■牛少鳳/文

城市發(fā)展與城市工作的“十大規(guī)律”

■牛少鳳/文

城市發(fā)展有其自身規(guī)律，只有認(rèn)識、尊重、把握、運(yùn)用這些規(guī)律指導(dǎo)有關(guān)實(shí)踐，我們的城市發(fā)展與城市工作才能夠富有主動性、提高針對性、增強(qiáng)效益性，我們的城市發(fā)展與城市工作才會少走彎路、減少損失，才能盡可能避免出現(xiàn)這樣那樣問題。習(xí)近平總書記明確指出，“城市發(fā)展是一個自然歷史過程，有其自身規(guī)律?！闭J(rèn)識與把握這些規(guī)律，對進(jìn)一步推動浙江省城市發(fā)展與做好城市工作具有十分重要的理論與實(shí)際指導(dǎo)意義。從世界各國的城市形成發(fā)展史以及城市未來發(fā)展的大勢來看，城市發(fā)展具有以下十條一般性規(guī)律與趨勢性規(guī)律。

一、城市發(fā)展速度及規(guī)模必須與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平相一致

歷史看，工業(yè)革命之前，世界城市化發(fā)展的速度是極為緩慢的。只有到了工業(yè)革命爆發(fā)后，隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)布局與結(jié)構(gòu)、社會組織形式的日益增強(qiáng)與突飛猛進(jìn)，才使人類的生產(chǎn)和生活開始向城市集中?？梢?，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)支撐是城市發(fā)展的最大原動力，二者相互依存、相互促進(jìn)。城市發(fā)展要有經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展來支持，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)興盛又離不開城市發(fā)展來促進(jìn)。以拉美和大部分非洲國家為代表的城市發(fā)展模式正是因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)培育遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市化進(jìn)程導(dǎo)致了大量尖銳的經(jīng)濟(jì)社會矛盾和問題叢生，“城市病”嚴(yán)重、“貧民窟”泛濫，這種教訓(xùn)必須銘記。

二、城市建設(shè)管理必須以規(guī)劃為引領(lǐng)、切實(shí)做到科學(xué)規(guī)劃、尊重規(guī)劃、執(zhí)行規(guī)劃

從發(fā)達(dá)國家城市發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)來看，高度重視城市規(guī)劃、極其注重城市發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施，是推動城市發(fā)展、做好城市工作的前提與基礎(chǔ)。這些國家的有關(guān)政府根據(jù)不同時期、不同地區(qū)出現(xiàn)的不同問題，具體安排規(guī)劃目標(biāo)，再把規(guī)劃目標(biāo)化解為實(shí)施項(xiàng)目，由相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施?？v觀其發(fā)展歷程，根據(jù)不同時期的特點(diǎn)不斷制定并完善城市發(fā)展規(guī)劃，形成了包括區(qū)域規(guī)劃與城市規(guī)劃在內(nèi)的較為完善、連續(xù)的規(guī)劃體系，保證了城市健康穩(wěn)步發(fā)展。

三、城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況很大程度上決定著城市發(fā)展的未來

不斷加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推動城市長期可持續(xù)發(fā)展的一條鐵律。美國是這方面的典型及代表。交通基礎(chǔ)設(shè)施的跨越式發(fā)展是美國城市發(fā)展得以快速推進(jìn)的前提。美國的交通發(fā)展經(jīng)歷了“運(yùn)河時代”“汽船時代”和“鐵路時代”幾次重大變革，在城市發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了不可替代的作用。交通基礎(chǔ)設(shè)施的大發(fā)展是美國大都市區(qū)化、都市圈以及城市帶能夠形成和發(fā)展的前提，是大、中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的要素之一，也是區(qū)域性城市化發(fā)展的堅實(shí)基礎(chǔ)。因而，城市要延續(xù)發(fā)展就不能有交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的欠債，如果謀求更大發(fā)展就不僅要先還上欠債，而且要進(jìn)一步優(yōu)化完善交通基礎(chǔ)設(shè)施。

四、城市管理必須同時運(yùn)用并發(fā)揮好市場配置與政府調(diào)節(jié)兩只手作用

市場和政府是城市發(fā)展進(jìn)程的“雙手”，缺一不可。這是因?yàn)槭袌鰴C(jī)制對其城市發(fā)展進(jìn)程可以發(fā)揮決定性的調(diào)節(jié)作用?？梢哉f，城市發(fā)展的總體格局、規(guī)模主要由市場機(jī)制調(diào)節(jié)形成，城鄉(xiāng)之間要素的流動也主要由市場機(jī)制調(diào)節(jié)而成的。但是城市發(fā)展進(jìn)程又離不開政府必要的干預(yù)和調(diào)節(jié)。因?yàn)橐粋€城市發(fā)展的具體格局、模式要由政府科學(xué)合理地做出規(guī)劃，基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)也由政府來規(guī)劃和引導(dǎo)，同時政府要為城市發(fā)展?fàn)I造良好的政策和法律環(huán)境。國外城市發(fā)展進(jìn)程中的規(guī)律表明，無論是在城市發(fā)展的量的積累階段還是質(zhì)的提高階段，無論是城市規(guī)劃還是城市管理，無不伴隨著政府的宏觀調(diào)控。由此可見，市場和政府在調(diào)節(jié)城市的健康有序發(fā)展中均具有十分重要的意義，必須因勢利導(dǎo)、兼而用之。

