比如，通過美國土地管理局的土地登記系統(tǒng)，可獲取針對(duì)油氣、煤炭、土地標(biāo)樁立界、礦業(yè)權(quán)狀況等各種相關(guān)資料[19]。

2.通過資源規(guī)劃加強(qiáng)自然資源用途管制

美國自然資源規(guī)劃是國家以公共利益為原則行使用途管制職能的表現(xiàn)。編制自然資源規(guī)劃是美國開展自然資源用途管制的核心環(huán)節(jié)，通過制定規(guī)劃確定自然資源用途管制的總體布局和具體部署是美國聯(lián)邦政府和各州的通行做法。美國注重做好自然資源規(guī)劃工作，自然資源的用途通常由各類規(guī)劃確定，編制規(guī)劃必須充分考慮自然資源用途的合理分配*比如，《美國聯(lián)邦土地政策和管理法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在遵守國家分區(qū)等區(qū)域性用途管制的規(guī)定下編制土地利用規(guī)劃，對(duì)公有的某塊土地或某地區(qū)的使用做出規(guī)定。參見：國土資源部信息中心課題組.國外自然資源管理的基本特點(diǎn)和主要內(nèi)容 [J].中國機(jī)構(gòu)改革與管理，2016(5):26.。在規(guī)劃制定之后，規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)對(duì)因自然資源產(chǎn)權(quán)人(所有權(quán)人、使用人)引起的用途轉(zhuǎn)變進(jìn)行監(jiān)管，自然資源資產(chǎn)的使用與處置必須遵循各類國家規(guī)劃的要求，改變用途必須得到規(guī)劃部門的許可。資源規(guī)劃方案的確定是編制資源規(guī)劃中最重要的一步。一般而言，自然資源規(guī)劃由政府部門、非政府組織、企業(yè)和社會(huì)進(jìn)行磋商，綜合權(quán)衡資源評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)和社會(huì)評(píng)價(jià)等各種因素，確定最佳的資源規(guī)劃方案。在規(guī)劃方案確定之后，還經(jīng)過了規(guī)劃文件的起草、規(guī)劃的實(shí)施以及實(shí)施過程中的監(jiān)測與修改等步驟[20]。

3.通過審批許可加強(qiáng)自然資源用途管制

審批許可是美國自然資源管理部門管理自然資源的基本手段，也是加強(qiáng)自然資源用途管制的基本方式。美國自然資源管理部門以審批許可的方式，發(fā)放各類開發(fā)利用自然資源的許可證書，或者出售國有自然資源所有權(quán)或使用權(quán)。比如，《美國聯(lián)邦土地政策和管理法》規(guī)定，通過行使地役權(quán)、頒發(fā)許可證、租契、發(fā)布規(guī)章及采用其他恰當(dāng)?shù)拇胧?，?duì)公有土地的利用、占用和開發(fā)依法加以管理；喬治亞州制定的《自然資源與保護(hù)SB 375法令》授權(quán)自然資源保護(hù)署署長在一般水污染排放許可證中對(duì)水侵蝕和沉降控制可以采取污水限制與相關(guān)的最佳管理措施[21]。在自然資源用途管制上，美國還注重資源許可與資源規(guī)劃制度之間的銜接*比如，喬治亞州制定的《自然資源與保護(hù)SB202法令》規(guī)定超過25年的水資源使用許可需要有水保護(hù)和發(fā)展的規(guī)劃作為依據(jù)。See BEBERMAN J A . Conservation and natural resources water resources: extend maximum duration of water use permits; provide for water development and conservation plans; preserve the department of natural resources’ right to appeal decisions of administrative law judges [J]. Georgia State University Law Review, 1995, 12(1): 51.。

