■許 婷/文

基層政府治理現(xiàn)代化的困境與破解

■許 婷/文

2013年11月十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家治理現(xiàn)代化的命題首次提出。國家治理現(xiàn)代化從提出至今將近四年的時(shí)間，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組共召開三十余次會(huì)議，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的時(shí)間表、路線圖愈漸清晰。政府是國家公共權(quán)力的象征與承載者，是社會(huì)與公眾公共利益的正式代表者，是黨和人民意志的執(zhí)行者，是國家治理的重要主體，政府治理現(xiàn)代化研究的重要性不言而喻。

基層政府是我國政府層級(jí)體系中直接處理老百姓生產(chǎn)生活第一線工作的政府機(jī)關(guān)。若把整個(gè)國家比作人體的話，那么中央無疑是心臟、是大腦，而基層政府是黨和國家的毛細(xì)血管，黨和政府的基層工作就是微循環(huán)，是國家執(zhí)行力的神經(jīng)末梢?；鶎诱呛腿罕娭苯咏佑|的行政組織，是群眾評(píng)價(jià)黨組織和政府的直接對(duì)象，是黨和國家的形象窗口，是群眾利益訴求的第一道門檻?；鶎诱\(yùn)行的好，就能形成“上情下達(dá)、令行禁止”的局面，保持同人民群眾的血肉聯(lián)系；運(yùn)行的不好，就會(huì)造成“上有政策、下有對(duì)策”的惡果，引起人民群眾的不信任感。因此，基層政府治理現(xiàn)代化是政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵內(nèi)容。

一、基層政府治理現(xiàn)代化的應(yīng)然進(jìn)路

政府治理現(xiàn)代化是指為適應(yīng)國家從傳統(tǒng)文明向現(xiàn)代文明，從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型，政府充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)理念與技術(shù)方法，其運(yùn)作模式從政府統(tǒng)治、政府管理走向政府治理的過程。

（一）基于政府治理模式支撐的現(xiàn)代政府

從這個(gè)意義上說，政府治理現(xiàn)代化是指從傳統(tǒng)政治向現(xiàn)代政治的一個(gè)轉(zhuǎn)型，政府的制度體系與政府能力具備現(xiàn)代性的狀態(tài)，即由傳統(tǒng)政府轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代政府。2013年3月17日，習(xí)近平總書記在第十二屆全國人大一次會(huì)議上講話強(qiáng)調(diào)，要“建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府”。同日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在記者會(huì)上，又具體提出了民生政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府、法治政府和簡樸政府的概念，這就體系化地構(gòu)成了現(xiàn)代政府的完整內(nèi)涵，充分詮釋了現(xiàn)代政府的主要特質(zhì)，全面覆蓋了現(xiàn)代政府的基本維度。在政府統(tǒng)治、政府管理的時(shí)期，我們的政府是“全能政府”，在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位。目前我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的大潮下，“全能政府”已經(jīng)不合時(shí)宜，需轉(zhuǎn)變職能，與企業(yè)、社會(huì)組織合作管好公共事務(wù)。政府、企業(yè)、社會(huì)組織都是公共事務(wù)處理的主體，政府與其他公共治理主體是合作的伙伴關(guān)系、服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。一方面政府與其他治理主體形成合作伙伴，共同治理公共事務(wù)，另一方面政府發(fā)揮好公共事務(wù)治理中的主導(dǎo)作用，為其他治理主體參與公共事務(wù)治理搭建平臺(tái)、做好服務(wù)。

（二）基于信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支撐的政府體系

基于信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支撐的現(xiàn)代政府是整體政府、開放政府、協(xié)同政府、智慧政府構(gòu)成的政府體系，政府在網(wǎng)絡(luò)世界是無縫對(duì)接、開放透明的。通過充分利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)分析、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，以用戶創(chuàng)新、大眾創(chuàng)新、開放創(chuàng)新、共同創(chuàng)新為特征，強(qiáng)調(diào)作為平臺(tái)的政府架構(gòu)，政府間加強(qiáng)橫向和縱向協(xié)調(diào)，排除相互破壞與腐蝕的政策情境;更好地使用稀缺資源;促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作;為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)，將“政府信息公開”與“基于新Web技術(shù)促進(jìn)市民參與政府各項(xiàng)決策過程”等視為重點(diǎn)，整合相互獨(dú)立的各種組織以實(shí)現(xiàn)政府所追求的共同目標(biāo)，以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)多方協(xié)同的公共價(jià)值塑造，實(shí)現(xiàn)政府管理與公共服務(wù)的精細(xì)化、智能化、社會(huì)化。