五、隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段變化城市的更新呈現(xiàn)速度不斷加快的大趨勢

城市更新是指對城市中已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化生產(chǎn)生活要求的地區(qū)作必要的、有計劃的改建，進(jìn)一步完善城市功能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善人居環(huán)境，推進(jìn)土地、能源、資源的節(jié)約集約利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)城市發(fā)展到一定水平時，城市人口、工商業(yè)開始向農(nóng)村分散，而城市中心區(qū)發(fā)展緩慢，甚至開始衰落。為此，許多城市政府開始采取措施，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，積極開發(fā)中心城區(qū)，通過中心城區(qū)更新實(shí)現(xiàn)再城市化，依托中心城區(qū)實(shí)現(xiàn)再發(fā)展。在城市中心區(qū)的規(guī)劃中，很多城市都有一整套更新發(fā)展戰(zhàn)略。比如美國城市中心區(qū)更新所廣泛應(yīng)用的7個規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略是：增加步行街、改建室內(nèi)購物中心、歷史文物的保護(hù)、臨水區(qū)域的開發(fā)、寫字樓的開發(fā)、建設(shè)重大活動場所、提高交通能力。

六、信息化、智能制造、智慧應(yīng)用等愈發(fā)成為城市發(fā)展新的巨大推動力

無論西方發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，早期的城市化基本上都是在工業(yè)化帶動下農(nóng)村人口向城市的遷移過程。工業(yè)化期間，工業(yè)成為那個時期城市發(fā)展的主要動力源泉與支撐部門。隨著知識經(jīng)濟(jì)、信息社會、智能智慧的興起，城市發(fā)展的動力機(jī)制發(fā)生了新的變化，信息化成為城市發(fā)展的主要動力。在許多發(fā)達(dá)國家，以信息技術(shù)為代表的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)逐步取代傳統(tǒng)工業(yè)，成為城市發(fā)展的主導(dǎo)動力，城市也隨之由產(chǎn)品制造中心向服務(wù)中心、信息中心、商業(yè)商務(wù)中心轉(zhuǎn)變，信息化進(jìn)程已經(jīng)成為提升城市綜合競爭力的重要支撐。同時，現(xiàn)代世界城市已經(jīng)開始步入數(shù)字化、智能化時代，世界上許多城市都在進(jìn)行著城市數(shù)字化與智慧城市建設(shè)進(jìn)程。

七、大城市、大城市群和國際大都市日益成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最具活力的區(qū)域

隨著經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展，大城市，特別是國際大都市，對世界經(jīng)濟(jì)的作用將進(jìn)一步加強(qiáng)，成為控制世界經(jīng)濟(jì)、世界范圍內(nèi)配置資源的重要樞紐。大都市區(qū)的出現(xiàn)不僅改變了城市的地域空間與規(guī)模，而且也使生產(chǎn)要素的流動以及政治、社會結(jié)構(gòu)等發(fā)生了新的變化。與此同時，城市群、都市圈發(fā)展迅猛。無論是在美歐發(fā)達(dá)國家，還是在我國都有了很大的發(fā)展，比如以英、法、德為首的西歐城市群，分布在美國東部大西洋沿岸及五大湖沿岸的美國城市群，日本東海道及太平洋沿岸的日本城市群，分布在中國的長三角、珠三角、環(huán)渤海的中國城市群，成為在各國乃至全球經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、基礎(chǔ)最雄厚的區(qū)域?？梢?，大城市、大城市群和大都市圈等新的城市空間組織形式興起已經(jīng)逐漸成為全球城市發(fā)展的趨勢性規(guī)律。

八、城市發(fā)展趨勢在依然以集聚為主的同時分散的趨勢也越來越明顯

現(xiàn)代化交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，以及信息網(wǎng)絡(luò)對交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的補(bǔ)充，大大拓寬了城市的活動空間，使城市得以延伸其各種功能的地域分布，使城市化呈現(xiàn)擴(kuò)散化趨勢。擴(kuò)散化趨勢引導(dǎo)了城市產(chǎn)業(yè)和人口的疏散，使其部門職能外遷，使城市外圍出現(xiàn)了一些新的制造中心的區(qū)域，促進(jìn)了城市郊區(qū)化的發(fā)展。這一趨勢性規(guī)律在發(fā)達(dá)國家表現(xiàn)得尤其明顯。當(dāng)然，這樣的遷移和擴(kuò)散是城市化的一種形式，其本身并不影響城市化的水平。從20世紀(jì)初霍華德的田園城市到20世紀(jì)末期吞爾·加羅的邊緣城市和布雷克利的技術(shù)園區(qū)，以及郊區(qū)化和逆城市化的不同稱謂都從不同角度反映了城市化的分散過程?？梢灶A(yù)見的是，隨著人們對生活品質(zhì)與環(huán)境質(zhì)量要求的不斷提高，城市發(fā)展的分散趨勢在未來將會進(jìn)一步加快。