4.根據(jù)資源稀缺性程度不同有區(qū)別地制定自然資源用途管制策略

一方面，對(duì)于本土儲(chǔ)量較為豐富的自然資源，美國注重運(yùn)用法律保護(hù)本國的資源產(chǎn)業(yè)。比如，為應(yīng)對(duì)國外自然資源的低價(jià)格影響，美國政府意識(shí)到需要嚴(yán)格的貿(mào)易法律和有效的救濟(jì)機(jī)制。面對(duì)不間斷的產(chǎn)業(yè)援助請(qǐng)求，美國通過了《1979年貿(mào)易協(xié)定法》，該《法案》第303節(jié)規(guī)定美國政府可對(duì)進(jìn)口的產(chǎn)品征收“反補(bǔ)貼稅”，來彌補(bǔ)外國政府提供的“獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助”[22]。另一方面，對(duì)于本土比較稀缺的自然資源，美國積極尋找價(jià)格低廉且清潔的替代能源，以彌補(bǔ)自然資源用途管制可能導(dǎo)致的資源緊張。美國聯(lián)邦與各州都把液化天然氣作為彌補(bǔ)北美天然氣產(chǎn)量下降的核心策略，因?yàn)橐夯烊粴馐且粋€(gè)相對(duì)清潔且廉價(jià)的燃料來源，且可以從海外以低廉的價(jià)格購得[23]。由此可見，如果能找到某一類型自然資源的替代資源，那么對(duì)原有稀缺自然資源的用途管制將更為有效。

二、中國自然資源用途管制的制度現(xiàn)狀

在中國現(xiàn)行的法律體系中，尚未制定有一部專門的《自然資源用途管制法》或者《自然生態(tài)空間用途管制法》。長期以來，在制度設(shè)計(jì)中往往把自然資源用途管制制度規(guī)定在與自然資源管理相關(guān)的法律制度或者政策性文件之中，自然資源管理部門也習(xí)慣性地把自然資源用途管制作為自然資源規(guī)劃與管理的組成部分來看待。由于自然資源類型繁多，且不同類型自然資源的用途管制是由不同的自然資源管理部門負(fù)責(zé)實(shí)施的，相關(guān)領(lǐng)域的用途管制制度也往往具備濃厚的部門色彩。通過對(duì)比土地資源、林業(yè)資源、水資源等領(lǐng)域的資源用途管制制度建設(shè)情況，可以管窺中國自然資源用途管制制度的概貌(見表1)。

表1 三類典型自然資源用途管制制度建設(shè)對(duì)比表

縱覽中國自然資源用途管制的制度現(xiàn)狀，“分散”和“雜亂”是其明顯的缺陷，突出的問題便是不同類型自然資源的制度建設(shè)步調(diào)不一致。從表1可以看出，土地資源用途管制制度建設(shè)起步最早，相關(guān)法律對(duì)土地資源用途管制作了較為全面的規(guī)定，目前已經(jīng)建立了從土地規(guī)劃到土地利用再到土地督察的相對(duì)完善的用途管制制度體系。其他自然資源用途管制方面的全國人大立法則相對(duì)滯后。就出臺(tái)專門性的規(guī)范性文件而言，水資源用途管制的制度建設(shè)走在前頭。用途管制制度建設(shè)步調(diào)不一致，導(dǎo)致了同一生態(tài)系統(tǒng)下的不同類型自然資源其用途管制的力度不平衡[24]。缺乏整體性和協(xié)調(diào)性的自然資源用途管制制度顯然不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。改變這種“不統(tǒng)一”、“不均衡”、“不到位”的自然資源用途管制局面，成為了當(dāng)前生態(tài)文明體制改革進(jìn)程中亟待解決的一個(gè)問題。

三、中國自然資源用途管制的實(shí)施策略

盡管中美兩國國情不同，兩國的立法體制也存在著很大的差異，但自然資源作為人類普遍需要的物質(zhì)財(cái)富，自然資源的有用性、稀缺性、分布不均勻性等共性特征決定了實(shí)施自然資源用途管制在全球范圍內(nèi)存在著一些共性的規(guī)則。美國在自然資源用途管制方面取得了較大成功，對(duì)于中國制定自然資源用途管制實(shí)施策略具有不可忽視的借鑒和參考價(jià)值。

