■許 婷/文

基層政府治理現(xiàn)代化的困境與破解

■許 婷/文

2013年11月十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家治理現(xiàn)代化的命題首次提出。國家治理現(xiàn)代化從提出至今將近四年的時間，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組共召開三十余次會議，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的時間表、路線圖愈漸清晰。政府是國家公共權(quán)力的象征與承載者，是社會與公眾公共利益的正式代表者，是黨和人民意志的執(zhí)行者，是國家治理的重要主體，政府治理現(xiàn)代化研究的重要性不言而喻。

基層政府是我國政府層級體系中直接處理老百姓生產(chǎn)生活第一線工作的政府機關(guān)。若把整個國家比作人體的話，那么中央無疑是心臟、是大腦，而基層政府是黨和國家的毛細(xì)血管，黨和政府的基層工作就是微循環(huán)，是國家執(zhí)行力的神經(jīng)末梢?；鶎诱呛腿罕娭苯咏佑|的行政組織，是群眾評價黨組織和政府的直接對象，是黨和國家的形象窗口，是群眾利益訴求的第一道門檻?；鶎诱\行的好，就能形成“上情下達(dá)、令行禁止”的局面，保持同人民群眾的血肉聯(lián)系；運行的不好，就會造成“上有政策、下有對策”的惡果，引起人民群眾的不信任感。因此，基層政府治理現(xiàn)代化是政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵內(nèi)容。

一、基層政府治理現(xiàn)代化的應(yīng)然進(jìn)路

政府治理現(xiàn)代化是指為適應(yīng)國家從傳統(tǒng)文明向現(xiàn)代文明，從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型，政府充分運用現(xiàn)代科學(xué)理念與技術(shù)方法，其運作模式從政府統(tǒng)治、政府管理走向政府治理的過程。

（一）基于政府治理模式支撐的現(xiàn)代政府

從這個意義上說，政府治理現(xiàn)代化是指從傳統(tǒng)政治向現(xiàn)代政治的一個轉(zhuǎn)型，政府的制度體系與政府能力具備現(xiàn)代性的狀態(tài)，即由傳統(tǒng)政府轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代政府。2013年3月17日，習(xí)近平總書記在第十二屆全國人大一次會議上講話強調(diào)，要“建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府”。同日，國務(wù)院總理李克強在記者會上，又具體提出了民生政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府、法治政府和簡樸政府的概念，這就體系化地構(gòu)成了現(xiàn)代政府的完整內(nèi)涵，充分詮釋了現(xiàn)代政府的主要特質(zhì)，全面覆蓋了現(xiàn)代政府的基本維度。在政府統(tǒng)治、政府管理的時期，我們的政府是“全能政府”，在國家經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位。目前我國社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展的大潮下，“全能政府”已經(jīng)不合時宜，需轉(zhuǎn)變職能，與企業(yè)、社會組織合作管好公共事務(wù)。政府、企業(yè)、社會組織都是公共事務(wù)處理的主體，政府與其他公共治理主體是合作的伙伴關(guān)系、服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。一方面政府與其他治理主體形成合作伙伴，共同治理公共事務(wù)，另一方面政府發(fā)揮好公共事務(wù)治理中的主導(dǎo)作用，為其他治理主體參與公共事務(wù)治理搭建平臺、做好服務(wù)。

（二）基于信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支撐的政府體系

基于信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支撐的現(xiàn)代政府是整體政府、開放政府、協(xié)同政府、智慧政府構(gòu)成的政府體系，政府在網(wǎng)絡(luò)世界是無縫對接、開放透明的。通過充分利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)分析、移動互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，以用戶創(chuàng)新、大眾創(chuàng)新、開放創(chuàng)新、共同創(chuàng)新為特征，強調(diào)作為平臺的政府架構(gòu)，政府間加強橫向和縱向協(xié)調(diào)，排除相互破壞與腐蝕的政策情境;更好地使用稀缺資源;促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團結(jié)協(xié)作;為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)，將“政府信息公開”與“基于新Web技術(shù)促進(jìn)市民參與政府各項決策過程”等視為重點，整合相互獨立的各種組織以實現(xiàn)政府所追求的共同目標(biāo)，以此為基礎(chǔ)實現(xiàn)政府、市場、社會多方協(xié)同的公共價值塑造，實現(xiàn)政府管理與公共服務(wù)的精細(xì)化、智能化、社會化。

政務(wù)信息化大致經(jīng)歷數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的階段。我國已基本實現(xiàn)了辦公自動化、政府上網(wǎng)、電子政務(wù)為內(nèi)容的數(shù)字化階段，目前正處在網(wǎng)絡(luò)化階段。為解決跨部門協(xié)同差、資源無法共享形成信息孤島的問題，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”是重要的解決辦法。