政務(wù)信息化大致經(jīng)歷數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的階段。我國已基本實(shí)現(xiàn)了辦公自動(dòng)化、政府上網(wǎng)、電子政務(wù)為內(nèi)容的數(shù)字化階段，目前正處在網(wǎng)絡(luò)化階段。為解決跨部門協(xié)同差、資源無法共享形成信息孤島的問題，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”是重要的解決辦法。

二、基層政府治理現(xiàn)代化的困境

（一）科層理性與關(guān)系行為并行

基層政府面臨著兩大治理環(huán)境：一是國家政權(quán)一體化建設(shè)下的科層制環(huán)境，要求基層政府嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)的指示，全心全意為人民服務(wù)。二是社會(huì)公眾常識(shí)慣習(xí)支配下的文化環(huán)境，社會(huì)公眾的行為模式是關(guān)系行為邏輯，如梁簌溟認(rèn)為的“中國社會(huì)是關(guān)系本位的”，或者說如費(fèi)孝通所指“差序格局”，社會(huì)公眾的人際格局，如同水面上泛開的漣暈一般，由自己延伸開去，一圈一圈，按離自己距離的遠(yuǎn)近來劃分親疏。科層理性與關(guān)系行為并行造成了兩難困境：一是科層制度要求公正平等、秉公執(zhí)法、依法辦事，這是獲得個(gè)人身份與榮譽(yù)的基礎(chǔ)。二是關(guān)系行為要求講人情、留面子，否則就要被責(zé)備為沒良心，成為孤家寡人。人際關(guān)系理論認(rèn)為，由關(guān)系行為形成的非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并不影響正式制度規(guī)則，而是一種補(bǔ)益促進(jìn)作用，非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為成員提供了情感、價(jià)值、心理等積極支持而有效提高了組織效率。

（二）信息壁壘

信息壁壘表現(xiàn)為信息閉塞、信息孤島、資源信息。相比于城市，農(nóng)村的落后有很大一方面的原因就是信息相對(duì)閉塞，農(nóng)村的網(wǎng)絡(luò)普及率還不夠高。近年來隨著農(nóng)村中青年文化水平的提升，信息工具使用率的提升，信息閉塞得到有效的改善。信息孤島是指相互之間在功能上不關(guān)聯(lián)互助、信息不共享互換以及信息與業(yè)務(wù)流程和應(yīng)用相互脫節(jié)的計(jì)算機(jī)應(yīng)用系統(tǒng)，目前政府辦公自動(dòng)化、政府上網(wǎng)、電子政務(wù)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，但是政務(wù)信息協(xié)同差，信息資源共享差，信息孤島現(xiàn)象嚴(yán)重。人類對(duì)客觀世界的認(rèn)識(shí)就是通過信息的加工處理而獲得的,由于基層社會(huì)差序格局的關(guān)系行為邏輯，信息以一種稀缺資源的形式存在，共享性較差。

（三）人手緊缺

“上面千條線，下面一根針”，這是基層政府在工作中從上級(jí)接受任務(wù)多與基層政府部門編制少、人手不夠、一人身兼數(shù)職的寫照，加之群眾事務(wù)處理繁瑣，基層政府可謂是任務(wù)多、人手少?；鶎恿舨蛔∪说乃膫€(gè)主要原因：其一，基層工作繁瑣，有時(shí)候還不被群眾理解，開展工作實(shí)非易事。其二，村干部的工資待遇不高，微薄的收入對(duì)于許多人而言沒有吸引力。其三，一些年輕人比較現(xiàn)實(shí)，不甘于留下來“吃苦”，僅把村官作為今后發(fā)展的跳板。其四，選拔任用上的論資排輩等問題，也是留不住人的原因。