(一)發(fā)揮好政府在自然資源用途管制中的作用

美國聯(lián)邦政府及各州政府對(duì)自然資源用途管制取得成功的很大原因，在于其政府職能的有效發(fā)揮。我國是單一制國家，與美國的政府體制有著明顯的區(qū)別，但美國自然資源用途的分級(jí)管制體制仍然可以給我國政府開展自然資源用途管制提供一個(gè)可借鑒的模式。其中，最重要的啟發(fā)就是中央政府與地方各級(jí)政府之間應(yīng)當(dāng)有一個(gè)合理的分工，保證自然資源用途管制從中央到地方的有效實(shí)施。政府要實(shí)現(xiàn)自然資源用途管制的合理分工，明確各級(jí)政府的相應(yīng)權(quán)限是關(guān)鍵。美國資源管制給中國一個(gè)很重要的啟示，那就是要明確各級(jí)政府的資源管制權(quán)限，發(fā)揮地方政府在自然資源用途管制中的能動(dòng)性和自覺性。只有明確特定區(qū)域內(nèi)的某一具體類型的自然資源歸屬于哪一層級(jí)的哪一個(gè)部門管轄，自然資源用途管制才能得以有效的實(shí)施。同時(shí)，還要建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制，促使政府在實(shí)施自然資源用途管制過程中擯棄部門利益的思想，真正從保護(hù)自然資源的可持續(xù)開發(fā)利用來實(shí)施自然資源的用途管制。

(二)著力提升自然資源用途管制的針對(duì)性

從美國政府開展自然資源用途管制的基本手段可以看出，自然資源用途管制要取得理想的效果，必須注重提升管制措施的針對(duì)性。的確，自然資源類型多樣，不同類型的自然資源，其用途管制措施、用途管制程度也不盡相同。另外，不同的區(qū)域?qū)ν环N自然資源的用途管制措施是不盡相同的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的資源儲(chǔ)量和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，因地制宜制定相應(yīng)的自然資源用途管制制度。在美國，國家監(jiān)管的反對(duì)者們認(rèn)為聯(lián)邦政府無法形成一個(gè)有效的“一刀切”的做法，因?yàn)楦鞯貐^(qū)的地理和經(jīng)濟(jì)情況各自不同。對(duì)自然資源采取何種管制措施，在很大程度上取決于其所處的地理位置。同一種自然資源，在不同的區(qū)域，其空間區(qū)域不同，自然環(huán)境條件不同，資源的稀缺性程度不同，所需要采取的用途管制措施自然也就不同。自然資源的用途可能因自然條件變化而變化，也可能因人文社會(huì)環(huán)境的變化而轉(zhuǎn)化。因此，在對(duì)自然資源進(jìn)行用途管制時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮自然資源用途轉(zhuǎn)化的成因，尤其是要注重分析人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化演進(jìn)等方面的因素可能帶來的自然資源用途的轉(zhuǎn)化。