九、個性化、生態(tài)化、特色化成為后工業(yè)化時代城市發(fā)展的全球性新浪潮

城市發(fā)展日趨突出個性和特色?，F(xiàn)代國際競爭導(dǎo)致世界城市之間的國際分工，不同城市形成了不同特色的國際優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，城市發(fā)展的個性化特征越來越明顯。比如德國的展覽名城漢諾威、印刷機(jī)械和大學(xué)城海德堡、荷蘭的港口城市鹿特丹、意大利的服裝名城米蘭、瑞士的鐘表之都洛桑等城市，都靠一兩個特色產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)勢產(chǎn)業(yè)聞名世界。同時，隨著人們的環(huán)境保護(hù)意識和可持續(xù)發(fā)展意識逐步增強(qiáng)，維護(hù)城市生態(tài)平衡，促進(jìn)城市與自然和諧發(fā)展，成為時代潮流。而城市發(fā)展的特色化趨勢性規(guī)律主要是針對過去趨同化問題出現(xiàn)的，城市發(fā)展趨同化包括城市規(guī)模擴(kuò)張趨同化、城市功能趨同化，城市產(chǎn)品、服務(wù)、形態(tài)、形象無差別化等。趨同化的另一個表現(xiàn)是，對體現(xiàn)城市個性和特色的城市自然歷史文化景觀的不予重視，或者人為地將其破壞，致使城市無特色、千城一面的景觀“克隆”現(xiàn)象。城市的可識別性缺失。隨著現(xiàn)代人生活質(zhì)量的不斷提高，人們越來越注意居住和工作場所的建筑風(fēng)格多元化，以及體現(xiàn)個性愛好的色彩變換與搭配，城市發(fā)展進(jìn)入了以“人為中心”的特色化發(fā)展階段。城市獨(dú)有的歷史文化特質(zhì)不僅滿足人的個性化需要，而且成為現(xiàn)代城市競爭和發(fā)展的新需要。

十、突破行政區(qū)劃限制、城市之間協(xié)調(diào)發(fā)展、多方參與城市發(fā)展規(guī)劃等成為城市管理工作的新動向

面對城市發(fā)展面臨各種各樣新挑戰(zhàn)，城市治理方面出現(xiàn)一些新的具有規(guī)律性的變化趨勢。一是超越行政界限，從要素集聚和經(jīng)濟(jì)社會活動輻射范圍的角度重新認(rèn)識城市與治理城市。比如，OECD國家按照功能來界定城市，突破行政區(qū)劃限制，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的內(nèi)在聯(lián)系來考慮城市發(fā)展和區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展，反映了對城市間關(guān)系和城市治理理念的變化趨勢。二是新理念推進(jìn)城市間協(xié)調(diào)發(fā)展。OECD國家正在探索形成新的更加積極和有效的理念與政策思路，比如一改以往所認(rèn)為的城市之間關(guān)系是零和博弈的舊觀念，代之以新的觀點(diǎn)認(rèn)為城市之間是正和博弈，各種類型的城市都可以相互補(bǔ)充、互促共贏。舊觀念下，政策重點(diǎn)是為落后地區(qū)提供“輸血”式援助；而新理念下，政策目標(biāo)是協(xié)助和鼓勵每個地區(qū)“造血”。舊觀念下政策作用的對象是行政單元；而新理念下則是功能性經(jīng)濟(jì)區(qū)。舊觀念下的方式側(cè)重于若干的單部門戰(zhàn)略；而新理念下則實(shí)施跨部門的綜合性項(xiàng)目。舊觀念下政策工具是政府補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付；而新理念下政策工具則是廣泛和綜合性的，既包括資金注入，提升改善勞動力條件等，也包括改善生產(chǎn)和投資氛圍、社會資本及網(wǎng)絡(luò)等。舊理念下政策實(shí)施主體以中央政府為主；而新理念下的政策實(shí)施主體則是多元化的，涉及不同層級的政府和利益相關(guān)者的深入互動。三是鼓勵多方參與城市發(fā)展規(guī)劃制定完善。城市規(guī)劃是僅由專家掌控的發(fā)展藍(lán)圖的觀念也發(fā)生了變化，規(guī)劃作為一種多方參與過程的性質(zhì)，得到了更高程度的重視。由于將城市當(dāng)作“活”的功能性實(shí)體，所以，城市規(guī)劃被視作是一個“過程”而不是“終極狀態(tài)”目標(biāo)。同時，規(guī)劃本身也越來越成為一個綜合過程。相應(yīng)地，城市規(guī)劃師也從單純的技術(shù)專家轉(zhuǎn)而兼擔(dān)“溝通者”的職能。

（作者單位：浙江財經(jīng)大學(xué)）