（四）專業(yè)與綜合的悖論

對(duì)于基層政府來說，除去個(gè)別技術(shù)類、綜合執(zhí)法類崗位需要特殊的專業(yè)技能以外，多數(shù)崗位其實(shí)沒有明確的分工和專業(yè)要求，要求具備綜合處理能力。這一事實(shí)可以用“專業(yè)金字塔”描述。同時(shí)基層事務(wù)難細(xì)分也是現(xiàn)實(shí)，如人民日?qǐng)?bào)公眾微信平臺(tái)發(fā)布文章《一個(gè)掛職博士眼中的基層公務(wù)員生態(tài)》，作者江沈紅寫下30萬字、96篇掛職日記，記載了掛職期間所見所聞，其中提到“這土地是荒土?xí)r歸國土資源部；土上長了草，歸農(nóng)業(yè)局；長了樹就歸林業(yè)局?！备幸馑嫉厥巧嚼锏暮?，當(dāng)湖泊里的水超過6米，歸水利；低于6米則是濕地，又歸林業(yè)局。

（五）財(cái)力不足

我國自1994年至今實(shí)行分稅制，按照事權(quán)確定中央與地方的收支范圍，分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅?；鶎迂?cái)政的現(xiàn)狀是縣級(jí)財(cái)政由市級(jí)財(cái)政撥付，其中省直管縣由省級(jí)財(cái)政撥付；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌。上級(jí)政府對(duì)基層政府的財(cái)政管理嚴(yán)格，雖然“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”意在擴(kuò)大縣級(jí)政府的財(cái)政管理權(quán)限，但實(shí)際上上級(jí)部門卻對(duì)基層政府在預(yù)算和財(cái)政管理上提出了越來越嚴(yán)格、具體的要求，比如要求縣級(jí)財(cái)政的多少比例必須用于某項(xiàng)開支，直接規(guī)定一些基層部門必須使用某種辦公設(shè)備等等；而且中央有關(guān)部門還直接規(guī)定村級(jí)干部的工資，作出規(guī)定后上級(jí)政府適時(shí)安排督查，并通過上級(jí)部門對(duì)基層的人事管理權(quán)來實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的預(yù)算控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政存在吃飯財(cái)政與民生財(cái)政之困，民生財(cái)政要求除了政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)以外還包括公共財(cái)政主要用于公共事務(wù)處理。而吃飯財(cái)政的現(xiàn)狀是公共財(cái)政基本上只用于維持政府正常運(yùn)行。另外基層政府“錢袋子”面臨這樣的兩難選擇：增加稅費(fèi)還是減免稅費(fèi)。增加稅費(fèi)“錢袋子”就能充實(shí)，但是基層政府就不得不伸手向企業(yè)要錢，其后果就是企業(yè)成本增加，企業(yè)發(fā)展困難。如果減免稅費(fèi)，稅費(fèi)是基層財(cái)政的主要來源，“錢袋子”干癟、財(cái)力不足，其后果就是基層政府缺位、低能，沒有實(shí)力處理好與群眾生產(chǎn)生活相關(guān)的公共事務(wù)，自身運(yùn)行效率低下。

三、困境的破解之道

（一）眼光向下，身體力行

一是走向田野，把握民情民意?；鶎诱嬲莆蛰爡^(qū)內(nèi)各個(gè)村莊和社區(qū)的差異性、動(dòng)態(tài)性、趨向性，“十里不同風(fēng)，百里不同俗”，調(diào)查內(nèi)容應(yīng)囊括群眾生產(chǎn)生活的方方面面，事無巨細(xì)，比如生育、養(yǎng)老、喪葬、宗教信仰、農(nóng)田水政、日常借貸、民風(fēng)民俗以及村莊或社區(qū)的生態(tài)風(fēng)貌等等，以“普通生存共同體中的一員”的身份去關(guān)注群眾的生存實(shí)踐，了解他們的所思所欲，發(fā)現(xiàn)問題、找準(zhǔn)癥結(jié)，以求“同情理解”，最終達(dá)致合理合法的解決，從而化解矛盾。二是重視“能人”現(xiàn)象，善用“關(guān)系共同體”?！澳苋恕蓖ǔＪ欠植荚诟鱾€(gè)行業(yè)領(lǐng)域的一些懂經(jīng)營、善管理、在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有超凡能力并卓有成效的“領(lǐng)頭羊”?；鶎诱谥卫韺?shí)踐中對(duì)各種“關(guān)系共同體”予以足夠的關(guān)注和了解，熟悉他們的生成和運(yùn)作邏輯，善于運(yùn)用合法的“策略性行動(dòng)”引導(dǎo)“關(guān)系共同體”的構(gòu)建和健康發(fā)展，將各種民間基層組織納入規(guī)范管理軌道。