(三)借助科技手段提升自然資源用途管制的科學(xué)性

科學(xué)技術(shù)是一把雙刃劍，運(yùn)用得好可以提升自然資源用途管制的效率，運(yùn)用不好則會(huì)給自然資源用途管制帶來新的壓力和挑戰(zhàn)，甚至產(chǎn)生新的污染而破壞原有的生態(tài)平衡。美國政府關(guān)于水力壓裂法的監(jiān)管帶來的最大啟發(fā)就是：不能僅僅考慮科學(xué)技術(shù)對(duì)生產(chǎn)效率的提升，還要注意分析該技術(shù)可能給生態(tài)環(huán)境帶來的風(fēng)險(xiǎn)。因此，針對(duì)科學(xué)技術(shù)在自然資源領(lǐng)域的運(yùn)用，建立一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制就顯得尤其必要。自然資源管理部門有必要成立一個(gè)專門的技術(shù)指導(dǎo)委員會(huì)來承擔(dān)科學(xué)技術(shù)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的職能，委員會(huì)成員可以由環(huán)境科學(xué)、地理科學(xué)、農(nóng)林技術(shù)、水利工程等相關(guān)領(lǐng)域的專家組成，以加強(qiáng)對(duì)運(yùn)用相關(guān)技術(shù)的指導(dǎo)與把關(guān)。對(duì)于可能給生態(tài)環(huán)境帶來重大影響的科技運(yùn)用，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取各領(lǐng)域?qū)＜液凸姷囊庖?，在進(jìn)行充分的可行性論證之后再加以運(yùn)用。對(duì)于無法準(zhǔn)確預(yù)判其負(fù)面效應(yīng)程度的新技術(shù)新發(fā)明，應(yīng)當(dāng)持謹(jǐn)慎運(yùn)用的態(tài)度，以免給生態(tài)環(huán)境帶來無法修復(fù)的破壞。當(dāng)然，也不應(yīng)當(dāng)一味地排斥新的技術(shù)或者發(fā)明，因?yàn)槟强赡苠e(cuò)過一次“具有革命性的提升”*比如，美國第一口油井的鉆工德雷克(Drake)發(fā)現(xiàn)了纜索方法，就使我們關(guān)于探明儲(chǔ)量的觀念發(fā)生了革命性的變化。參見：麗絲.自然資源：分配、經(jīng)濟(jì)學(xué)與政策[M].蔡運(yùn)龍，譯.北京：高等教育出版社，2002: 34.。對(duì)于無法準(zhǔn)確評(píng)估其影響程度的新興技術(shù)，可以采取由點(diǎn)及面的辦法，先選擇一定的區(qū)域進(jìn)行新技術(shù)運(yùn)用的試點(diǎn)，待效果得到實(shí)踐檢驗(yàn)后再全面鋪開。美國關(guān)于運(yùn)用水力壓裂法的爭議就是一個(gè)很好的先例，提醒我們對(duì)于新技術(shù)的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)持審慎的態(tài)度。

四、中國實(shí)施自然資源用途管制的制度保障

(一)自然資源用途管制制度建設(shè)的基本要求

一是要把促進(jìn)綠色發(fā)展作為貫穿始終的指導(dǎo)思想。綠色發(fā)展要求合理劃分生活空間、生產(chǎn)空間與生態(tài)空間，從而構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局、自然岸線格局[25]。自然資源用途管制的制度創(chuàng)新，必須始終圍繞著綠色發(fā)展的總體部署來展開。二是要把協(xié)調(diào)好管制者與被管制者的關(guān)系作為制度設(shè)計(jì)的基本準(zhǔn)則。在設(shè)計(jì)自然資源用途管制制度時(shí)，既要在自然資源的“可用”與“禁用”之間進(jìn)行正確的抉擇，又要在自然資源的“多用”與“少用”之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)娜∩?。三是要把區(qū)域協(xié)作作為制度設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容。自然生態(tài)空間是一個(gè)不可分割的整體，同一流域流經(jīng)多個(gè)省份、同一山脈鏈接相鄰省份的現(xiàn)象是普遍存在的。人為的區(qū)域劃分可能會(huì)給自然資源用途管制帶來不利的影響。此時(shí)，建立健全相鄰區(qū)域的協(xié)作機(jī)制就顯得尤為重要。