二、基層政府治理現(xiàn)代化的困境

（一）科層理性與關(guān)系行為并行

基層政府面臨著兩大治理環(huán)境：一是國家政權(quán)一體化建設(shè)下的科層制環(huán)境，要求基層政府嚴(yán)格執(zhí)行上級的指示，全心全意為人民服務(wù)。二是社會公眾常識慣習(xí)支配下的文化環(huán)境，社會公眾的行為模式是關(guān)系行為邏輯，如梁簌溟認(rèn)為的“中國社會是關(guān)系本位的”，或者說如費孝通所指“差序格局”，社會公眾的人際格局，如同水面上泛開的漣暈一般，由自己延伸開去，一圈一圈，按離自己距離的遠(yuǎn)近來劃分親疏。科層理性與關(guān)系行為并行造成了兩難困境：一是科層制度要求公正平等、秉公執(zhí)法、依法辦事，這是獲得個人身份與榮譽的基礎(chǔ)。二是關(guān)系行為要求講人情、留面子，否則就要被責(zé)備為沒良心，成為孤家寡人。人際關(guān)系理論認(rèn)為，由關(guān)系行為形成的非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并不影響正式制度規(guī)則，而是一種補益促進(jìn)作用，非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為成員提供了情感、價值、心理等積極支持而有效提高了組織效率。

（二）信息壁壘

信息壁壘表現(xiàn)為信息閉塞、信息孤島、資源信息。相比于城市，農(nóng)村的落后有很大一方面的原因就是信息相對閉塞，農(nóng)村的網(wǎng)絡(luò)普及率還不夠高。近年來隨著農(nóng)村中青年文化水平的提升，信息工具使用率的提升，信息閉塞得到有效的改善。信息孤島是指相互之間在功能上不關(guān)聯(lián)互助、信息不共享互換以及信息與業(yè)務(wù)流程和應(yīng)用相互脫節(jié)的計算機應(yīng)用系統(tǒng)，目前政府辦公自動化、政府上網(wǎng)、電子政務(wù)已經(jīng)基本實現(xiàn)，但是政務(wù)信息協(xié)同差，信息資源共享差，信息孤島現(xiàn)象嚴(yán)重。人類對客觀世界的認(rèn)識就是通過信息的加工處理而獲得的,由于基層社會差序格局的關(guān)系行為邏輯，信息以一種稀缺資源的形式存在，共享性較差。

（三）人手緊缺

“上面千條線，下面一根針”，這是基層政府在工作中從上級接受任務(wù)多與基層政府部門編制少、人手不夠、一人身兼數(shù)職的寫照，加之群眾事務(wù)處理繁瑣，基層政府可謂是任務(wù)多、人手少?；鶎恿舨蛔∪说乃膫€主要原因：其一，基層工作繁瑣，有時候還不被群眾理解，開展工作實非易事。其二，村干部的工資待遇不高，微薄的收入對于許多人而言沒有吸引力。其三，一些年輕人比較現(xiàn)實，不甘于留下來“吃苦”，僅把村官作為今后發(fā)展的跳板。其四，選拔任用上的論資排輩等問題，也是留不住人的原因。

（四）專業(yè)與綜合的悖論

對于基層政府來說，除去個別技術(shù)類、綜合執(zhí)法類崗位需要特殊的專業(yè)技能以外，多數(shù)崗位其實沒有明確的分工和專業(yè)要求，要求具備綜合處理能力。這一事實可以用“專業(yè)金字塔”描述。同時基層事務(wù)難細(xì)分也是現(xiàn)實，如人民日報公眾微信平臺發(fā)布文章《一個掛職博士眼中的基層公務(wù)員生態(tài)》，作者江沈紅寫下30萬字、96篇掛職日記，記載了掛職期間所見所聞，其中提到“這土地是荒土?xí)r歸國土資源部；土上長了草，歸農(nóng)業(yè)局；長了樹就歸林業(yè)局?！备幸馑嫉厥巧嚼锏暮?，當(dāng)湖泊里的水超過6米，歸水利；低于6米則是濕地，又歸林業(yè)局。

（五）財力不足

我國自1994年至今實行分稅制，按照事權(quán)確定中央與地方的收支范圍，分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅。基層財政的現(xiàn)狀是縣級財政由市級財政撥付，其中省直管縣由省級財政撥付；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由縣級財政統(tǒng)籌。上級政府對基層政府的財政管理嚴(yán)格，雖然“擴權(quán)強縣”意在擴大縣級政府的財政管理權(quán)限，但實際上上級部門卻對基層政府在預(yù)算和財政管理上提出了越來越嚴(yán)格、具體的要求，比如要求縣級財政的多少比例必須用于某項開支，直接規(guī)定一些基層部門必須使用某種辦公設(shè)備等等；而且中央有關(guān)部門還直接規(guī)定村級干部的工資，作出規(guī)定后上級政府適時安排督查，并通過上級部門對基層的人事管理權(quán)來實現(xiàn)嚴(yán)格的預(yù)算控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在吃飯財政與民生財政之困，民生財政要求除了政府正常運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費以外還包括公共財政主要用于公共事務(wù)處理。而吃飯財政的現(xiàn)狀是公共財政基本上只用于維持政府正常運行。另外基層政府“錢袋子”面臨這樣的兩難選擇：增加稅費還是減免稅費。增加稅費“錢袋子”就能充實，但是基層政府就不得不伸手向企業(yè)要錢，其后果就是企業(yè)成本增加，企業(yè)發(fā)展困難。如果減免稅費，稅費是基層財政的主要來源，“錢袋子”干癟、財力不足，其后果就是基層政府缺位、低能，沒有實力處理好與群眾生產(chǎn)生活相關(guān)的公共事務(wù)，自身運行效率低下。