（二）廣聚賢才，識(shí)人留人

賢才是具備德能勤績廉特點(diǎn)的人，他們愛崗敬業(yè)、誠實(shí)守信、服務(wù)群眾、奉獻(xiàn)社會(huì)，德行優(yōu)良、綜合能力強(qiáng)。我國有23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市、2個(gè)特別行政區(qū)，地域廣闊，人口巨大，但群眾工作無大小，基層工作需要大量的干部人才參與。對(duì)于基層來講，用人留人需從三個(gè)層面進(jìn)行思考。其一是留“人”，即讓人才生活上有“盼頭”。要適當(dāng)提高基層干部的待遇水平，重視改善基層干部的工作、生活條件，關(guān)心基層干部婚姻、家庭、子女教育，滿足他們的生理、安全需要。其二是留“心”，即讓人才事業(yè)上有“干頭”。要為人才提供一片施展才華的樂土，讓他們甩開膀子干，在事業(yè)上有干頭，滿足他們的社交、受尊重的需要。其三是留“根”，即讓人才發(fā)展上有“想頭”。常說扎“根”基層，要想留住人才，最終就是要留住他們的“根”，讓他們踏踏實(shí)實(shí)地留在基層干實(shí)事、干好事、干大事。那就是不僅關(guān)心基層干部“立業(yè)”，還應(yīng)關(guān)心基層干部成長發(fā)展，讓他們有更多選拔晉升機(jī)會(huì)。

（三）多元共建，善財(cái)善用

政府治理現(xiàn)代化的核心思想是轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)在市場(chǎng)資源配置中的決定性作用，充分發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)資源配置中的決定性作用，政府主動(dòng)與企業(yè)、社會(huì)組織建立合作伙伴關(guān)系、共同處理好公共事務(wù)。落實(shí)到基層政府“錢袋子”的問題上，基層政府不能僅僅依靠上級(jí)部門，也不能僅僅盼著企業(yè)多繳納稅款，而要調(diào)動(dòng)自身積極性，主動(dòng)與企業(yè)、社會(huì)組織合作治理公共事務(wù)。

（四）用好“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，省時(shí)省力

互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的內(nèi)涵包括兩個(gè)方面：一是透明，即政府成為各類組織中最大的信息源和數(shù)據(jù)源，重要問題是信息數(shù)據(jù)能被使用以及政府使用信息數(shù)據(jù)改進(jìn)決策水平；二是簡便，及流程優(yōu)化。其目的：一是把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的公開透明與社會(huì)監(jiān)督，為發(fā)揮市場(chǎng)活力、釋放社會(huì)活力提供條件；二是便民，社會(huì)公眾對(duì)政務(wù)信息的需求增加，希望政府提供更多、更簡便、更低廉的公共服務(wù)；三是高效，政府需要借助信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)維護(hù)公共安全、應(yīng)對(duì)危機(jī)、加強(qiáng)社會(huì)治理。實(shí)現(xiàn)途徑：一是樹立信息化和互聯(lián)網(wǎng)思維；二是變革體制機(jī)制，消除障礙；三是構(gòu)建政府統(tǒng)一的“三張清單一張網(wǎng)”即權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單、統(tǒng)一的社會(huì)管理公共服務(wù)網(wǎng)；四是開放政府?dāng)?shù)據(jù)，為大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)的應(yīng)用留存空間；五是加強(qiáng)政務(wù)信息化的法治建設(shè)，確保政務(wù)安全，改變政務(wù)落后于信息化發(fā)展的現(xiàn)狀。

（作者單位：中共重慶市墊江縣委黨校）