(二)自然資源用途管制制度建設(shè)的具體建議

1.建立健全政府規(guī)范行使用途管制權(quán)的制度保障

規(guī)范政府在資源用途管制中的權(quán)力運(yùn)行，主要目的在于防止權(quán)力行使的隨意性，杜絕以用途管制為借口侵犯公眾的合法資源權(quán)益。政府的自然資源用途管制一定要把握好權(quán)力行使的邊界，不該管的堅(jiān)決不管。同時(shí)，也要避免政府在自然資源用途管制中的懶政或者怠政，把政府能否有效地開展自然資源的用途管制工作，作為檢驗(yàn)政府管理自然資源成效的一個(gè)重要指標(biāo)。用制度規(guī)范政府的用途管制權(quán)，關(guān)鍵是要把握好賦權(quán)的邊界。根據(jù)管制的手段和剛性程度，自然資源用途管制可以分為強(qiáng)制性管制和倡導(dǎo)性管制*有學(xué)者提出，根據(jù)管制的手段可以分為指揮式管制和誘導(dǎo)式管制兩種類型。參見：王雨濛.土地用途管制與耕地保護(hù)及其補(bǔ)償機(jī)制研究[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2013:19-20.。強(qiáng)制性管制是指政府通過強(qiáng)制力推行管制措施，要求管制對(duì)象必須遵循管制規(guī)則，不受管制或者違反管制規(guī)則的，將承擔(dān)相應(yīng)的不利法律后果。倡導(dǎo)性管制是指政府制定若干倡導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，并采取一定的鼓勵(lì)性措施，引導(dǎo)被管制者自愿履行政府倡導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)或者準(zhǔn)則。倡導(dǎo)性管制一般沒有強(qiáng)制性要求，但其管制規(guī)則具有較強(qiáng)的引導(dǎo)作用。強(qiáng)制性管制和倡導(dǎo)性管制措施并不是截然分開的，對(duì)于某些管制對(duì)象，既需要強(qiáng)制性管制措施，也需要倡導(dǎo)性管制措施。

2.建立健全開發(fā)利用自然資源的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

只有進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，才能有效評(píng)估和預(yù)防開發(fā)利用自然資源對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)或者損害，從而為自然資源用途管制的制度設(shè)計(jì)提供依據(jù)。以水資源的開發(fā)利用為例，只有做好環(huán)境影響評(píng)價(jià),才能有效地確定出水利規(guī)劃的整體設(shè)計(jì)是否存在價(jià)值，是否發(fā)揮著可行性作用[26]。在建立健全自然資源用途管制制度的過程中，完善自然資源開發(fā)利用的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制是不可或缺的前置環(huán)節(jié)。進(jìn)行自然資源開發(fā)利用的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，尤其要注重完善相關(guān)的公眾參與機(jī)制。公眾參與貫穿于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的全過程 ,是行政決策民主化的重要體現(xiàn)[27]。讓公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)不能流于形式，一方面，要做好自然資源開發(fā)項(xiàng)目的信息公開工作，讓公眾全面了解自然資源開發(fā)利用項(xiàng)目的規(guī)模、強(qiáng)度、時(shí)限等信息；另一方面，應(yīng)當(dāng)將公眾參與的程序貫穿于自然資源開發(fā)利用環(huán)境影響評(píng)價(jià)的全過程，充分尊重公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。只有這樣，開發(fā)利用自然資源的環(huán)境影響評(píng)價(jià)才能真正做到客觀與公正。

3.建立健全科學(xué)規(guī)劃主體功能區(qū)的制度規(guī)范

將用途管制擴(kuò)展到所有自然資源空間，是我國完善自然資源用途管制制度的根本目標(biāo)*《2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)工作方案》提出：“制定自然生態(tài)空間用途管制辦法，將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間?！眳⒁姡宏P(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見[OL]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-03/31/content_5060062.htm，2016-03-31/2016-08-05.。但并不表明所有的空間應(yīng)當(dāng)采取統(tǒng)一的自然資源用途管制措施，相反，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同區(qū)域的特點(diǎn)采取有針對(duì)性的用途管制措施，因地制宜地開展自然資源的用途管制工作。長期以來，同質(zhì)化政府對(duì)異質(zhì)區(qū)域進(jìn)行同質(zhì)化管理引發(fā)區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)，而推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，可以有效克服這些弊端，促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展[28]。主體功能區(qū)規(guī)劃是我國國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃。編制實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，對(duì)于推進(jìn)形成人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局具有重要戰(zhàn)略意義[29]?？梢姡晟浦黧w功能區(qū)規(guī)劃制度，是落實(shí)自然資源用途管制措施必不可少的一環(huán)。科學(xué)規(guī)劃主體功能區(qū)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)建立健全自然生態(tài)空間規(guī)劃體系，做好自然資源開發(fā)利用的空間規(guī)劃，在劃分好生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間的基礎(chǔ)上，明確不同的生態(tài)空間所應(yīng)當(dāng)采取的不同程度的自然資源用途管制措施。