三、困境的破解之道

（一）眼光向下，身體力行

一是走向田野，把握民情民意?；鶎诱嬲莆蛰爡^(qū)內(nèi)各個村莊和社區(qū)的差異性、動態(tài)性、趨向性，“十里不同風(fēng)，百里不同俗”，調(diào)查內(nèi)容應(yīng)囊括群眾生產(chǎn)生活的方方面面，事無巨細(xì)，比如生育、養(yǎng)老、喪葬、宗教信仰、農(nóng)田水政、日常借貸、民風(fēng)民俗以及村莊或社區(qū)的生態(tài)風(fēng)貌等等，以“普通生存共同體中的一員”的身份去關(guān)注群眾的生存實踐，了解他們的所思所欲，發(fā)現(xiàn)問題、找準(zhǔn)癥結(jié)，以求“同情理解”，最終達(dá)致合理合法的解決，從而化解矛盾。二是重視“能人”現(xiàn)象，善用“關(guān)系共同體”?！澳苋恕蓖ǔＪ欠植荚诟鱾€行業(yè)領(lǐng)域的一些懂經(jīng)營、善管理、在經(jīng)濟社會發(fā)展中具有超凡能力并卓有成效的“領(lǐng)頭羊”?；鶎诱谥卫韺嵺`中對各種“關(guān)系共同體”予以足夠的關(guān)注和了解，熟悉他們的生成和運作邏輯，善于運用合法的“策略性行動”引導(dǎo)“關(guān)系共同體”的構(gòu)建和健康發(fā)展，將各種民間基層組織納入規(guī)范管理軌道。

（二）廣聚賢才，識人留人

賢才是具備德能勤績廉特點的人，他們愛崗敬業(yè)、誠實守信、服務(wù)群眾、奉獻(xiàn)社會，德行優(yōu)良、綜合能力強。我國有23個省、5個自治區(qū)、4個直轄市、2個特別行政區(qū)，地域廣闊，人口巨大，但群眾工作無大小，基層工作需要大量的干部人才參與。對于基層來講，用人留人需從三個層面進(jìn)行思考。其一是留“人”，即讓人才生活上有“盼頭”。要適當(dāng)提高基層干部的待遇水平，重視改善基層干部的工作、生活條件，關(guān)心基層干部婚姻、家庭、子女教育，滿足他們的生理、安全需要。其二是留“心”，即讓人才事業(yè)上有“干頭”。要為人才提供一片施展才華的樂土，讓他們甩開膀子干，在事業(yè)上有干頭，滿足他們的社交、受尊重的需要。其三是留“根”，即讓人才發(fā)展上有“想頭”。常說扎“根”基層，要想留住人才，最終就是要留住他們的“根”，讓他們踏踏實實地留在基層干實事、干好事、干大事。那就是不僅關(guān)心基層干部“立業(yè)”，還應(yīng)關(guān)心基層干部成長發(fā)展，讓他們有更多選拔晉升機會。

（三）多元共建，善財善用

政府治理現(xiàn)代化的核心思想是轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場在市場資源配置中的決定性作用，充分發(fā)揮社會組織在社會資源配置中的決定性作用，政府主動與企業(yè)、社會組織建立合作伙伴關(guān)系、共同處理好公共事務(wù)。落實到基層政府“錢袋子”的問題上，基層政府不能僅僅依靠上級部門，也不能僅僅盼著企業(yè)多繳納稅款，而要調(diào)動自身積極性，主動與企業(yè)、社會組織合作治理公共事務(wù)。

（四）用好“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，省時省力

互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用趨勢不可逆轉(zhuǎn)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的內(nèi)涵包括兩個方面：一是透明，即政府成為各類組織中最大的信息源和數(shù)據(jù)源，重要問題是信息數(shù)據(jù)能被使用以及政府使用信息數(shù)據(jù)改進(jìn)決策水平；二是簡便，及流程優(yōu)化。其目的：一是把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子，實現(xiàn)權(quán)力的公開透明與社會監(jiān)督，為發(fā)揮市場活力、釋放社會活力提供條件；二是便民，社會公眾對政務(wù)信息的需求增加，希望政府提供更多、更簡便、更低廉的公共服務(wù)；三是高效，政府需要借助信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)維護公共安全、應(yīng)對危機、加強社會治理。實現(xiàn)途徑：一是樹立信息化和互聯(lián)網(wǎng)思維；二是變革體制機制，消除障礙；三是構(gòu)建政府統(tǒng)一的“三張清單一張網(wǎng)”即權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單、統(tǒng)一的社會管理公共服務(wù)網(wǎng)；四是開放政府?dāng)?shù)據(jù)，為大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)的應(yīng)用留存空間；五是加強政務(wù)信息化的法治建設(shè)，確保政務(wù)安全，改變政務(wù)落后于信息化發(fā)展的現(xiàn)狀。

（作者單位：中共重慶市墊江縣委黨校）