4.建立健全自然資源用途管制效果評(píng)價(jià)的相關(guān)制度

檢驗(yàn)自然資源用途管制是否達(dá)到了保護(hù)生態(tài)環(huán)境的預(yù)期目標(biāo)，需要建立一個(gè)科學(xué)的效果評(píng)價(jià)機(jī)制。一是要完善自然資源用途管制的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。緊密結(jié)合綠色發(fā)展的要求，建立以提升資源利用效益為核心的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，充分考量自然資源利用帶來的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益及其對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，對(duì)自然資源利用的正外部性和負(fù)外部性作出客觀的評(píng)價(jià)?？茖W(xué)的自然資源用途管制評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)于準(zhǔn)確評(píng)價(jià)自然資源的耗損和自然資源的補(bǔ)給情況，引導(dǎo)自然資源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理布局，促進(jìn)資源利用的供給側(cè)改革同樣具有重大意義。二是要完善與自然資源用途管制相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度。要把是否符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為評(píng)價(jià)自然資源用途管制效果的重要指標(biāo)，鼓勵(lì)資源緊缺地區(qū)的地方政府制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方自然資源開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，從而把環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系納入自然資源開發(fā)利用效果的評(píng)價(jià)體系之中，促進(jìn)自然資源用途管制制度與生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的有效銜接。三是要把自然資源用途管制的效果評(píng)價(jià)與政府的效能考評(píng)、領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核聯(lián)動(dòng)起來。這既有利于促進(jìn)政府認(rèn)真落實(shí)自然資源用途管制的職責(zé)，也有利于引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立珍惜資源、節(jié)約資源的理念，更加自覺地落實(shí)自然資源用途管制的各項(xiàng)要求。

[1] 王 瑋.自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度十問[N].中國環(huán)境報(bào)，2013-11-29(3).

[2] 國土資源部信息中心課題組.國外自然資源管理的基本特點(diǎn)和主要內(nèi)容[J].中國機(jī)構(gòu)改革與管理，2016(5):25-27.

[3] 姚金蕊,任清宇.美國、加拿大礦業(yè)管理制度及啟示[J].礦業(yè)快報(bào)，2006(1):1-3.

[4] 周進(jìn)生.國外自然資源管理模式及選擇動(dòng)因分析[J].國土資源情報(bào)，2005(2): 1.

[5] 劉 麗.美國州級(jí)自然資源管理體制[J].國土資源情報(bào)，2007(8):1.

[6] POWERS E C . Fracking and federalism: Support for an adaptive approach that avoids the tragedy of the regulatory commons [J]. Journal of Law and Policy，2011，19(2): 941.

[7] INGELSON A. Sustainable development and the regulation of the coal bed methane industry in the united states [J]. Journal of Natural Resources and Environmental Law，2006，20(1): 51.

[8] 劉俊新.國外農(nóng)村污水治理經(jīng)驗(yàn)的三大啟示[OL]. http://huanbao.bjx.com.cn/news/20161112/788419.shtml, 2016-11-12/2016-11-15.

[9] 盧朝棟.美國礦產(chǎn)資源管理簡況[J].礦產(chǎn)保護(hù)與利用，1985(3): 1.

[10] BEBERMAN J A . Conservation and natural resources water resources: Extend maximum duration of water use permits; provide for water development and conservation plans; preserve the department of natural resources’ right to appeal decisions of administrative law judges [J]. Georgia State University Law Review，1995 ，12(1):51-64.

[11] 唐京春，王 峰.國外自然資源公共服務(wù)及對(duì)我國的啟示[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2015(1):16.

[12] SEGERSON K. Government regulation and compensation: Implications for environmental quality and natural resource use [J]. Contemporary Economic Policy，1997，15(4):28.

[13]PERRYMAN M E, SCHRAMSKI J R. Evaluating the relationship between natural resource management and agriculture using embodied energy and eco-exergy analyses: A comparative study of nine countries [J]. Ecological Complexity，2015，22(1):160.

[14] SUTTON-GRIER A E , MOORE A K, WILEY P C, et al. Incorporating ecosystem services into the implementation of existing U.S. natural resource management regulations: Operationalizing carbon sequestration and storage [J]. Marine Policy, 2014，43(1): 246-248.

[15] WEINSTEIN M. Hydraulic fracturing in the United States and the European Union：Rethinking regulation to ensure the protection of water resources [J]. Wisconsin International Law Journal，2013，30(4): 883-891.

[16] WISEMAN H. Untested waters: The rise of hydraulic fracturing in oil and gas production and the need to revisit regulation [J]. Fordham Environmental Law Review，2009，20 (1):117-118.

[17] SCOTT A. The evolution of resource property rights [M]. Oxford University Press，2008: 335, 439.

[18] 劉衛(wèi)先.自然資源權(quán)體系及實(shí)施機(jī)制研究：基于生態(tài)整體主義視角[M].北京：法律出版社，2016: 118, 128.

[19] 陳麗萍，吳初國，劉 麗，等.國外自然資源登記制度及對(duì)我國啟示[J].國土資源情報(bào)，2016(5): 6.

[20] 胡德斌.國外自然資源規(guī)劃方法及啟示[J]. 國土資源情報(bào)，2003(8): 1-2.

[21]Anon. Conservation and natural resources control of soil erosion and sedimentation: Establish “best management practices as” standard for general permits for land-disturbing activities[OL]. http://digitalarchive.gsu.edu/gsulr/vol12/iss1/46, 1995-12-27/2016-11-21.

[22] BARSHEFSKY C，DLAMOND R，ELLIS N R. Foreign government regulation of natural resources: Problems and remedies under United States international trade laws [J]. Stanford Journal of International Law, 1985, 21(1): 30-31.

[23] SCOTT A Z. Feds and fossils: Meaningful state participation in the development of liquefied natural gas [J]. Ecology Law Quarterly, 2006, 33(3): 791.

[24] 施志源.自然資源用途的整體性管制及其制度設(shè)計(jì)[J]. 中國特色社會(huì)主義研究，2017 (1): 82.

[25] 施志源. 綠色發(fā)展：新時(shí)期生態(tài)文明制度建設(shè)的指針[OL]. http://www.cssn.cn/zx/bwyc/201511/t20151106_2562359.shtml，2015-11-06/2017-04-20.

[26] 高延霞. 論述水利工程規(guī)劃設(shè)計(jì)中環(huán)境影響評(píng)價(jià)[J]. 中國新技術(shù)新產(chǎn)品，2016(16): 107.

[27] 汪 勁. 環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序之公眾參與問題研究——兼論我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》相關(guān)規(guī)定的施行[J]. 法學(xué)評(píng)論，2014(2):107.

[28] 鄧 玲，杜黎明. 主體功能區(qū)建設(shè)的區(qū)域協(xié)調(diào)功能研究[J]. 經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2006(4): 60.

[29] 佚 名.我國首次公開出版國家主體功能區(qū)規(guī)劃[OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2015-07/14/c_1115920052.htm，2015-07-14/2016-07-20.

(本文責(zé)編：辛城)

EffectiveImplementationofNaturalResourcesUseRegulationandItsSystemGuarantee:TheExperienceofAmericaandtheStrategyofChina

SHI Zhi-yuan1,2

(1.SchoolofLaw,FJNU,Fuzhou350117,China; 2.Lawpostdoctoralmobilestation,CQU,Chongqing400044,China)

D912.6

A

1002-9753(2017)09-0001-09

2017-01-05

2017-05-10

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“生態(tài)文明法律制度建設(shè)研究”(14ZDC029)；重慶市項(xiàng)目博士后資助(XM2015042)；福建省新世紀(jì)人才支持項(xiàng)目“綠色發(fā)展背景下的自然資源產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新”。

施志源(1980-)，男，福建泉港人，福建師范大學(xué)法學(xué)院副教授，博士，重慶大學(xué)法學(xué)博士后。研究方向：環(huán)境與自然資源保護(hù)法學(xué)。